城市基础设施建设

中国城市基础设施建设的模式、融资方式及存在的问题探索

1.基础设施的概念

基础设施通常是指为城市社会生产以及居民生活提供公共服务的物质工程设施，是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是社会赖以生存发展的一般物质条件。在《中国经济大词典》中解释为“基础结构”(infrastructure),主要是指为了生产、流通等各部门提供服务的一些设施和众多部门之和。“基础设施”不仅包括机场、铁路、各级公路、通讯、水电煤气等公共设施，而且包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会事业即“社会性基础设施”(socialinfrastructure)等市政公用工程设施和公共生活服务设施，它们是国民经济各项事业发展的基础一般认为，城市基础设施是为了满足居民生活和城市物质生产的需要，并向其他单位以及城市居民提供基本服务的公共物质设施，同时也是属于国民经济体系的基础设施在整个城市地域范围内的延伸。

2.城市基础设施建设模式的发展

我国基础设施建设模式总体上可以分为三个发展阶段：

第一阶段是建国至80年代初，这段时间是我国基础设施建设的起步阶段，经历了多方面的探索。1949年建国后,经济恢复时期的绝大多数基本建设项目都采用了建设单位自营方式,建设、施工合二为一。1952年初,国家出台《基本建设工作暂行办法》,规定建设单位与施工单位脱钩,实行甲乙方合同制,这种合同制主要通过行政计划安排,不是严格的经济合同关系。1958年,国务院出台《关于改进基本建设财务管理制度的几项规定》,提出了投资包干责任制。但到60年代初期,工程指挥部方式取代了投资包干制,并成为工程建设管理的主导模式,主要依靠行政权力、运用行政手段实施工程建设管理[2]。

第二阶段是整个80年代。1978年我国实行了改革开放，此后我国社会经济体制发生了重大变化,整个80年代成为我国建设项目管理体制从行政管理向经济管理转变的重要时期。1984年,国家先后出台《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》和《工程承包公司暂行办法》,相继推行了建设工程招标承包制、项目投资包干责任制和工程承包公司制。这一时期,城市基础设施行业普遍成立了各类市政工程专业承包公司,并按建设单位的隶属关系实行建设、交通、环保等分工协作的行业行政管理。在这一系列有关城市基础设施建设的法规和政策，强调了公用设施建设是城市政府的主要职能，从工商业利润中提取城市建设维护税，新建项目必须配套建设市政公用设施，土地使用权出让收入的部分用于城市建设等等。以桥梁道路征收通过费为开端，施行“贷款建设、收费还贷”的基础设施建设模式，开辟了城市综合开发的道路。

第三阶段是20世纪90年代至今。90年代开始，我国开始推行城市基础设施市场化，加入WTO后，为使我国的经济早日纳入为提高基本建设的质量和效率,强化政府投资项目的管理,国家计委于1992年下发了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》,对实行项目业主责任制的范围、组织形式、相关职责等做了原则规定。1996年,国家计委出台《关于实

行建设项目法人责任制的暂行规定》,将原来的项目业主责任制改为项目法人责任制,规定国有单位基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人,由项目法人对项目的策划、决策、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值实行全过程负责制。这一制度对提高项目的投资效益和工程质量起到了巨大的促进作用,特别是对市场经济条件下建立“主体明确、责任清晰”的公共项目投资与建设管理体制的理念产生了深远的影响,并为90年代后期施行《建筑法》和《招标投标法》,引进市场竞争机制,最终确立建设工程项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同制的“四制”体制奠定了基础[2]。此外，我国于2001年开始允许和鼓励民间资本进入城市基础设施建设领域，并且按照中国政府加入世界贸易组织所做出的承诺，电信、燃气、热力、给排水等领域对外资开放，特许经营制度成为城市基础设施经营和管理的主要形式。

3.城市基础设施融资模式

3.1以往基础设施融资模式

3.1.120世纪80年代以前

这一阶段的主要特征是单纯依赖政府作为投资主体，城市基础设施作为城市固定资产的一部分，通过城市建设和城市财政预算计划，以投资代替融资。基础设施建设项目列入基本建设项目，其投资列入财政支出预算，建设部门完全按照计划进行建设[3]。

3.1.220世纪80年代至90年代初

这一阶段的特点是政府作为投资主体，财政税收与行政收费并行。国家通过设立新的税种，提高税率，增加城市的财政收入，并实行专款专用，同时，一些城市开始通过对基础设施的使用进行收费的形式，甚至有些城市已经开始尝试提高公用事业服务的收费，但总体来讲，还限于小规模试点的阶段。

3.1.320世纪90年代初期

这一阶段的主要特点是政府作为投资主体，融资渠道以财政税收为主，实物融资、行政收费为辅，将房地产开发与城市基础设施建设相结合，并由开发商来具体承担建设，以解决市政府对城市基础设施投资不足的问题。

3.2我国目前城市基础设施建设投融资方式

目前我国城市基础设施建设投融资方式的特点是城市基础设施的投入力度持续加大，同时更多的投资主体进入这领域。主要有以下四种情况：

（1）公司化运作模式。顾名思义即实现城市基础设施建设投、融资主体的公司化、市场化,保证城市建设资金的充足、高效地运作。在该模式下,由于市场化的运作,许多民营资本有了涉足市政工程的渠道,确保了城市建设所需资金的充足。此外,市场化为城市基础设施建设投融资提供了一个公开、公平的环境,加之现代企业管理制度的实施,提高了城市建设资金的效率,这势必为城市基础设施建设引来更多资金。

（2）集权运作模式。这里所谓集权是将城市基础设施建设投融资决策权全部集中于当

地政府手中,建立属于市长或者分管市政建设的副市长直接指挥下的城市开发公室,统一管理城市基础设施建设的投融资活动。该模式将项目投融资权限集中于政府,由政府作为资金的投资主体,提高了各路资金进入该领域的信心,填补了资金缺口,增强了决策的科学性。但是,该模式对地方政府的公信力以及地方官员的素质要求颇高,因为缺乏公信力的政府以及素质低下的地方官员作为投资主体是吸引不到城市基础设施建设资金的,同样也使用不好这部分资金的。

（3）混合运作模式。该模式是广泛吸取前两种模式的优点,即将城市基础设施建设投资主体公司化的同时,加强政府对该主体的监管力度,使公司化的城建主体在能够足额融资的同时,提高了投资决策的科学性和战略性,使市政建设始终处于政府控制范围之内。需要注意的是,该模式运行过程中的一个突出问题是如何把握政府对企业制的城建主体的干预程度问题,这个程度问题直接影响到城市基础设施建设投融资的效果。

（4）另外为了吸引更多的资金进入城市基础设施建设，近几年中国各城市又采用了许多新的方式，最具代表性的即BOT方式和TOT方式。

○1BOT模式。BOT是英文Build-Operate-Transfer，“建设－运营－移交”的缩写。联合国工业发展组织、世界银行、亚洲开发银行、国家发改委对BOT的定义略有差别。在此选取比较通行的定义：政府(中央或地方政府/部门)通过特许权协议，授权项目发起人(民营企业、外资企业、法人国企)联合其他公司或股东为某个项目(主要是自然资源开发和基础设施项目)成立专门的项目公司，负责该项目的融资、设计、建造、运营和维护，在规定的特许期内向该项目的使用者收取适当的费用，由此回收项目的投资、经营和维护等成本，并获得合理的回报；特许期满后，项目公司将项目)移交给政府。在国际融资领域BOT不仅仅包含了建设、运营和移交的过程，更主要的是项目融资的一种方式，具有有限追索的特性。

BOT项目融资的优点，一是有利于分散和转移项目风险，降低项目所在地政府的债务风险。二是有利于加快基础设施建设，减少政府财政负担。三是可以借鉴外来先进的技术和项目管理经验。四是有利于提高基础设施项目的建设和使用效率。BOT项目具有系统外风险和系统风险。系统外风险主要包括：不可抗力风险、国有化风险、政府越权干预风险、违约风险、公共政策及法律变化风险、金融风险等。系统风险又称可控风险，主要包括：信用风险、市场风险、竞争性风险、建设工程风险、运营维护风险和环境风险。

○2TOT模式。TOT(英文Transfer-Operate-Transfer的缩写)即转让-经营-转让，是指通过转让出售现有投产项目在一定期限内的现金流量从而获得资金建设新项目的一种融资方式。具体来说，就是指把已经投产运行的项目在一定期限内移交给受让方经营，以项目在该期限内的现金流量为标的，一次性地从受让方融得资金，用于建设新的项目；受让方经营期满后，再把项目移交回来。中国山东的烟台至威海高速公路、上海南浦大桥、杨浦大桥及过江隧道均成功实施了TOT融资方式。

TOT方式的优势，一是融资方式只涉及已建基础设施项目经营权的转让，不存在产权、

股权的让渡，避免不必要的争执和纠纷。回避了国有资产流失问题，保证了政府对公共基础设施的控制权，使得问题尽量简单化。二是减少政府财政压力，促进投资体制的转变。三是有利于盘活国有资产存量，实现国有资产保值增值，为新建基础设施筹集资金，提高基础设施运营管理效率，提高项目产品质量。四是风险小，项目引资成功率高。五是项目成本和项目产品价格相对较低。六是受体制因素制约较少，方便外资和国内民营资本参与基础设施和国企投资。

以上即我国的基础设施建设主要融资方式，可以看见，我国城市基础设施融资方式正在不断创新发展，其好处就是城市基础设施融资体制改革为中国城市基础设施建设提供了广阔的资金平台，使得投融资主体更加多元化[4]，为加快城市基础设施建设奠定了基础。

4.我国城市基础设施建设存在的问题

近年来我国城市基础设施建设虽取得了巨大成就，但就目前状况来看，其建设水平与我国社会、经济的发展状况相比明显滞后，仍存在许多不容忽视、亟待解决的问题。

（1）城市基础设施建设投入资金缺口较大

改革开放以来，我国城市基础设施建设投资力度虽不断加大，尤其是20世纪90年代以来，每年增长幅度约在20%左右，但由于历史欠账较多，加上政府财力投资不均匀，许多城市在环境基础设施建设方面都呈现旧账未还又欠新账的窘况［5］。2010年我国城市市政公用设施建设固定资产投资完成额14305．9亿元，占国内生产总值的比重为3．57%，但与联合国建议的一国的基础设施投资一般占全社会固定资产投资总额的9%～15%的标准相比还有较大差距，仍存有很大的资金缺口[6]。

（2）投资主体仍然相对单一

目前我国城市用于基础设施的资金主要渠道仍然是政府投资,例如政府已经在筹备引入商品和服务税等[7]，而民间资本、私营资本以及外国资本虽然已经程度不同地介入到各地城市基础设施建设项目中,但遇到的阻力是不容忽视的。以民间资本为例,其投资城市基础设施的显性壁垒已不明显,但隐性壁垒仍然存在,这使得城市基础设施领域仍然是民间资本涉足最少、进入最难、扩张最累的一个产业领域。这其中很重要的一个原因是,许多基础服务行业由于长期的政府垄断,已经形成利益集团,表面上欢迎民间资本介入,但没有实质性的措施配合。甚至在一些行业里,从设计、施工到经营、管理等,都是行业管理部门自己的事业单位或公司,表面上脱钩了,实际上有着千丝万缕的利益联系,形成垄断。如果民间资本进入这些行业,势必打破原有的利益格局。垄断部门不愿把原来属于自己的既得利益拱手让于他人，所以会制造梗阻。

（3）有些城市基础设施的建设与环境保护以及城市需求不协调。当前,和谐社会的思想逐渐深入人心,城市基础设施的建设也要考虑这个问题。其建设必须与环境和谐一致,因为城市基础设施不仅关系到当代人的利益,而且还关系到后代人的进一步发展。在中国,很多城市基础设施建设步并不考虑这一点,有些甚至直接对环境造成了非常严重的破坏。与此同时，

基础设施建设滞后，城市居民部分基本需求无法得到满足，例如在中国城市交通问题正在成为一个日益严重的隐患[8]，这些都与城市基础设施建设滞后有关。

5.对我国城市基础设施建设的建议

（1）积极推动城市基础设施产业走向市场

经过20多年的改革开放,我们现在已经具备了促使城市基础设施建设面向市场解决资金不足的条件。如果把可以面向市场筹集资金的项目继续交给财政提供资金,那么凭借现有的财政能力很难解决“欠账”,也很难满足未来经济社会发展对城市基础设施的需求。把一部分城市基础设施项目推向市场筹资,不但可以减轻政府的负担,而且还可以加快城市基础设施的发展,有助于提高效率。因此,“政府支持+市场机制”应成为市场经济条件下城市基础设施的发展模式[9]。

（2）创新城市基础设施融资体制，加大资金投资力度，形成多元化的筹资渠道

我国基础设施建设资金来源仍然相对单一，因此需要创造一种机制，通过财政投资调动社会投资，进一步扩大资本的市场融资；通过市场化改革、政企分开，推进有益的公用事业、企业上市融资，发挥资本市场的融资功能，积极进行发行市场债券的研究探索，采取政策支持保险基金等参与有盈利的基础设施投资。争取政府和银行的低息贷款及发行债券筹资；通过采取国际上通行的BOT、TOT等规范的融资方式，更加广泛的吸引民间资本对城镇基础设施的投资，进一步扩大社会投资的范围。

（3）加强与环境保护的协调性。运用科学的手段,做好城市基础设施建设的环境影响评价,对项目可能带来的环境问题具有充分的认识并提出相应的科学对策。+加大环保基础设施的建设力度,使城市污水、垃圾问题得到有效的解决。

参考文献

[1]吴立群.试论新时期城市建设投资模式[J].商业经济与管理,2000,12:43-45.

[2]谢建晖.城市基础设施建设投融资方式的演变与创新[D].浙江大学,2001.

[3]赖玉萍.中国城市基础设施建设融资方式研究[D].华东师范大学,2005.

[4]Jerry Zhao,Chengxin Cao.Funding China urban infrastructure.2011.

[5]高强,李鹏进.我国城市建设投融资现状及对策研究[J].财政与金融研究,2012,1:117-118.

[6]王丽英,陈国绪,荆卓.我国城市基础设施建设投融资方式创新研究[J].经济论坛,2009,12:53-54.

[7]George E. Peterson,Land leasing and land sale as an infrastructure finance option.2006.

[8]Urbaninfrastructure:177-194.

[9]张伟,周鲁柱.中国城市基础设施建设的评价与改进对策[J].中州学刊,2005,6:107-110.