职教集团的组织结构与管理体制

职教集团的组织结构与管理体制

21世纪初，我国职业教育出现了集团化办学的发展趋势。浙江、江苏、河南、山东、河北、江西、宁波、沈阳等省市正在有目的、有计划地组建职业教育集团，推动职业教育向规模化、集团化、连锁化方向发展。职业教育集团已成为我国教育界关注的重要现象，也成为我国职业教育发展的一个趋势。职业教育集团内部成员单位较多，各成员单位与龙头学校关系及参与程度不同，在集团内部的位置与作用也不相同。本文借鉴企业集团的组织机构分层次理论，提出可以将职教集团的组织机构划分为不同的层级，以明确相关成员单位在集团中的地位。

为了实现职教集团的统一规划与管理，需要成立相应的决策机构或协调机构，但应区别于企业集团，建立理事会制是比较适合的管理体制。集团内部成员单位较多而且相互之间关系比较复杂，处理好内部关系是职教集团管理中的难题。

一、职业教育集团的组织结构

(一)企业集团的组织结构

企业集团的组织结构分析是思考职教集团组织机构的重要切入点。1987年颁布的《关于组建和发展企业集团的几点意见》中专门指出，“企业集团具有多层次的组织结构，一般由紧密联合的核心层、半紧密联合层以及松散联合层组成”。在1991年12月国务院批转国家体改委等部门《关于选择一批大型企业集

团进行试行的请示》中，明确提出企业集团应当建成核心层、紧密层、半紧密层、松散层等四个层次。

国内法学界一般认为，企业集团的内部组织结构通常由四个层次的企业构成：一是核心企业。由具有资本优势和其他市场优势，如产品、技术、销售渠道等的企业构成。核心企业是企业集团的核心，负责领导、指挥各成员企业的生产经营和协作，实行自主经营、自负盈亏、独立核算。核心企业通常是集团公司或投资公司。二是紧密型企业。由核心企业直接投资的或控股的企业组成，包括核心企业投资设立的全资子公司和控股公司。与核心企业构成母子公司体制，成为企业集团的主体。三是半紧密型企业。由核心企业参股或者缔结契约(协议)等方式建立特定关系的企业构成。四是松散型企业。由承认企业集团章程，与核心企业建立互惠性稳定协作关系的企业、事业单位组成，完全根据契约实现企业之间的利益结合。

(二)职教集团的组织结构

参照企业集团的组织结构，笔者认为职业教育集团的组织结构也可以分为四个层次：

1．核心层

在以资本作为主要联结纽带的股权式教育集团中，教育公司作为投资和办学主体在教育集团中处于核心层，教育公司是特殊性质的教育企业。基本做法是各种社会力量利用非国家财政性经费出资，设立以举办学校为主要宗旨的教育公司，并由其举办

学校，各种出资者是教育公司的股东，而教育公司是学校的举办者。教育公司通过合同为所办学校承担有偿服务，获取合法报酬。教育公司作为企业法人，学校作为教育事业法人，各自独立，公司的资产与校产各自独立。考虑到目前绝大多数职教集团是以协议作为主要联结纽带的契约式教育集团，通常没有教育公司，龙头学校成为教育集团的核心层，但不具备投资和办学主体职能，主要起到协调和日常管理职能。龙头学校应是办学层次和办学水平较高、规模较大的院校，一般是高职院校或其他重点职业学校。从长远发展看，在这类教育集团中也应设立教育公司，与龙头学校一起成为核心层。

2．紧密层

一般是教育公司直接举办或控股的学校，也可以是龙头学校下属的学校或参与合作办学的企业。在股权式教育集团中，由教育公司直接举办或控股的民办学校类似于企业集团中的子公司，应受举办者的控制，如举办者有权选择校长人选，决定学校的办学方向、招生数量等重大问题。但不能干涉校长正常行使职权，不能直接涉入学校的教育教学活动。在契约式教育集团中，一些龙头学校下属的学校。如有独立法人但实际受高校控制的民办二级学院、附属中小学等，应该属于紧密层。还有，龙头学

校以参资、参股、接受托管等形式合作的学校也可以成为紧密层。另外，一些参与按民办机制运行的学校办学(指实际投资)的企业或参与龙头学校合作办学的企业也应属于紧密层。

3．半紧密层

包括教育公司、龙头学校参股的学校或与龙头学校有密切协作关系的企事业单位、行业协会。目前的办学体制逐渐多元化，一些民办学校也并不是由一家主体投资而建，与龙头学校有密切关系的学校往往与教育集团内其他成员也有比较密切的合作关系，可以成为半紧密层。其他与龙头学校有密切协作关系的企事业单位、行业协会应该归人半紧密层，如学校的校办产业、长期与学校开展订单培训的企业、为学校长期提供实习实训场所和设备的企业、与龙头学校开展“3+2”形式办学或其他联合办学的学校等。

4．松散层

一般包括参与协作的学校，或为学校提供临时实习、实践机会的企业；龙头学校对口招收其毕业生的学校，由集团成员学校为其提供员工培训的企业，按照集团标准开展办学的挂靠学校等。这类单位作为教育集团成员非常不稳定，参加比较容易，退出也比较自由。主要通过与教育集团内主要成员签订协议的形式进行合作，并按照协议的规定享有权利、承担义务，可以理解为一般的合作关系。这类单位有：为集团成员学校提供实习实训场所的企业。

从现状看，多数职教集团没有如此明确的4个层次的组织结构。可能在一些新组建的职业教育集团中，刚开始只有核心层、紧密层与松散层，甚至缺少紧密层。随着办学形式多元化和合作

的多层次，集团结构层次将会越来越明显。

二、职业教育集团的管理体制

职教集团的管理体制是指职教集团内部的机构设置、管理权限及相互关系的根本组织制度。其中最重要的问题是决策机构与执行机构的设置、集权与分权关系、组织成员的相互关系等。

(一)相关理论的探讨

对于职教集团的管理体制，目前理论界还存在较大的争论。

湖南中华职业教育社冯象钦等人提出，集团实行董事会领导下的管理委员会负责制。董事会由加入集团的学校及其主管部门组成，董事会通过相关的章程产生管理委员会；管理委员会既是集团董事会的执行机构，也是处理集团日常工作的办事机构。

河北工业职业技术学院董兆伟等人提出，可以参照公司的管理模式来建立健全职教集团的管理体制，但是职教集团本身不具有法人资格，因此其管理体制中的决策机构(股东会)、管理层机构(董事会)、监督机构(监事会)的职能也与公司管理有所区别。并提出，职业教育的集团化发展，必须打破原有的管理体制，实现董事会领导下的成员单位法人代表负责制度。

谢媛提出，职教集团的组织机构可以分为三部分，即决策机构、执行机构和监督机构。董事会是集团的最高权力机构和决策机构，其成员由各成员学校和企业派出代表组成；监察委员会实行监督独立，基本职能是对集团的一切经营管理活动进行监督，从而有效地抑制了董事会决策的盲目性、随意性。

江苏省教科院职业教育与终身教育研究所马成荣提出，要建立职教集团董事会、理事会，形成整个集团的领导和决策机构；另外还要建立保证集团质量标准统一实施的执行机构，建立面向市场的教育产品研发机构等。并提出了职教集团组织结构再造的目标：一是管理层级的扁平化；二是内部组织的团体化；三是组织关系的网络化；四是组织结构的柔性化。

以上专家学者为职业教育集团提出的组织机构与管理体制，或多或少参考了公司的组织机构与管理体制，但都没有结合实际案例进行深入分析。

(二)相关案例分析

首先，参照教育行政部门相关文件中的规定。山东省教育厅对于“职教集团的领导和管理机构”规定为：职教集团实行会员理事会制，由各单位会员组成。集团设理事大会、常务理事会和秘书处等机构。理事大会是集团最高权力机构。常务理事会是理事大会的执行机构，其成员以正副理事长、正副秘书长和集团龙头单位的招生、教学、科研、就业、生产基地和实训基地负责人为主，吸收行业协会、企事业单位的负责人组成，在理事大会的领导下开展工作。秘书处设在龙头单位，是集团的常设机构，具体负责集团的日常工作事务。江西省教育厅则要求“职教集团成立董事会，并制定有关章程”。

其次，参照各个职教集团章程中的规定。如《江苏省商贸职业教育集团章程》规定：江苏商贸职教集团实行指导委员会下

的理事会负责制，指导委员会由江苏省教育厅、省经济贸易委员会、省发展改革委员会等教育和行业主管部门、省商业联合会等行业中介组织及集团中的成员代表组成，由省教育厅、省经济贸易委员会、省发展改革委员会担任主任委员单位。集团设理事会、常务理事会和秘书处。理事会是集团的最高权力机构。集团指导委员会与理事会之间的关系是：指导委员会对理事会实施工作指导；理事会定期向指导委员会报告工作，接受工作指导。《江苏化工职教集团章程》规定：江苏化工职教集团设立理事会、常务理事会和秘书处。理事会是最高权力机构。《北京市大兴区职教集团章程》规定：北京市大兴区职业教育集团设立理事大会、常务理事会和秘书处。理事会是最高权力机构。《山东现代服务业职业教育集团章程》规定：集团在山东省教育厅、省劳动厅、省经贸委和省发改委的指导和监督下开展工作。集团设理事大会、常务理事会和秘书处等机构。理事大会是集团最高权力机构。常务理事会是理事大会的执行机构，在理事大会的领导下开展工作。秘书处设在常务副理事长单位，是集团的常设机构，具体负责集团的日常工作事务。《浙江大港职业教育集团章程》规定：集团实行理事会领导下的理事长执行制运行模式。

(三)职教集团管理体制的分析

结合以上专家学者的观点、教育行政部门的相关规定及对职业教育集团章程的案例分析，笔者提出以下一些看法：

1．不能简单套用公司的管理体制

公司管理中的三个主要组织机构：决策机构(股东会)、业务执行机构(董事会)、监督机构(监事会)，并不适合职教集团的管理体制。因为集团内部管理机构过多，不仅容易流于形式，而且可能出现管理混乱。

2．可以参考企业集团管理体制，但应有别于民办教育集团管理体制

从目前国际上的经验来看，绝大多数纵向型企业集团都是以母公司董事会作为集团的决策机构。由于集团母公司在纵向型企业集团中处于核心地位，由它来领导整个集团可以确保集团成员与企业形成统一、协调的行动，但这种体制安排明显地忽视了其他成员企业的意志和要求，没有体现集团企业平等的法人地位和集团管理的民主性。这种依托核心企业的集团领导机制适合于一些以教育公司为核心层的教育集团，但对于多数职业教育集团并不适合。笔者认为，以职业院校为龙头学校的职教集团可以参考超越核心企业的企业集团管理体制，集团应该有独立的领导机构，作为协商议事机构。集团龙头学校的主要负责人可以成为集团协商议事机构的成员，可以成为该机构的负责人，但不能将集团龙头学校的领导机构直接作为集团的领导机关来行使职能。 3．设立理事会，作为集团决策机构

因为职教集团是由若干个学校、行业协会与企事业单位组成的，成员都有独立的法律地位，所以理事会作为协商议事机构是合适的。因为职教集团不是事业法人，不能像法人实体一样设立

董事会，否则会在法律上和实践上带来不必要的混乱。况且职教集团不以营利为目的，有别于企业集团的经济性，所以称为“理事会”更加合适。因为集团的非法人性，笔者认为“集团最高权力机构”的称法值得商榷，称为“集团的决策机构”更加合适。 4．在集团内设立理事会、常务理事会和秘书处

目前多数职教集团采取理事会制，但具体操作中又有不同。如江苏商贸职教集团实行指导委员会下的理事会负责制。笔者认为设立“指导委员会”没有必要，这样不仅累赘，反而有政府部门过多干涉之感。如有必要，政府相关部门领导可以作为理事参与。对于成员单位比较多、规模比较大的职教集团，为了提高决策效力，在理事会下设立常务理事会作为日常代行决策机构与执行机构是可行的。但对于一些成员参与单位不多、规模相对比较小的职教集团来说，也可以不设立常务理事会，采取集体协商决策方式。另外，设立秘书处作为常设机构处理日常工作事务，是非常必要的。秘书处一般设在龙头学校，方便进行联络及执行理事会决定。因为教育集团不是法人，所以没有必要设立法定代表人，目前有些职教集团将理事长定为集团法定代表人的做法值得商榷。

对于理事会与常务理事会的运作机制，一般应在集团章程中明确，可以参考《公司法》中对于股东会与董事会的相关规定来制定。有必要明确以下几点：

第一，理事会的定期会议和临时会议制度。理事大会每年

或半年定期召开一次，一般由常务理事会或龙头学校召集，理事长主持，讨论关系集团发展的重要事项。如果临时有重要事项需要讨论，可以由常务理事会召集或应成员单位的请求召开临时理事大会。

第二，常务理事会的不定期会议制度。常务理事会是理事大会的执行机构，执行理事大会作出的决定；在理事大会休会期间，可以接受委托行使理事会的部分决策权力。

第三，决策采取民主集中制。公司股东会采取“由股东按照出资比例行使表决权”，职教集团理事会内部没有股份分配，所以只能采取一个单位一票制。理事会和常务理事会应实行民主集中制，决议重大问题时须有2／3以上理事或常务理事同意。为了发挥核心层与紧密层的作用，特别是龙头学校的作用，必要时给予较大的决策权，具体可以通过对常务理事会授权形式得到体现。

第四，理事与常务理事的推荐制。一般来说，职教集团的理事长由龙头学校推荐，并须经理事大会通过产生；理事由成员单位推荐，每个成员单位至少有一名理事；常务理事人选在集团成员单位中经民主协商推荐后，须经理事大会通过产生，一般应是集团的核心层与紧密层单位代表；正、副秘书长人选由理事长、副理事长单位提名，经理事会确认通过。

第五，理事与常务理事的任期制。《公司法》规定，“董事任期由公司章程规定，但每届任期不得超过3年。董事任期届满，

连选可以连任”。理事的任期可以参考该条规定在集团章程中明确。常务理事在理事中推举产生，所以应该与理事的任期相同。对于理事因工作调动或其他原因无法履行职务曲情况，可以由原推荐单位提出新的人选，在理事会上通过。

三、职业教育集团的内部关系

由于职教集团的成员单位较多，而且性质不同，所以内部关系比较复杂。对集团内部各种关系的处理是职教集团管理中的难题，对此笔者提出如下想法：

(一)有效发挥集团核心层即龙头学校的作用

虽然有理事会作为职教集团的决策机构，但理事会不经常在一起开会，集团的日常管理职能是由龙头学校承担的。所以教育行政部门对龙头学校有一定的要求，如浙江省教育厅要求“龙头学校应具备领导班子勇于开拓、专业特色明显、师资力量较强等条件”，山东省教育厅要求“龙头院校要具备领导班子勇于开拓、专业特色和优势明显、内部设施配套、师资力量较强等条件”。虽然以上规定比较笼统，但说明教育行政部门对龙头学校有较高的要求。

龙头学校的作用主要体现在以下一些方面：整合资源，共享资源，联合培养各类职业技术人才；沟通职业技术人才供求信息；促进集团内院校的专业建设，建立职业教育改革与创新机制；为职业院校学生实验、实训及教师培训提供平台，为学校间学分互认、教师互聘创造条件；成立技术研发中心，合作进行科学研究、

技术和产品开发。另外，可以根据各个集团的特点，发挥龙头学校的重要作用。

(二)处理好龙头学校与其他成员组织的关系

集团内部成员因其性质及在集团中的地位不同，与龙头学校的关系也有所不同。如有些是龙头学校直接出资举办的企业或学校，显然是以资本作为联结纽带，类似于企业集团中的母子公司体制；有些是参与龙头学校合作办学的企业，如合作举办某一院系，这种关系也是以资本作为联结纽带，是联营关系；有些是龙头学校参股、参资的公司或学校，也是以资本作为联结纽带，显然是投资关系；由龙头学校托管或联合办学的学校，长期与学校开展订单培训的企业，以协议作为主要联结纽带，相互之间存在密切的协作关系；对于其他各种形式参与的学校或企业，多数与龙头学校签订了合作协议，也是以协议作为联结纽带，但这只是普通的合作关系，存在不稳定性。

(三)处理好集团内部其他成员之间的关系

对于不同性质的成员单位，其参与集团的形式不同，相互之间形成的关系也有所不同。

如果成员单位是企业，其参与集团的主要目的是为了获得优质人才与科技成果，主要通过以下参与形式：直接参与合作办学，如与学校联合共建实习实训基地；与成员学校签署人才需求订单，直接参与教学计划的制定与课程的开发；派遣本企业内的相关高技能人才、工程技术人员担任专兼职专业课教师或实习指导

教师；与学校合作开发科技成果，或者转化由成员学校研发的科技成果；根据需要由成员学校对本单位员工进行经常性的继续教育与培训；优先获得成员学校提供的优质毕业生。

如果成员单位是职业院校，其参与集团的主要目的是为了提高办学水平与获得经费支持，主要有以下参与形式：与成员企业合作获得经费支持，如，与企业联合共建实习实训基地；派遣教师到企业挂职研修，培养“双师型”教师；争取企业的人才需求订单，了解人才供求信息和培养要求；向成员企业派遣实习生，利用企业的设备场地完成实习实训工作；与成员企业合作开发科技成果，或转化学校研发的科技成果；优先向成员企业输送合格毕业生。

如果成员单位是行业协会，其参与集团的主要目的是为了促进本行业企事业单位与院校的密切结合，主要有以下参与形式：沟通本行业的主管部门与集团之间的联系；推动本行业内的企事业单位与成员学校之间的合作；派遣本行业内的相关高技能人才、工程技术人员担任专兼职专业课教师或实习指导教师；为学校人才培养与科技成果转化提供咨询与联系；鼓励成员学校优秀毕业生到本行业就业，为其提供就业信息与指导。

可见，这些成员单位之间的合作关系是临时性的，而且形式多样，有些是合作办学关系，有些是合作开发科技成果关系，有些是科技成果转让关系，有些是教育培训服务关系，有些是人才交流合作关系，等等。