当前政府在劳动关系管理中存在的主要问题及对策探讨

2009年第3期阜阳师范学院学报(社会科学版)总第129期N o.3.2009Jour nal of Fuyang Teac hers College(Soc i a l Science)Sum No.129

当前政府在劳动关系管理中存在的

主要问题及对策探讨

龚义年1,罗敏2

(1.皖西学院政法系;2.六安市劳动局;安徽六安237012)

摘要:建立和谐稳定的劳动关系,对维护劳动者的合法权益、保持社会稳定和促进经济发展具有重要现实意义。

从世界范围来看,政府在劳动关系管理中应发挥积极的作用。然而,当前政府在劳动关系管理中却存在一些不尽如人意的地方,因此,有必要分析其产生的原因并寻求解决问题的对策,以期对构建和谐劳动关系、改善民生有所裨益。

关键词:劳动关系;政府管理;问题;对策

中图分类号:DF47 文献标识码:A 文章编号:1004-4310(2009)03-0108-05

劳动是经济社会的太阳,整个世界都弥漫着劳动的恩惠!整个社会财富都是劳动和劳动者的成果,没有他们任何资本都是生产的死物。[1]劳动是人类社会最基本的活动,劳动关系是社会最基本的社会关系,其和谐程度直接影响经济运行的良性程度,进而最终影响整个社会的和谐程度。因此,构建和谐劳动关系是构建和谐社会的题中之义,而政府在构建和谐劳动关系中责无旁贷。

一、政府在劳动关系管理中的应有作用

政府是劳动关系的主体,它在构建和谐劳动关系中有着不可推卸的责任,依据如下:其一,按照卢梭的观点,自然人与政府之间是社会契约关系,政府是人民权利的委托者,政府设立的目的在于政府能以全部共同的力量来卫护和保障每个结合者的人身和财富。其次,按照马克思的观点,社会主义国家政府应是人民意志的代表者,它的历史使命就是保障人民的利益,从而实现人的全面发展。最后,维护社会秩序是政府的重要功能。政府是社会关系的调节器,即通过对关系主体之间的利益进行重新分配或调节,使失衡的社会关系恢复到原初的平衡状态。[2]所以,政府在构建和谐劳动关系中责无旁贷。

政府在劳动关系中的作用,因各国的历史背景和传统文化而异。法国、日本和德国强调劳动关系中的集体谈判,政府在集体谈判方面有着相近的立法;英国、美国在传统上强调劳资双方的自愿主义和自决信念;在澳大利亚等新兴资本主义国家,则主要由政府出面维持产业和平。随着资本主义的发展,劳动关系矛盾的凸显,工会的力量也不断扩大,各国纷纷调整经济政策,加强了对劳动关系的政府干预,协调劳资之间的利用冲突,推动劳动关系中的劳动者、经营者双方协商、谈判和签定契约。[3]各国不管采取哪种经济政策,已经主要不是政府是否应该干预劳动关系,而是干预的程度和领域问题。

按照目前比较流行的观点,政府在劳动关系中主要应扮演五种角色:一是劳动者基本权利的保护者,通过制定保护劳动者的法规政策并推动其实施,介入和影响劳动关系;二是集体谈判的促进者,为经营者和工会之间开展集体谈判创造宏观环境,积极促进双方自觉谈判和对话;三是劳动争议的调停者,建立一套迅速而有效的劳动争议处理制度,积极化解劳资矛盾,减轻对经济和社会生活的影响;四是就业保障的规划者,为全体劳动者建立一套就业保障体系,提供职业培训、就业服务和失业保险;五是劳动关系的示范者,为公共部门的雇员

收稿日期:2009-03-26

基金项目:安徽省社科规划基金项目 构建和谐劳动关系多元化保障机制研究!!!以改善民生为视角(AHSK07-08D160)。

作者简介:龚义年(1970!),男,安徽六安人,皖西学院政法系副教授,西南政法大学博士研究生;罗敏(1973-),女,安徽六安人,六安市劳动和社会保障局工作人员。

?

108

?

提供合法、合理的劳动条件和福利待遇,以模范雇主的身份参与和影响劳动关系。[4]

我国政府为了建立协调稳定的劳动关系,在加强劳动立法和宏观调控方面做了大量工作,先后承认和批准了#经济、社会及文化权利国际公约?、#公民权利和政治权利国际公约?等23个涉及劳动者权利的国际公约,制定了#中华人民共和国劳动法?、#中华人民共和国工会法?等基本法和#中华人民共和国劳动合同法?等与之配套的部分法律法规,并着力改革就业政策和社会保障制度,大力促进就业和再就业。但是,毋庸讳言,政府在当前劳动关系管理中,还存在一些不尽如人意的地方,有法不依、执法不严、违法难纠的现象在劳动关系中仍较为严重,迫切需要我们认真借鉴、吸收发达国家在工业化进程中的成功经验,在劳动关系的调整上发挥更大作用。

二、当前政府在劳动关系管理中存在的主要问题及原因分析

1、一些政府官员对发展的理解存在偏差

劳动关系是合作,还是对抗,除了双方当事人之外,还有第三方的影响。若第三方能够起到平衡、协调的作用,劳动关系趋向稳定、合作,劳动者的权利自然就能得到保护。但是改革开放30年来,政府将经济增长作为优先考虑的发展目标。相应地,劳工政策必然在促进劳动力市场自由化、赋予企业更大的用工自主权与保障劳工权益之间更倾向于前者。在这种经济利益至上的政策环境下,一些地方政府在财政税收的压力下,在追求GDP政绩的驱动下,为了留住投资者自觉不自觉地倾向于资方利益,而对损害劳动者权益的现象姑息迁就。同时,政府官员并不是公共利益的天然代表,而是独立的利益主体,也有自身的利益追求。地方政府直接得益于因 招商引资带来的经济增长及其财政收入和官员个人的政绩、升迁。因此,政府在平衡劳资双方利益时,难免会考虑自身的利益。政府作为社会公共利益的代言人,超然于社会各阶层的利益去管理国家的政治、经济生活,通过平衡、协调各阶层利益去控制社会矛盾,维持、调整或发展整个社会生活的基本秩序,使社会持续和谐发展的职能,在这样的情况下自觉不自觉地被弱化了。当劳资双方发生冲突时,第三方的 平衡作用也就大打折扣,甚至在一些地方,一些领导人还偏袒资方,使处于弱势地位的劳方缺少了主持公道、正义的政府保护,这些无疑加剧了劳资双方的不平衡。[5]存在以上问题的原因就在于,一些地方政府及其负责人对发展的理解存在偏差,没有树立科学发展观和正确政绩观,没有牢固树立以人为本的思想。

2、三方协商和集体合同流于形式

尽管目前我国的三方协商机制和集体合同制度处于起步和试验阶段,但一个不容忽视的问题是,三方协商和集体合同流于形式的问题十分突出。众所周知,三方协商和集体合同制度的关键和核心是 谈判。[6]在市场经济国家,这是一个非常艰难、充满斗争和讨价还价的过程。然而我国的集体合同却缺乏真正意义上 谈判过程。

造成以上问题的原因包括两个方面。一方面雇主的行业协会组织、相应的产业员工组织代表和政府代表没有形成对等的组织体制,使协商谈判难以涉及实质问题;另一方面谈判领域大多仅局限于微观的企业层面,与劳动力市场平均工资和资本市场平均利润率相脱节,行业自律性质的谈判不多,致使协商谈判从根本上说往往流于形式。正是由于协商谈判的主体不到位和代表的公信力不强,使大多数劳动者和企业法人代表对这种谈判的积极意义感受不深。我们绝不能以我国目前签订集体合同的数量来衡量集体谈判制度的成就。中国离建立真正的集体谈判制度还很远。

3、劳动监察执法不力

目前,我国的劳动执法队伍建设、劳动执法手段以及劳动执法者的责任感都存在着严重的不足,有法不依,违法不究,执法不严的问题十分突出,可以说,这是法制化的最大障碍,也是矛盾的焦点所在。[7]

大量的劳动违法行为不被追究的一个重要原因是地方政府发展经济的错误指导思想和地方保护主义。许多地方政府一味强调发展经济,出于吸引投资的需要,对其境内企业的劳动违法行为采取听之任之的态度,漠视职工权益,甚至和企业主串通一气。另一个重要原因是缺乏对劳动执法者的监督和制约。一是缺乏来自职工方面的监督和制约。由于没有健全的工会组织,职工缺乏有组织的力量,工会对劳动执法存在的诸如执法不公、对违法行为听之任之等问题起不到监督作用,对劳动监察机构形不成压力,致使一些地方的劳动执法机构的失职甚至偏袒资方的现象难以得到纠正。二是缺乏来自组织内部的监督和制约。劳动监察机构听命于地方政府,很难履行自己的职责。由于这些原因,使得#劳动法?对劳动关系的调整作用得不到有效发挥,致使劳动者的权益得不到有效的保护。

4、工会组织力量疲软

工会是工人阶级的群众组织,是职工利益的代表。我国的#工会法?、#私营企业暂行条例?对工会组织的建立、工会组织在维护职工合法权益方面的

?

109

?

职责和作用作了明确的规定。但是,许多企业的工会组织还不健全,工会的地位、性质、职能尚不明晰,没有真正起到维护劳动者权益的作用,反而多数都受到企业主的控制或干涉。具体表现为:其一,阻挠工会的成立,或是成立工会后公开或暗中派自己的亲信来担任工会主席。其二,对工会活动进行控制干涉。其三,对劳动者实行差别待遇,主要是对从事工会工作的干部随意调动、解雇、停职。其四,非法撤并工会的组织机构。我国工会在行使集体谈判权的过程中,主要有三个难题:一是雇主对工会提出的条件、要求不回应、不允诺。二是雇主对集体谈判过程实行控制,使集体谈判徒有虚名或根本没有谈判的过程。三是雇主不履行集体合同的约定。关于民主参与权,工会主要有两大难题:一是非公有制企业劳权关系双方力量对比的不平衡,使这种参与更加艰难。二是工会主席及工会会员作为企业的雇员,必然受制于雇主。而且私营企业组建工会率较低,即使是工会组建率较高的跨国企业,工会地位也受到挑战,开展工作困难重重。[8]

工会的力量太弱的原因是,自上世纪90年代中期以来,随着我国经济结构的调整和国有、集体企业的改制,不少工会组织被撤并,传统产业的职工大幅度减少;而新兴产业的青年职工对工会的向心力不强;一些非公经济企业对建立工会组织和开展工会活动采取不合作的态度。与此同时,庞大的进城务工人员也因流动性大,不易被吸收到工会组织中来。目前,多数工会工作也往往受制于经营者,工会活动缺少必要独立性。在一些严重侵害职工权益的事件中,如煤矿爆炸、随意解聘工人、超时加班、拖欠和克扣工资等,很少看到工会在维权方面的作为。只以分散状态存在的工人无力抗拒掌握较多资源的管理者,工人们缺少诉求的渠道,劳动关系无人协调,结果往往会导致矛盾激化。工会在协调劳动关系和维权中,又难免会与企业发生矛盾,因此造成工会工作人员自身权益受侵犯的现象日益增多。相对于劳动关系的巨大变化,现有工会组织体制和传统的工作方式显得不适应。

三、构建和谐劳动关系的政府对策探讨

对于我国劳动关系中存在的各种问题,我们必须认真对待,结合我国的实际,努力构建与市场经济相适应的,与国际劳工标准相衔接的,体现广大劳动人民根本利益的具有中国特色的社会主义新型劳动关系。为此,笔者认为,当前和今后一个时期政府应重点处理好以下几个方面的问题:

1、政府要始终坚持科学发展观,牢固树立以人为本的思想

各级政府要按照 立党为公、执政为民的要求,明确管理责任,依法行政。按科学发展观的要求端正政府目标,理清政府职能。在以经济增长、GDP等为衡量政绩的主要标准的情况下,地方政府片面强调以经济建设为中心,忽视了劳工权益的保护。为了招商引资,为了经济发展追求效益,地方政府对企业劳资关系的直接参与并不积极,有些地方政府甚至宁愿牺牲社会公平而偏向雇主,使得雇主在违反有关劳动法规时可以较少或不考虑违法成本和社会后果,有的甚至官商勾结,以牺牲普通劳动者的权益为代价谋取各自不正当利益。这样,当政府官员们忙于招商引资追求GDP显示政绩,更不用说有人自己也或明或暗入股而和资本站在一起成为利益共同体的时候,就不仅难以实现政府对劳资关系的协调,而且可能使劳资关系更加恶化。

科学发展观的核心价值在于以人为本。以人为本的第一要义就是确认人是发展的最高目的,发展,是为了创造美好生活;发展,应从服务于人的美好生活开始。因此,要摒弃那种把发展等同于经济发展,把经济发展等同于经济增长的片面发展观,要把经济增长指标同人文、环境、社会发展指标有机结合起来。这就要求:从经济建设型政府转变为公共服务型政府,强化政府的社会管理职能,依法管理和规范社会事务,妥善处理社会矛盾,维护社会秩序和社会稳定,促进社会公平正义;政府目标从优先经济增长转变为优先社会公平,完善对公务员的政绩评价,端正公务员的政绩观,在政绩考核指标体系的设置上,全面反映经济、社会和人的发展,不能片面地用经济指标考核干部。

2、政府要进一步完善劳动关系三方协商机制

目前我国健全完善三方协商机制应做好以下几个方面:

一是提高三方协商的权威性。三方协商机构虽然不是政府的部门,不具有政府的行政权力,但因其在组织形式上具有广泛的代表性,在劳动关系立法以及社会经济政策制定,以及对劳动关系协调上发挥着重要作用,决定了三方协商机构不同于一般的议事机构,应具有相应的权威性。目前,中国的三方协商机制才刚刚起步,其权威性有待加强。首先,应树立政府在三方中的权威性。在改革转型期和三方协商机制的初始阶段,政府的作用不是削弱而应当加强。在国家一级和地方一级的协商中,应以政府为中心和主导,政府不仅要负责三方协商的组织、议题的提出和协商结果的形成和落实,更应当注意劳动部门与其它政府部门之间的协调,当三方协商遇到重大分歧时应由劳动部门提请政府调处和斡旋;其次,三方协商的结果应当得到各方

?110?

的有效落实,三方可以通过报告的方式,或者组成监督检查委员会或责成劳动部门进行执法监督,对未落实三方协商结果的应给予处罚;最后,在出台有关劳动关系方面的法律、法规和规章前,应当听取三方的意见并将其作为立法的必经程序,以有效规避劳动关系矛盾,保证法律的公正性。

二是加强三方协商的实效性。三方协商机制的建立不在于其组织形式,更重要的是保证三方协商机制的有效运行。借鉴其它国家的通行做法,笔者认为,在我国三方协商机制基本建立的基础上,首先,应尽快建立由三方组成的专业化的内设机构,如劳动立法委员会、促进就业委员会、劳动合同和集体合同委员会、劳动标准委员会、职业安全卫生委员会、劳动争议和重大突发事件委员会、社会保险委员会、劳动法律监督检查委员会等。其次,赋予三方协商机构一定的职权,如就业政策的制定、当地劳动标准的确立、因签订集体合同发生争议的调处等。针对当前集体劳动争议大幅增加的现实,可考虑由地方一级三方协商机构介入较重大的集体劳动争议的调解,以有效避免矛盾的进一步激化。再次,建立三方协商的调控与应急机制。这包括应急机制的启动、协商的程序、协商结果的达成和落实均要迅速而灵活,并应形成一套完整且行之有效的制度。

3、政府要进一步抓好集体合同的签订

进一步完善集体合同制度,要注意做好以下几个方面:

一是培育真正的谈判主体。集体谈判的主体即谈判当事者是雇主和劳动者的代表,雇主可能是一个雇主,也可以是一类雇主或雇主组织,如雇主协会;劳动者代表一般是工会或工人代表。我国集体谈判制度在一些企业徒有形式的根本原因是缺乏能够真正代表工人利益的工会组织。[9]据调查,在私营企业组建的工会,大多是由雇主一手操办的,难于发挥作用。要想建立真正的集体谈判制度,必须首先建立真正能够代表工人利益的工会。为此,应按照#工会法?和#中国工会章程?的规定和要求,真正实现工会的民主化和群众化:工会的领导必须由工人选举产生,改变目前非公有制企业工会领导人通常由企业行政管理人员(如劳资科长或办公室主任等)兼职的情况,并按照#工会法?的规定,在200人以上的企业可以设立专职工会主席,确保工会领导的工作保障权和开展工会工作的各项权利。同时,在那些暂时没有建立工会、或者虽然建立了工会但不具备与雇主谈判能力的小企业,可考虑实行工人代表制,即由工人推选代表与雇主进行谈判。

二是建立和完善集体谈判其它方面的制度。我国还没有一项专门的集体谈判法律或法规,#劳动法?只对集体谈判作了原则性规定;劳动和社会保障部颁布实施的#集体合同规定?是目前我国集体谈判的主要依据。要建立和完善集体谈判其它方面的制度,必须解决以下几个问题:(1)解决集体谈判的立法层次太低问题。#集体合同规定?只有一个部门规章,这显然不能适应市场经济条件下劳动关系主要通过集体谈判进行调节情况的需要,应尽快颁布有关集体谈判的法律和法规。(2)明确集体谈判的责任问题。#劳动法?中只规定 企业职工一方与企业可以就劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利等事项,签订集体合同。 可以没有强制的意思,既 可也 不可。#集体合同规定?对资方的集体谈判责任也没有作出明确规定。这就需要通过制定有关法律、完善集体谈判制度进行解决。(3)明确违约的责任和处罚。有法不依已成为目前中国劳动领域较为突出的问题。鉴于这种情况,在有关集体谈判的法律规定中规定违约责任和处罚办法是至关重要的。然而,#集体合同规定?中对此没有作任何规定。在集体谈判的立法中,不仅应明确规定违约责任,而且应明确规定处罚的办法,包括处罚的量化标准、执行机构以及相关程序等。

4、政府要强化劳动监察和执法

劳动法律能否得到贯彻落实,最关键的在于各级各部门是否真正做到了违法必究、执法必严,是否真正做到了依法行政、公平公正。这需要从两个方面进行努力:一是大大加强劳动执法的地位,强化其执法手段和力度;二是加强对这一强化了的权力的监督和制约,以保证这一权力得以落实,并不被滥用。[10]为此,应采取以下措施:

一是强化劳动监察的法律地位和权力。尽快制定和出台#劳动监察法?或#劳动监察条例?,用法律保障劳动监察的各项权力。这些权力包括:调查权,即劳动人员无条件地进入工作地点进行检查的权力;检查审核权,即检查审核用人单位工资、工时、工作手册、工作细则和其它劳动条件方面的账簿、支付记簿、劳动合同和监察人员认为与劳动有关的任何文件和材料;抽样检查权,即为了进行分析,劳动监察人员有权对被执法单位的材料或物品进行抽样检查的权力;请求协助权,即劳动监察人员在必要时有请求司法机关进行协助的权力;处罚权,即授予劳动监察机构对违法企业实行处罚的广泛权力,包括罚款、责令停业、吊销营业执照、封闭工厂等。根据中国的实际情况,应特别注意对处罚权的强化和具体规定,应明确规定对各种劳动违法

?

111

?

行为和阻挠劳动监察人员行使职权行为的处罚标准和执行办法。

二是建立健全劳动监察的制约监督机制,严格界定各级劳动行政监察机构的执法权限、执法内容、执法方式,这是保证正确行使劳动监察权力的重要条件。监督制约机制和制度应从两个方面加以解决:首先是来自下面的监督和制约,主要是建立健全举报制度,特别要强化工会对劳动监察的监督工作。要建立政府劳动部门与工会的执法监督相互协调配合制度,如通过召开劳动保障部门与工会的联席会议,共同商定年度贯彻#劳动法?、#工会法?等专项执法检查工作计划,通报阶段性劳动保障监察和工会劳动法律监督情况,使工会法律监督与劳动执法监督紧密协作,产生整体效应。其次是自上而下的监督。应规定上级劳动监察机关有权对下级劳动监察机关进行监督、调查、处分的各项权力。明确各级劳动监察机关的失职、渎职乃至营私舞弊的处罚标准和办法,应特别明确规定对那些对本辖区内的劳动违法举报不予理睬、敷衍塞责或处理不公的行为所应承担的责任和处罚办法。各级人大及其常委会以及有关专门委员会,也要对法规在本行政区域内贯彻实施情况开展监督,通过执法检查、听取工作汇报、个案监督等方式,督促各级政府及其行政部门更好做好劳动监察工作。

5、政府要充分发挥工会组织的作用

社会团体、群众组织的发育与发展程度,是一个社会进化与成熟程度的重要体现。随着党的领导方式与执政方式的改进,政府职能的转变,小政府大社会格局的逐步形成,迫切需要工会等群众组织进一步发挥在联系党与群众方面的桥梁纽带作用、协调劳动关系和社会利益关系方面的表达与维护作用等,为促进改革发展稳定的大局贡献自己的智慧与力量。可以说,无论是在理论层面还是实践层面,工会组织在协调劳动关系方面都有着不可替代的作用。因此,政府应当从力量上注意发挥工会等群众组织的作用。

一是要强化工会的源头参与。各级人大、政府制定有关劳动关系的法律法规,一定要吸收工会代表参与论证;出台有关劳动关系方面的政策,一定要征求工会组织的意见。目前各地都在推行的定期召开政府与同级工会的联席会议的做法非常好,应当坚持并逐步完善,形成制度、充实内容、抓好会议决议的落实。二是强化工会的组织建设。政府要支持工会依照#工会法?和#中国工会章程?建立健全工会组织,最大限度地把职工群众组织到工会中来。三是强化工会对劳动法律法规的执行监督,让工会参与劳动争议的处理。四是支持工会建立弱势群体援助和困难职工帮扶体系。工会组织的职工帮扶体系是对政府保障体系的合理补充,是社会援助体系的重要组成部分,近些年来,全国各级工会组织广泛开展了 送温暖、困难职工解困帮扶、资助困难职工子女上大学、困难职工法律援助、小额借款创业等活动,取得明显的成效,深受社会各界的好评。今后,政府应当大力支持工会继续开展此类活动,通过活动的开展,抚慰社会伤痛,维护社会稳定。

参考文献:

[1]巫继学.资本论的穷人经济学分析解读[J].当代经济研究,2005(12):9.

[2]栾爽.论构建和谐劳动关系中的政府责任[J].中国行政管理,2008(6):61.

[3]李皓.简论政府对劳动关系的协调作用[J].中国行政管理,2008(8):24.

[4]M PA核心课程培训教材编写组.M PA核心课程培训干部读本[M].北京:中国人民大学出版社,2005:56.

[5]王瑾.和谐社会构建中的劳动关系:冲突与协调[J].当代世界与社会主义,2008(1):22-23.

[6]劳动和社会保障部劳动科学研究所课题组.进一步推进集体谈判制度[N].工人日报,2005-01-14(7).

[7]谢扬答记者问.构建和谐劳动关系是当务之急[J].中国劳动保障报,2005-02-13(7).

[8]王瑾.和谐社会构建中的劳动关系:冲突与协调[J].当代世界与社会主义,2008(1):23.

[9]劳动和社会保障部劳动科学研究所课题组.进一步推进集体谈判制度[N].工人日报,2005-01-14(7).

[10]劳动和社会保障部劳动科学研究所课题组.完善劳动争议处理制度,加强劳动执法[N].工人日报,2005-01!21(7).

Research about Proble m s and Counter m easures of

Govern m ent towards Labor R elation

Gong Y inian Luo M in

(1.D epart m ent of Po litical Science&L a w ofW anx iU n i ve rs i ty,Anhu i Lu a'n237012,Ch i na;

2.L u a'n Bureau of Labo r and Socia l Secur ity,A nhu i Lu a'n23700,China)

Abstract:E stablish m ent o f ha r mon i ous and steady labor relation has rea lly i m portan t sense f o r pro tecti ng laborer%s leg al r i ghts, keep i ng soc i e ty steady,prom oti ng econo m y deve l op m ent.F rom a v i ew o f the wor l d,govern m ent shou l d play an acti ve ro le i n the labor re lati on.But at present the re a re so m e prob le m s i n the labor m anage m en t f o r ou r govemm ent,the re f o re it is necessa ry to analyze the causes and seek the counter m easures so as to establi sh har mon i ous labor relation and i m prove people s'standard of life.

Key w ords:labor relation;ad m i n istration;proble m s;counter m easures

?

112

?