关于进一步推进节约集约用地的意见(征求意见稿)

关于进一步推进节约集约用地的意见

(征求意见稿）

为进一步贯彻落实最严格的耕地保护和节约集约用地制度，缓解建设用地供需矛盾，保障全市经济社会全面协调可持续发展，现就进一步推进节约集约用地提出以下意见：

一、强化土地规划管控作用，优化土地利用结构

（一）加强土地总体规划管控。严格执行土地利用总体规划，确保全市耕地总量和基本农田保护面积不减少。要根据全市经济社会发展需求，做好产业发展、城乡建设、基础设施布局、生态环境建设及人防综合防护体系建设等规划与土地利用总体规划的衔接，逐步探索实行发展、城乡、土地等规划的“三规合一”、“多规融合”，突出土地利用总体规划的基础性作用和对土地利用的管控作用。

（二）做好土地利用计划调控。进一步完善土地利用年度计划管理，实行差别化管理，进一步发挥计划指标的调控作用。按照“从严从紧”和“新增计划保重点、一般项目靠挖潜”的原则，依据各区县经济社会发展情况、建设用地规模、供地率、土地节约集约程度等因素，下达土地利用年度计划。保障重点产业、重点项目、基础设施建设项目和保障性住房建设项目等用地需求，保障节地型产业、

节地型城镇和节地型企业用地需求。将新增计划安排与闲置土地盘活、存量建设用地挖潜利用相挂钩，实行配比使用，提高全市节约集约用地水平。

（三）严格土地利用总体规划的修改和调整。在确保建设用地规模不突破、耕地和基本农田面积不减少、新增建设用地布局更加合理的前提下，遵循人口向城镇集中、居住向社区集中、产业向园区集中的原则，从严控制土地利用总体规划的修改和调整工作。同一行政区域土地利用总体规划的修改，原则上二年一次；土地利用总体规划的调整，原则上每年一次。

二、严格建设用地使用标准，优化建设用地格局

（四）严格落实土地供应政策。严格执行《禁止用地项目目录》、《限制用地项目目录》，禁止类项目严禁供地，限制类项目严格控制用地规模，鼓励类项目要节约集约用地。按照区域集中、产业聚集、开发集约的原则，引导工业项目在开发区和工业集中区落地建设；鼓励招商引资新上工业项目集中连片建设、集群发展，发挥土地集聚效应。建设项目用地预审、立项、规划、供地和施工等环节必须严格执行建设用地控制标准。

（五）严格工业用地使用标准。投资额低于5000万元或用地面积低于15亩的新建工业项目原则上不再单独供地，鼓励和引导企业通过租赁、购买多层标准厂房解决生产经营场所。对原出让或划拨的存量工业用地，在符合土地利用总体规划和城市总体规划、不改变原用途的前提下，经批准在原用地范围内新建、改建、扩建工业

项目，且投资强度、建筑容积率等指标符合规定的，其增加建筑面积部分不再补缴土地出让金。新建工业项目用地建筑系数不得低于40%，平均容积率一般不低于1.0，工业企业内部一般不得安排绿地，因生产工艺特殊要求的，绿地率不得超过15%，行政办公及生活服务设施用地所占比例不得超过7%，国家级开发区、省级开发区、其他工业集中区新建工业项目平均投资强度分别不低于350万元/亩、280万元/亩、220万元/亩，项目达产后亩均产值分别不低于520万元/亩、400万元/亩、280万元/亩，亩均税收分别不低于30万元/亩、20万元/亩、15万元/亩。

（六）鼓励多层工业厂房建设。除生产安全、工艺流程等有特殊要求的项目外，工业企业不得建造单层厂房。多层标准厂房一般不得低于3层，容积率应达到1.2以上，且符合安全生产和环境保护要求。多层标准厂房集中区域内，可根据需要建设企业入驻所需的各类公共服务平台。鼓励和引导社会投资主体参与多层标准厂房建设经营，城市基础设施配套费第一层全额征收，第二层减半征收，第三层及以上免征。多层标准厂房建成后，经所在地县级政府（园区管委会）同意，可对房产、国有建设用地使用权分割转让，但不得改变功能和土地用途，所在地县级政府（园区管委会）享有优先购买权。

（七）实行大项目分期供地和净地供应制度。为进一步优化土地资源配置，节约用地，按照“总量控制、整体规划、分期实施、限期开发”的原则，对符合城乡规划且用地面积较大的工业项目，根据

项目建设进度实行分期供地，当期用地未达到预定的投资强度等条件的，不得安排下期供地。实行土地净地供应制度，要处理好土地产权、补偿安置等经济法律关系，满足土地权属清晰、安置补偿到位、规划条件明确、无抵押查封、土地腾空等条件后，方能办理土地供应。要切实维护土地所有者和使用者的合法权益，防止土地闲置浪费。

三、盘活存量土地，促进土地资源的二次开发利用

（八）加大闲置土地处置力度。各区县要将闲置土地清理处置工作纳入日常管理，建立源头预防、日常监测、及时处置的工作机制。依法依规严肃查处各类闲置用地。因政府行为造成的土地闲置，可采取延长动工开发期限、改变用途或规划条件、安排临时使用、等价置换、协议有偿收回、纳入政府储备等途径及时处置、充分利用。因土地使用者原因造成的土地闲置，超过约定时间未动工开发满1年的，按照土地出让价款或者划拨价款的20%征缴土地闲置费；未动工开发满2年的，按照法律、法规规定或者合同约定应当收回土地的，要坚决依法收回土地使用权。

（九）有序推进低效利用建设用地的二次开发。各区县要按照产业结构调整和升级改造的要求，以挖潜低效利用土地、优化城镇用地布局、促进节约集约用地为目标，研究制定鼓励和促进存量低效建设用地二次开发的政策措施。开展城镇低效用地调查，对未达到规定的容积率、亩均投资强度、亩均税收等低效利用建设用地，通过协商收回、鼓励流转、协议置换、合作经营、自行开发等多种

形式，积极稳妥地推进低效利用建设用地的二次开发利用。鼓励市场主体参与存量建设用地的开发利用。由政府收回、收购的，依法给予原土地使用权人一定补偿。可从土地出让金中安排相应的项目资金，支持低效利用建设用地二次开发涉及的城市公共基础设施建设。

（十）促进批而未供土地有效利用。认真贯彻落实山东省人民政府办公厅《关于进一步促进批而未供土地有效利用工作的通知》精神，按照“四个一批”的要求，扎实开展批而未供土地有效利用工作，切实提高我市供地率。截至每年一季度末，各区县前3年供地率应分别不低于75%、65%、40%，否则将按照供地比例相应扣减新增建设用地计划指标。对近五年平均供地率低于60%的区县，除国家重点项目和民生保障项目外，暂停安排新增用地指标，促进建设用地以盘活存量为主。

（十一）有序增加建设用地流量。积极推进旧城、旧村、旧空闲厂房等“三旧”改造工作，深入挖掘存量建设用地空间。继续加大城乡建设用地增减挂钩试点、工矿废弃地复垦利用试点工作力度，推动城乡土地综合协调利用。探索实施低丘缓坡、滩涂等未利用地的开发利用，减轻建设占用耕地的压力。大力推行“飞地经济”模式，通过健全税收分成、强化用地保障等激励措施，鼓励招商引资的新上工业项目集中连片建设、集群发展。科学合理布局工业项目，按照布局集中、产业集聚、用地集约的原则，有序引导工业项目进区入园，鼓励园外企业“退二进三”、“退城进园”，原则上园区外

不再安排零星的一般工业项目用地。

（十二）鼓励综合开发利用地下空间。开展地下空间土地资源利用规划的编制，在保障人防、城市公共安全设施建设和消防要求的前提下，积极推进开发利用地下空间。项目建设需同时利用地下空间的，地下空间与地上土地使用权可一并出让。工矿仓储项目使用地下空间的，可不增收土地出让价款；其他项目使用地下空间的，土地出让价款参照出让时相同主导功能用途、土地级别、使用年限的地上建设用地使用权出让价款，以“分层、分用途”为原则，按照一定比例确定，随地下楼层深度增加而逐层递减。

四、加强宏观调控，构建节约集约用地倒逼机制

（十三）完善土地资源市场配置机制。严格限定划拨用地范围，除军事、社会保障性住房和特殊用地可以继续使用划拨土地外，对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。坚持和完善国有土地招标、拍卖、挂牌出让制度，大力推进土地使用权网上交易。进一步完善土地租赁、转让、抵押二级市场。健全完善主体平等、规则一致、竞争有序的市场规制，营造有利于土地市场规范运行、有效落实节约集约用地的制度环境。

（十四）完善工业用地供应相关实施政策。逐步优化居住用地和工业用地结构比例，提高工业用地价格。探索实行新增工业用地弹性出让年期制，逐步推行工业用地长期租赁、先出租后出让制度。

根据产业类型和生产经营周期确定各类用地的租期，参照城区基准地价的调整频率，及时调整各类用地的租金标准。引导企业减少占地规模，缩短占地年期，防止工业企业长期大量圈占土地。

（十五）进一步完善用地财税调节机制。依法全额征收城镇土地使用税，提高土地保有成本，强化对土地取得、占有和使用的经济约束，提高土地利用效率和效益。强化土地出让金收支管理，不得以任何形式返还或变相返还土地出让金，加大土地闲置费征缴管理力度。实行优惠奖励与节约集约用地水平相挂钩政策，逐步建立节约集约用地奖励制度，对项目建成达产后节约集约用地成效显著、亩均税收贡献大或安置吸纳就业人数多的企业实施奖励。

（十六）强化建设用地交易与履约监管。在签订国有建设用地使用权出让合同或颁发国有建设用地划拨决定书之后10个工作日内，土地使用权人要按照不低于土地出让金或划拨价款总额的5%缴纳履约保证金。按期开工的返还50%，按期竣工的返还全部剩余保证金。未按期开竣工或者开竣工验收不合格的，履约保证金转为违约金，按照有关规定上缴市县财政。凡属于农用地转用和土地征收审批后由政府供应的工业用地，政府收回、收购国有土地使用权后重新供应的工业用地，必须采取招标、拍卖、挂牌方式公开确定土地价格和建设用地使用权人。

（十七）建立健全“以地控税、以税节地”工作机制。各级地税、国土、财政部门要联合成立信息共享暨工作联动机制，明确部门分工、工作职责和保障措施，规范共享信息的标准、口径，确定交换

方式和频率。充分利用现代信息技术，探索建立网络信息共享平台，做到土地登记信息、纳税信息、土地使用信息的实时共享。探索土地税收差别化征收措施，按照节约集约利用水平完善土地税收调节政策，鼓励提高土地利用效率和效益。

五、加强农村集体土地管理，促进城乡统筹发展

（十八）严格控制使用农民集体土地的范围和规模。除乡镇企业、乡（镇）村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅建设三类用地可以使用农民集体土地外，不得批准其他项目使用农村集体土地。严禁城镇居民到农村购买宅基地、农民住宅或“小产权房”。严格执行农村一户一宅政策，面积不得超过《日照市宅基地管理办法》规定的标准。各区县政府应结合本地实际，完善人均住宅面积等相关标准和宅基地申请条件，控制农民超用地标准建房。对不符合申请条件的，不得批准宅基地。要逐步清理历史遗留的一户多宅问题，农村村民出卖出租住房后，不得再批准宅基地。

（十九）逐步建立城乡统一的建设用地市场。城镇建设用地范围外依法取得的集体经营性建设用地使用权，必须通过统一有形的土地市场，按有关规定采取公开规范的方式转让。推进集体建设用地使用权流转试点，探索实行集体建设用地使用权抵押和作价入股。依法鼓励集体建设用地使用权人以土地使用权联营、入股等形式兴办企业，盘活利用闲置和低效用地。鼓励具备条件的农村集体经济组织，在符合土地利用总体规划和城乡建设规划的前提下，将存量集体建设用地通过自建或作价出资(入股)等方式用于多层标准厂房

建设。探索建立农民宅基地自愿有偿退出机制，有效减少农村居民点占地面积。

六、切实加强组织领导，建立健全考核责任机制

（二十）加强组织领导，部门联动协调。市政府成立推进节约集约用地工作领导小组，由市长任组长，分管副市长任副组长，市发改、财政、监察、国土、住建、环保等部门主要负责人为成员。领导小组下设办公室，办公室设在市国土资源局，具体负责对全市盘活存量土地、节约集约用地等工作的考核、监督和管理。各有关部门要加强协调，形成合力，大力推进节约集约用地工作。发改部门要按照产业政策对建设项目行业准入、投资规模、投入产出强度等进行审核把关，严格监管。规划部门要严格按照城乡规划要求出具规划设计条件，并严格核查建设项目开发建设强度执行情况。国土资源部门要按照节约集约用地要求，做好用地审批工作。

（二十一）严格绩效考核，发挥引导作用。各区县政府要按照全市“十二五”单位国内生产总值建设用地下降分解的任务目标，落实政策措施，确保实现我市单位国内生产总值建设用地不高于870亩/亿元的目标，建立健全年度实施评估制度，超前谋划“十三五”任务目标的落实。建立区域建设用地节约集约利用评价考核机制，市政府每年对各区县节约集约用地情况进行考核，考核结果作为对各区县科学发展综合考核的重要依据。建立节约集约用地考核奖罚制度，将建设用地计划指标分配与节约集约用地成效相挂钩。市政府对闲置土地清理处置、低效建设用地盘活利用、多层标准厂房建设

和使用工作成效显著的县、区，给予建设用地计划指标奖励和相关用地政策倾斜；对土地闲置现象严重、处置不及时或因此造成不良社会影响的区县责令限期整改，并对整改不到位的进行约谈、挂牌督办；对达不到供地率考核标准的，暂停建设用地审批，并按一定比例扣减新增建设用地计划指标。

（二十二）搞好创建活动，形成长效机制。将开展“国土资源节约集约模范县（市）创建活动”作为推进节约集约用地工作的重要平台，力争3年内50%的区县争创为国家级和省级模范县（市）。对荣获国家级和省级模范县（市）的区县，市政府将一次性给予一定数量的建设用地计划指标奖励。各区县要结合本地实际情况，拓展集约用地路径，创新节约用地模式，推广应用节地技术，完善激励约束机制，健全节约集约用地制度体系。要及时总结节约集约用地及创建活动的成功经验，广泛宣传节地典型模式和创新机制，不断增强全社会特别是各级领导干部、用地单位的资源忧患意识和节约集约用地意识，营造节约集约用地的良好氛围。