次贷危机后金融监管的主要变化

次贷危机后金融监管的主要变化

【摘要】金融危机凸显了加强金融监管的重要性，本文从金融危机的角度分析了美国金融监管体制的缺陷。美国监管观念的自由化造就了金融业的飞速发展，然而落后的多头监管体制却无法适应金融业发展的混业化，国际化以及创新化趋势。金融危机的爆发告诉我们，必须要建立起功能性统一监管体制，完善金融混业经营立法，加强金融企业公司治理监管，才能保障金融业的稳定发展。

【关键词】金融危机；金融监管；功能性监管；公司治理

由2007年美国次贷危机引发的金融危机充分暴露出许多国家在金融监管理念和体制等多方面的问题，全球金融产业在全球金融危机的影响下发生了巨大变化。为适应日新月异的金融创新和国际金融业混业经营现状，我们必须创建全新的金融监管模式。

1从金融危机的爆发看美国金融监管体制的缺陷

1.1美国监管理念自由化，使得美国金融体系必然走向危机

金融监管是一项非常复杂的工作，监管如果太超前会扼杀金融创新，牺牲效率；如果滞后就会出风险。美国目前的金融监管体制奉行的是自由主义、最低政府干预以及最大程度竞争的理念。自20世纪80年代起，美国里根政府就开始掀起了“新自由主义”潮流。

早在2000年，美国经济学家、前美国联邦储备委员会委员葛兰里奇已预见到快速增长的次贷可能导致的风险，并向时任美联储主席格林斯潘建议，在美联储的框架下对住房贷款机构进行严格监管。2007年9月葛兰里奇又指出美国的金融监管存在着严重的空白和失控问题，次级房贷市场上超过半数以上的贷款由没有任何联邦监管的独立房贷机构发放。但葛兰里奇的警告并没有得到监管当局的重视，其中，一个非常重要的原因是，美联储官员过度相信市场的自我调节作用，过分强调并依赖金融机构的内部控制和市场自律，过分强调本国金融机构及市场的竞争力和创新力。

1.2监管体制“双重多头”曝出监管真空

美国监管最大的特点是“双重多头”。双重是指联邦和各州均有金融监管的权力；多头是指多个部门负有监管职责，如美联储、证监会、货币监理署、存款保险公司、储蓄机构监理局、保险监管局、期货监管委员会等七家。美国现行双重多头监管模式体现的还是权衡制约的思想，究其根本还是体现出政府对市场的过度信赖。

图一为美国次级抵押贷款的监管体系，这种金融监管体系虽然具有能较好地防止金融权力过于集中等优势，但同时其缺陷也是显而易见的：

首先，容易造成监管重叠和空白。一方面，某个独立的金融公司同时有多个监管机构，每个机构的监管标准不一，因此容易产生冲突，延误监管时机；另一方面，权力的分散容易导致监管空白。比如，对于CDO和CDS这类金融衍生产品，一直没有明确的监管主体，使之处于放任自流的状态。

其次，缺乏权威的监管领导部门。多头监管的存在，使得在次贷风险蔓延的过程中，没有一个机构拥有足够的法律授权，来负责整个金融市场的调控。

再次，监管机构过多导致协调的困难。机构过于繁杂，相互之间的协调必然费时费力，导致信息流通不畅，合作能力不强。虽然各种监管规则制定得越来越细，但在确保监管准确性的同时，牺牲了监管效率，对市场变化的反应速度越来越慢。

图一：美国对次级抵押贷款的监管情况

1.3发展滞后的金融监管与过度混业、过度国际化、过度创新金融体系失去均衡

1999年美国国会通过的《金融服务现代化法案》放宽对银行、保险、证券等行业的限制，允许各金融机构可以跨行业经营各种金融业务，已经标志着美国金融业走向了混业经营模式。在这样的背景下，金融机构纷纷走向多元化、国际化与业务创新的道路。在市场竞争压力推动下的金融机构，始终有着非常强烈的适应市场需求进行变革的动力，使得监管机构对于市场变动的反应要慢于金融机构，金融监管发展的滞后性主要体现在三个方面：

首先，分业监管的模式与混业经营的模式不匹配。但美国政府在不应过分干预市场理念的影响下，并没有建立统一综合的监管体系，由此造成很多政策漏洞。例如，

次级抵押贷款本身由美联储监管，但在次级抵押贷款基础上衍生出来的MBS和CDO，从理论上既属于美联储监管，也属于美国证券交易委员会监管，结果美联储和美国证券交易委员会都对其睁一只眼闭一只眼。再比如，AIG之所以能够从事CDS业务，这与监管机构对跨业经营业务的模糊管制有关——尽管美国保险监管部门对保险公司的准备金拨备和资本充足率有严格的要求，但对于保险公司旗下从事“类保险业务”的公司，却没有明确的监管要求，而CDS更是没有列入保险监管机构的监管范围。作为一项金融创新产品，它属于SEC的监管范畴，但是SEC对这类产品也没有明确的资本和拨备要求。

其次，现有金融监管体制无法满足金融全球化的需求。金融机构及其业务的全球化，会导致跨国金融监管的政策失灵。金融机构的跨国经营使得当地的金融监管机构很难对其进行有效的监管。一些有影响力的大型跨国金融机构，如果受到某一市场的监管者的严格监管，有可能就会把这个市场的分支机构转移到其他的市场，这是当地监管者不愿看到的。金融机构业务全球化，但是监管者没有全球化，出现了事实上的监管空白和政策失灵。由于目前各个国家不可能放弃自己的监管权力，因此，组建一个全球化的监管机构非常困难，这反映出了监管不适应金融全球化的问题。

第三，金融监管无法适应过快的金融创新。为了追求高收益，华尔街的金融机构过于迷信金融创新及金融衍生品的功能与效益贡献，而忽视了对金融创新和衍生品的风险控制。开发衍生产品的金融工程师，像玩魔方一样，把基础商品、利率、汇率、期限、合约规格等予以各种组合、分解、复合出来的金融衍生产品，日趋艰涩、精致，不但使业外人士如堕云里雾中，就是专业人士也经常看不懂。同时，金融衍生产品种类繁多，可以根据客户所要求的时间、金额、杠杆比率、价格、风险级别等参数进行设计，让其达到充分保值避险等目的。这么多的复杂的金融衍生产品，许多连监管机构都无法分析清楚，更谈不上监管了。

1.4公司治理监管的缺失

金融监管机构通常忽略对金融企业公司治理的监管，认为这是企业自己的事情。但金融业是一个特殊的行业，金融业存在严重的“蝴蝶效应”，即一个企业出现问题，就会连累到一系列的企业出现问题。美国金融企业公司治理主要存在两大问题：一是失效的激励体系。激励机制的本意是为了激励员工创造更多的价值，收入也随之升高。但过渡的激励，而忽略高收益所伴随的风险，那么，“过渡的激励机制”将会扭曲激励关系，鼓励员工从事风险更高的交易和项目。这样反而会给企业带来重大的损失。如华尔街人设计的按股票期权计算收入的机制，使管理层奉行“与其增加公司的真实利润，不如增加财务报表上的收入”。

二是失效的独立董事制度。独立董事仅仅参加几次董事会就能拿到很高的报酬，而且还有不少独立董事们与企业之间存在其它利益往来。在这种情况下，独立董事们

其实并不独立，并不能代表广大股东来对管理层实施有效监管。由于独立性的丧失，独立董事制度在美国上市公司中，也出现了流于形式的弊端，并成为华尔街危机的又一导火索。

2后金融危机时代金融监管模式选择

2.1完善金融混业经营及监管方面的法律法规，加大金融混业监管的趋势

我国的金融立法在一定程度上滞后于实践的发展，需要立法机关和监管部门共同努力，依据金融市场开放的现状、外资金融机构的设立和经营情况，以及国际金融监管变化趋势，逐步完善金融法律法规体系。包括：合理确定金融发展目标，体现安全与效率并重的立法理念；健全金融机构市场准入和退出机制，强化核心业务下的混业经营；建立对金融控股公司的监管法律制度，明确界定金融控股公司与子公司以及子公司之间的法律关系，构筑防火墙以有效控制金融风险；充分满足我国入世后的要求，完善与WTO规则和金融监管国际管理相吻合的金融监管法律体系；不断完善与基本法规相配套的专业性法规以及实施细则和补充规定。在立法过程中，应进一步加强规划性，增强系统性，提高针对性，强化操作性，切实提高立法质量。应该明确金融机构通过控股公司实现混业经营是必然趋势，对于要求进行混业经营的金融机构进行严格的资质审批。要消除国家财政对大型金融机构的隐性担保，建立对各类主体一视同仁的市场待遇；最后还需要严格执法。

2.2建立功能性统一监管机构

所谓的“功能性金融监管”，是指依据金融体系基本功能而设计的监管，较之传统的金融监管如机构监管，它能够实施跨产品、跨机构、跨市场的协调，且更具连续性和统一性。

金融危机引发了各个监管当局的反思。2008年3月31日，美国财政部公布了《现代化金融监管架构蓝图》，其中，最突出的特点是谋求建立一个统一综合的、对系统风险能保持高度警惕的功能导向型监管体系；2009年5月，欧盟委员会也提出了组建“欧洲系统性风险管理委员会”的改革方案，负责监测整个欧盟金融市场上可能出现的系统性风险。新一轮的金融监管改革在发达国家中率先掀起。避免出现监管真空地带、有效监管交叉地带、建立及时发现和有效应对系统性风险的预警体系是目前金融监管改革的主要方向。2003年政府机构改革以后，我国形成了“三会一行”式的监管框架。由于时间较短，这套体制不可能很快磨合到位。而且，类似于英国和美国式的协调磋商机制也没有真正建立起来。从我国现实情况出发，政府可以考虑参照美国联邦金融机构检查委员会模式，建立固定的金融协调委员会。最后，可以将银监会、证监会、保监会合并，成立像英国金融服务监管局那样的统一监管组织。

2.3适当控制金融产品的过度衍生化、过度资产证券化

金融衍生品在规避市场波动、降低交易成本、促进交投活跃、增加市场流动性等

方面具有重要作用。但是，如果金融衍生品被集中发行或过度衍生，引发金融市场风险时，它又会演变成为风险“放大器”。此次金融危机的一个重要教训在于金融衍生品过于结构化、复杂化。金融衍生品经过多层级的派生，其基础价值和产品信息已很难被认知，市场参与主体难以对其做出正确的估值。因此，我国在发展金融衍生品市场时，必须对衍生品的派生层次和杠杆率进行充分、有效的监管。金融衍生品交易的杠杆率必须与市场基础建设、参与机构的风险控制能力以及整个金融安全网的发展状况相匹配，建立以“促进发展、控制风险”为目标的金融衍生品管理体系。

但需要注意的是，目前我国金融创新处于起步阶段，在国际金融竞争日益激烈的环境下，我们不能因为危机的发生就阻止创新，而是应变教训为经验，对金融创新的应用和推广作辩证分析，坚持创新的可控性、适度性和规范性，通过加强监管，规避创新可能引发的风险，使监管和创新始终保持动态平衡，在相互作用、共同发展的同时，促进金融改革不断深化。

2.4建立完善的公司治理监管和金融机构管理层监管机制

现代企业制度要求企业自身不但是自主经营、自负盈亏的法人实体和竞争实体，而且要体现产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学的特征。规范的公司制是实现现代企业制度法人治理结构的主要形式。只有建立有效的控股公司法人治理结构和完善的内部控制制度，才能处理好各种利益主体之间的关系。

金融机构管理层经营行为短期化是促成此次危机的原因之一，它与不合理的激励机制分不开：一方面，薪酬激励制度没有与经过风险评估后的公司业绩挂钩；另一方面，薪酬结构和年度分红形式导致了过度的短期化行为，损害了股东的长期利益。对此，欧美国家已认识到了这一点，开始纷纷对高层管理人员的薪酬体系进行变革，以力图弥补目前薪酬制度中存在的缺陷，奖励真实的业绩表现，惩罚高风险套利行为。

管理层经营行为的短期化现象在我国金融机构中也普遍存在。当前金融危机下的高管限薪问题也引起了中国社会的广泛关注，但遗憾的是，却忽视了薪酬激励机制的变革。管理层与员工的薪酬水平差距需要保持在合理的水平上，但同时又不能失去激励的作用。管理层的高薪水不应是基于短期表现，而是更长期的业绩表现。因此，本次金融危机对中国企业薪酬制度改革的启示是机制的变革，而非简单地限薪。

3金融危机后美国金融监管的变化

美国推动金融监管架构改革的主要动因是次贷危机蔓延对美国金融市场产生的巨大影响，由此引发学界和监管层对美国金融监管体制的反思。改革一方面要亡羊补牢，另一方面更要放眼未来，提高美国金融业的竞争力，其中折射出的美国金融监管理念转变值得我们关注。

3.1从机构导向监管向业务导向监管转变。

新的改革蓝图最显著的特点是扩展了美联储的监管职责，赋予美联储综合、跨业

协调监管的权限，特别强调了赋予美联储处理金融系统稳定问题的权力，这就使得美联储能够集中关注与金融系统稳定相关问题并作出处理。从历史上看，美联储综合、跨业协调监管职责不断扩大是一个发展的过程。最初美联储主要监管商业银行，1956年《银行控股公司法》赋予美联储对银行控股公司的监管权，1991年《外国银行监管促进法》赋予美联储对外国银行在美国的分支行和办事机构的监管权，1999年《金融服务现代化法》授予美联储伞型监管机构的职能，而其他监管机构被赋予功能监管的角色。改革蓝图提出要使美联储成为金融稳定的中坚，美联储的监管权力从商业银行扩展到投资银行及对冲基金等，提升其防范金融系统风险的能力，并使其成为整个金融体系的稳定器。改革蓝图确定了逐步实现从分机构、分业监管向综合、跨业监管的转变，这是符合金融发展潮流的。

3.2从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险的转变。

要最大限度地防止金融风险的跨市场传导和扩散，客观上要求金融监管体系必须做到金融风险的全覆盖，不能在金融产品和服务的生产和创新链条上留下金融监管空白。而要做到这一点，必须赋予相关机构对金融市场稳定的职责，使其能够有效监测金融市场的局部风险和系统性风险。新的改革蓝图赋予美联储监管金融市场系统性风险的责任，从监管理念上实现从监管局部性风险向监管金融市场系统性风险的转变。三支柱的最优目标架构也体现出从消费者的权益保护、对所有金融机构金融风险的监测和对政府担保相关的审慎金融监管，基本上做到了对整个金融市场系统风险的全覆盖。

3.3从规则导向监管向目标导向监管的转变。

在监管方式和理念上，实行规则导向还是目标导向是重要的问题，这也反映了在维护金融稳定和促进金融创新之间如何权衡的问题。新的改革蓝图顺应现代金融发展的潮流，强调了灵活的目标导向监管才能够更好更有效应对金融发展中出现的各种新问题，在金融监管理念实现了从规则导向监管向目标导向监管的转变，也只有这样才能够实现构建最优金融监管架构的目标，并协调好金融市场稳定监管、审慎金融监管和商业行为监管三个支柱之间的关系。相比规则导向监管区分银行、保险、证券和期货的分业监管模式，以目的为导向的监管注重监管的目标，不再区分银行、保险、证券和期货几个行业，而是按照监管目标及风险类型的不同，将监管划分为三个层次：第一层次是着眼于解决整个金融市场稳定问题的市场稳定监管；第二层次是着眼于解决由政府担保所导致的市场纪律缺乏问题的审慎金融监管；第三层次是着眼于消费者保护，解决商业行为标准问题的监管。三个层次监管目标和监管框架紧密联系，使监管机构能够对相同的金融产品和风险采取统一的监管标准，将大大提高监管的有效性。改革蓝图提出金融监管权力必须集中，只有这样才有利于提高监管效率。对于银行、保险、证券和期货几大行业的日常监管事务，将分别集中到联邦一级的单一监管机构，从而精简机构设置、减少协调沟通成本、提高监管效率。

参考文献

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[3]李树生韩春明：《美国次贷危机根源探究及中国相关政策建议》，《学习与探索》，2008年第6期；

[4]凌秀丽：《AIG危机的原因与启示》，《保险与投资》，AIG危机研究专刊；

[5]孙伶俐：《美国次贷危机中金融监管的思考及对我国的启示》，《生产力研究》，2009年第15期；