公共管理学基础知识

公共管理学

第一讲公共管理学概论

问题：

1.公共管理与私营部门管理之间的区别。

2.公共管理学对传统行政学的突破。

3.公共管理学产生的时代条件。

4.公共管理学的内涵。

5.公共管理学在中国发展中的地位。

一、公共管理学的内涵。

(一)公共管理学的核心问题是如何处理“公共物品”和“公共事物”。

“公共物品”是属于大众所有的物品。

“公共物品”的特性：

1）非竞争性。是指人个消费物品或事物在由一个人消费的时候，并不影响和减少其他人的消费。

2）非排他性。是指阻止一个人的消费享用该产品，代价是非常大的。

“公共物品”是指涉及社会公众整体的生活质量和公共利益的一系列活动以及这些活动的实际结果。

(二)管理。是指在一定的环境之中，管理的主体为了达到特定的目的而用一定的职能和手段

对管理的客体加以调节控制的过程。

公共管理。是指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事物的管理，以保障和增进

社会公众利益的职能活动。

公共管理有五个内涵。

1)公共的主体是政府和其他公共部门而不是私人或其他组织。

2)公共管理对象是公共事物。公共事物的特征有：a.公共事物与公共利益有直接关系；

b.公共事物管理的受益对象是社会公众。

3)公共管理是永恒存在的。具体的内容随着时代的变迁而调整。

4)公共管理来自于民众的授权并负有直接的社会责任，因此必须依法进行，并且工作

绩效不能简单以利润或效率作为标准。

5)公共管理具有公共性决定了社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。

二、公共管理的具体类型。“三分法”。a.公共政策。是政府制定的，以便于管理。b.政府管理。

处理公共事物，提供公共产品和服务。包括行政机关，立法机关，司法机关等。c.非政府组

织管理。是指除政府门部外其他公共部门处理公共事物，提供产品和服务的活动。

公共管理学。是一门运用包括管理学，经济学，政治学，在内的多学科的理论和方法；研究公共管理部门和公共管理过程及其规律的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织，更有效的提供公共物品和公共服务以霎时和公平分配社会公共利益的知识体系。

三、公共管理学的特点。

1.公共管理学是一个整合的概念。延续了公共行政和公共政策方面的内容，以及企业管理方面

的内容。

2.公共管理学在不改变公共部门公共性的情况下，将私部门的管理手段和方法运用于公部门。

3.公理管理重视与外界环境关系，强调以最高领导者的战略设计和政策设计为核心。

4.公共管理并不等于政府管理，而是意味着一种新的治理方式。

5.公共管理强调的是价值调和与责任。“效率，效能，公平，经济。”

6.公共管理关注和重视的是政府的改革与再造。建立服务型政府，比如电子，生态，高效及法

制等。

7.公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。

四、公共管理当前的时代特点。

1.鲜明的实践导向性；

2.理论上的包容性；

3.学科上的年青性。

五、公共管理的构成要素。

非营利组织：是指不以获取利益为目的，而以推进社会公益为宗旨的独立部门，介于政府组织和营利组织之间的一切社会组织。

六、公共管理的对象。直接对象是社会各类公共事物。

七、公共管理的资源和手段。

公共管理最重要的资源是合法性。

公共管理依附的手段是制定和执行公共政策。

八、公共管理的环境。公共管理的环境具有复杂性，差异性和变动性。

九、公共管理的研究内容。

1.公共管理中的政府角色问题；

2.公共管理的非营利组织问题；

3.公共部门的绩效管理问题；

4.公共部门的战略管理问题；

5.公共管理的新策略问题。

十、公共管理学的研究途径与方法。

途径：

P途径（public）公共政策方面的途径。特征：

1)着眼于高层管理者以及他们所进行的政策研究；

2)重视非量化和实务的取向，推崇通过个案研究来发展相关知识；

3)强调与政策分析相结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。

B途径（business）企业管理途径；特征：

1）偏爱企业管理的原则；

2）对公私部门的差异不做严格的区分；

3）除了重视策略管理及组织间的管理外，还强调对公共管理过程进行管理；

4）在研究方法上偏爱诸如实验之类的量化方法。

方法：规范方法，时政方法，案例方法，系统方法，比较方法，数理方法。

第二讲公共管理的主体（组织和个人）

一、组织。就是人们按照一定的目的，任务和编制形式编制起来的一个社会集团，是处于一定的

社会环境中的各种组织要素的有机结合体，为了实现某种目的而有意识的建立起来的人类群体。

公共组织：是为了实现公共利益为目标的组织，一般拥有公共权利或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务，管理公共事物，供给公共产品为基本职能。公共组织最典型的代表是政府。

二、公共组织的要素。

三、公共组织的性质。

(一)公共组织与非公共组织区别比较。

1.活动目的不同。公共组织是以公共利益为目标，非公共组织以私人利益为目标。

2.服务对象不同。公共组织以提供生产商品，劳动，提供服务的过程，非公共组织是为私

人提供服务的过程。

3.从管理对象上看。非公共组织管理的是组织内部范围，公共组织管理的是全社会范围，

被管理者必须服从。

4.活动依据不同，非公共组织是组织成员自愿结合，遵循商品价值规律下自愿达成的活动

依扰；公共组织依据的是国家的法律法规规定的，具有强制性。

(二)公共组织的性质。社会性；权威性；法制性；系统性；主动性。

四、公共组织的结构。

(一)纵向划分。

其中1层为决策层，是一个开放型系统；2层为协调指挥层，是一个半封闭系统；3层为技术操作层，是个是封闭系统。

公共组织纵向划分优缺点。

优点：

1)分层负责，使各级政府在各自的范围内能够做到事权集中，统一指挥；

2)行动迅速。能及时根据本地情况作出决策，就地组织实施，有利于监督和控制；

3)能发挥各个层面公共组织的积极性，创造性根据本地实际情况主动开展工作。

4)各级行政首长负责全面管理工作，有利于全面培养人才。

缺点：

1)各级行政首长管辖事物过多，难于事事精通；

2)容易形成地方主义，不利于中央对地方的宏观调控；

3)不利于各地经济文化的交流与发展。

(二)横向划分。

1.按业务性质划分；分为教育部门，财务部门，外交部门，公安部门等等。缺点是不利于各部

门协调。

2.按管理程序划分；分为咨询机构，执行机构，监督机构，决策机构，评价机构。

3.按管理对象划分；

4.按地区划分。

五、公共组织的主动结构形式。

1）直线制。中央垂直。

2）职能制。特点，容易产生多头领导。

3）直线职能制。以直线为基础。是最常用最起作用的公共组织形式。

4）矩阵制。

六、个人。

1)公共组织中的领导者。当领导作为一个动词时，是一个活动过程。作为一个名词时，是

指领导者，一般以两种形式出现：个人或组织。

2)公共组织的一般管理者。

3)公共组织中的被领导者。

领导的涵义特点：

1)领导是指领导者在一定的环境下，为实现既定目标，对被领导者进行指挥与统御的行为

过程，即指领导活动。领导是一种多层次、多领域的立体现象，可以从不同的视角进行

不同的分类。按领导的权威基础分类，有正式领导和非正式领导；按领导活动的层级分

类，有高层领导、中层领导和基层领导；按领导活动领域分类，可以把领导分为政治领

导、行政领导和业务领导等。另外，作为名词的领导是指领导者。领导者拥有影响被领

导者的能力或力量

2)领导是一个社会组织系统。这个系统由领导者、被领导者、环境三个要素构成。领导者

是在一定的组织体系中，处于组织、决策、指挥、协调和控制地位的个人和集体，在领

导活动中，他们处于主导的地位。被领导者就是按照领导者的决策和意图，为实现领导

目标，从事具体实践活动的个人和集团，他们构成领导活动的主体，是实现预定目标的

基本力量。领导者与被领导者的关系，就是权威和服从的关系。环境是独立于领导者之

外的客观存在，是对领导活动产生影响的各种外部因素的总和。这三个要素缺一不可，它们相互结合，才能构成有效的领导活动。

3)领导是一个动态的行为过程。领导的三个要素表现为两对基本矛盾：一是领导者与被领

导者的矛盾；二是领导活动的主体与领导活动的客体的矛盾。领导者的“投入”要通过

被领导者的行为效果“产出”，领导活动主体作用于客观环境的过程，表现为客观环境

由“自在之物”不断地转化为“为我之物”的具体过程。

4)领导是高层次的管理。高层次的管理是宏观管理，主要处理带有方针性、原则性的重大

问题，独立性较强，因此，把高层次的管理称为领导。

5)权威性。领导权威表现在领导者与被领导者的关系上，它既反映领导者的权力和威望，

也反映被领导者对这种权力和威望的认可和服从

七、领导者的素质。

1)具备思想品德素质，包括秉公执法，廉洁奉公；

2)领导者能力素质。知识的具体运用。

3)文化知识素质。

4)心理素质。

5)身体素质。

八、领导方式。

1.集权型领导方式。

2.民主型领导方式。

3.放任型领导方式。

4.无为而治的领导方式。

“灯下黑”

【原意】灯具下面的阴暗区域。古时人们的灯具多用碗、碟、盏等器皿，注入动、植物油，点燃灯芯，用于照明。照明时由于被灯具自身遮挡，在灯下产生阴暗区域。该区域的特点是离光源很近。古代的蜡烛和后来的煤油灯，由于下面有蜡烛座儿和油灯座，灯光是照不到那里的。所以就叫灯下黑。

【引申】1、人们对发生在身边很近的事物和事件反而不能察觉。2、负责打击非法行为的机关内部，本身易于存在非法行为，如缉毒机构的人员参与贩毒；公安人员参与黑社会。

3、现在也多用来指越是危险的地方反而越安全。

“有效领导的权变理论”

E（有效性）=F（L领导者，F被领导者，S环境）

有效领导的权变理论：主要是关注领导者与被领导者及其环境之间的相互影响，该理论认为，一种具体的领导方式不可能到处适用，有效的领导行为应该随着被领导者的特点和环境的变化而变化。

九、一般管理者。被任命的，有自己的合法权力，权力来自于领导的任命，领导有可能是被任命，

也有可能是由群众自发的。

一般管理者的主要类型和职责：决策，执行，，监督，参谋人员等不同角色。

十、被管理者的层次。

1.被管理者的公共组织成员；

2.作为被管理者的社会公众。

社会公众从哪几方面影响公共管理的过程。

1.社会公众的利益是公共组织和公共管理产生与存在的前提与基础；

2.社会公众的意见决定着公共管理的合法性程度；

3.社会公众的思想，文化素质影响着公众组织的结构设计；

4.社会公众的素质影响着公共管理方式的选择。

第三讲公共组织的类型与作用

一．政府

从国际法角度，政府是主权国家要件之一，指的是某一个国家或地区的合法代表者，是主权国家的代理者。

国家包括：

1.人民

2.土地（资源）

3.政府

4.主权（政府）

从政治学角度，政府是统治集团借以实现阶级意志的政治统治机关。

从行政学意义上，政府是专门指根据官僚制原则组织起来的国家行政机关。

从社会学角度，政府作为一种社会组织，他与其他的社会组织相比，具有政治性。

从公共管理角度，政府是国家进行阶级统治和社会管理的机关是国家表达意志，发布命令和处理事物的机关。

公共管理学概念的政府有广和狭义之分，广义是行驶国家权力的所有机关；狭义的政府是指行政机关。

二．政府的类型。我国的具有中国特色的，人民民主专政的社会主义国家。

1.总统制。以总统为首脑的政治制度，在总统制国家中，总统拥有实权。代表国家美国。

2.内阁制。形式上由国家元首负责，实际上是由政府总理负责的政治体制。代表国家英国。

3.委员会制。也称为合议制。不是由一个首脑行驶国家权力，而是由一个委员会行使国家

权力，典型国家瑞士。

三．非营利组织。

沃尔夫（wolf）研究的非营利组织有以下五个特点：

1.以服务大众为宗旨；

2.不以营利为目的的组织结构；

3.有一个不致令任何人利己营私的管理制度；

4.本身具有合法的免税地位；

5.具有可提供捐赠人减免税的合法地位。

管理学认为非营利组织：是不以营利为目的，而是服务社会公众的，非官为性的公共组织。四．非营利组织的类型。

1.宗教性组织。教会，协会等等

2.慈善性组织。红十字会，孤儿院，老人院等等。

3.文化性组织。歌剧院，动物园等等。

4.学术性组织。私立大学，吉林省社会科学院，《社会科学在线》等等。

5.政治性组织。政党等等。

6.保护性组织。工会等等。

7.社会性组织。奉献类组织，车友会，俱乐部等等。

8.（社会运动组织）。妇联，消协等等。

五．公共组织的作用。

1.公共组织是公共管理的主体；

2.公共组织是公共管理活动的基本支点；

3.公共组织汇集和放大了管理人员的力量。

第四讲公共管理职能概述

一．职能。指通过某种特定的组织，基于某种规定所承担的基本职责和基于自身特定结构形式所发生功能作用的统称。

二．公共管理的职能。公共管理的职能：是指在特定的环境下公共管理部门在社会公共产品与服务管理过程中所承担的基本职责和所具有的功能作用的统一体。

具体涵义（解释）5种。

1.公共管理的职能实施者是整个公共管理系统。

2.公共管理职能具有权威性，国家是依据宪法法律规定行驶权力，政府是行政使职能。

3.公共管理的对象是全部的社会公共事物。

4.公共管理职能是公共组织特定功能作用的一种反应。各个组织负责内部的职能。

5.公共管理职能是一个独立的完善的体系。

三．公共管理职能存在的原因。

1．是社会分工发展到一定阶段的产物。社会分工＝>阶级＝>国家＝>政治职能

2．市场经济的出现要求公共管理行驶一定职能。

3．公共管理部门及其职能体系的存在与特定社会自治能力有关。

四．公共管理的程序性功能。

（一）是一个决策的过程。确立目标＝>发现问题＝>制定方案＝>设立目标

（二）是组织实施的过程。＝>实施完成目标

（三）是其的领导功能。＝>将各个任务统一起来，充分发挥功能。

（四）是控制功能。

五．任务性功能。

1．经济职能。宏观调控。主要是指对整个国民经济进行总量管理，包括

微观经济管理。制定国民经济计划和制定重大国民经济政策，保持社会总需求和

总供给的平衡；适当调整区社会产业与区域结构，保持国民经济

的适度增长和良好的经济投资环境；加强水力，电力，交通，邮

电等对国民经济发展有重要影响的公用事业和基础设施的建设，

促进国内外市场体系的形成和发展。

2．政治职能。民主建设内容：

1)坚持和完善人民代表大会制度；

2)一定要相应的加强法制建设；

3)增强民主协商，增强各民主党派的团结，增强监督；

4)加强各种自治性组织建设。

3．文化职能。上在公共管理职能中涉及到科技，教育，文化，卫生，体育，广播电视，出版等。

经济职能和文化职能是人类社会发展的两在支柱（物质文明，精神文明）。

4．社会职能。包括：

1)治安问题。

2)社会保障。a.社会保障体系；b.社会救济体系。

3)促进公平公正的区域分配。

4)环境保护职能。

六．公共管理的过程。

1．公共政策。公共政治的过程。包括设计，执行，评估，修正和终止。

?公共政策与公共管理。公共政策是公共组织在管理社会事物中的一个重要准则，公共政

策是公共管理的灵魂。

?公共政策的概念。是公共行为主体在执行范围内为了某一特定的目的，经过政治活动

所选择的行动方案，并通过公共管理过程实现这一特定目标的过程。

?公共行为主体。是指公共权威当局为某一特定的目的，解决和处理社会公共问题，达

成公共利益和目标。

?公共政策与公共管理的关系。1）公共政策始终贯彻公共管理过程的始终。2）公共管

理是公共政策得以实施的重要手段。

七．公共管理中的领导。

1．权力与领导。权力是描述人与人之间的影响能力，领导是影响整个过程。

八．领导的内容。

1．引导。

2．沟通。

3．指导。

4．奖惩。

5．培育。

九．领导的方式。划分的标准分为以领导对于权力的运用划分和以领导的作风与态度划分。

1．以领导对于权力的运用划分。

1）独裁式领导。

2）放任式领导。

3）民主式领导。

2．以领导的作风与态度划分。

1）以人员为中心的领导。

2）以工作为中心的领导。十．公共管理加的激励与控制。