2012年人民币国际化进程总结

2012年人民币国际化进程总结2012年，一直被视为金融改革的核心和难点，同时也是人民币国际化的核心和难点的利率市场化、人民币汇率改革、资本项目开放这三大改革皆取得重要进展的一年。

利率市场化改革加速

2012年利率市场化改革加速推进、取得重要进展，但目前推进利率完全市场化改革时机尚不成熟，多项重要配套措施尚未建立。

2012年两次降息过程中央行趁机出台利率市场化政策，不但降低了存贷款利率，而且放宽了浮动幅度。由于存贷款利率放开是利率市场化中最关键也最难推进的环节，因此2012年被认为是利率市场化加速推进的一年。

事实上，自1996年放开同业拆借市场利率以来，中国利率市场化步伐从未停止。目前金融市场利率(国债、金融债和企业债等)、货币市场利率(银行同业拆借、贴现、转贴现等)、外币市场利率均已基本实现市场化；贷款利率下限管制在信贷需求旺盛、资源稀缺的情况下基本发挥不了作用，因此也基本上市场化；目前尚未市场化的其实只有存款利率，但其借助信托理财、协议存款、财政存款招标等替代方式也已达到部分放开的效果。但存款利率上限不能超过基准利率、贷款利率下限不能低于基准利率0.9倍的限制一直存在。央行宣布扩大存款利率上限和贷款利率下限是朝着利率市场化的方向又迈出了坚实的一步。

当前，利率市场化已成为众望所向，但其将导致社会财富分配格局的重大改变，对此必须有所准备。我国目前利率管制的真正受益方是资金使用人，是各类工商企业和社会的基础建设项目。政府通过存款利率上限管制保证了企业和社会基建项目较低的融资成本。而如果放开利率管制，受益的将是存款人，受损的无疑是用款企业。受益方和受损方互换，将导致整个社会财富分配格局的改变。银行只是提供资金融通的一个中介，所能起到的只是价格传导的作用，即使放开存款利率管制，银行也需维持适度的基本可循环的净息差水平，结果只能导致贷款利率相应提高。

有鉴于此，利率市场化改革的时机必须较好把握，企业的承受能力必须重点考虑，只有在企业成本上升的和缓期才是存款利率放开的最佳时点：一是通胀较低时期，二是生产要素价格上升较稳定时期。

短期来看，目前推进利率完全市场化的时机还不够理想，主要是物价形势不稳定，尤其是近几年投放的超量货币所蕴藏的推动物价上涨的势能尚未完全释放。但中期来看，放开利率管制的条件要好于前些年，主要是因为汇率、土地成本、人员工资等已经经历了一轮较快增长，目前涨幅逐渐趋稳，同时，我国经济逐渐步入调整周期，去产能化将带来主要生产要素价格的稳定甚至下降。因此，当前可参考其他国家和地区利率市场化经验，制定未来3到5年存款利率放开的明确时间表，给社会各界尤其是企业界以明确预期，以便提前应对资金成本的必然上升。

此外，利率市场化全面推进尚需诸多配套措施，目前仍有待完善。其中最为重要的就是建立存款保险制度。利率市场化需要银行在市场上根据自身竞争力和自身企业经营核算成本进行定价，必然造成不适应市场的银行退出，从而在一定程度上增加了银行系统的脆弱性。若没有退出机制，就等于金融机构没有硬性市场约束，其在市场中的利率定价行为就是扭曲的，就会产生恶性竞争。为争抢客户和市场份额，银行会不惜一切代价抬高利率拉存款、降低利率放贷款。

央行在《2012年金融稳定报告》中称，目前我国推出存款保险制度的时机已基本成熟，表明中国已将建立存款保险制度提上议事日程。但还应注意的一点是，若推出时机不对，可能会加速中小银行破产。事实上我国目前是有隐性存款全额保险制度的，无论大小银行，其风险均由财政兜底。一旦将其变为显性，人们会更愿意将存款放进大银行，从而加速中小银行覆灭。

此外，还包括放开对银行贷存比限制、金融业综合化经营、建立基准利率体系等。

人民币汇率改革

2012年上半年人民币汇率基本维持均衡水平，央行借机扩大人民币兑美元汇率浮动幅度。虽然9月份起人民币兑美元汇率重拾升势，但央行主动减少干预外汇市场，货币政策更加独立。

去年年底以来，人民币汇率逐渐接近均衡水平，为人民币汇率改革创造了良好条件。基于此，4月16日起，央行决定放宽银行间即期外汇市场人民币兑美元交易价浮动幅度。增加汇率弹性是人民币国际化的必然要求，可进一步完善人民币汇率形成机制，有助于促进人民币形成真实、合理、可信的价格，为资本账户开放打好基础，增加国内金融市场的广度和深度，有效抑制短期资本流入，增强宏观调控自主性。

然而，9月份以来，人民币兑美元在岸即期汇率重拾升势，11月份人民币即期汇价更是在22个交易日的20个交易日盘中均触及涨停位置。但与此前人民币单边升值阶段央行在市场上持续购汇以稳定汇率不同的是，此轮人民币升值期间央行明显减少对外汇市场的干预，显示其对汇率波动容忍度有所增加。央行此举重大：首先，意味着央行将更多汇率定价权交给市场，短期内虽会引起市场波动，但却迫使市场主体主动探求汇率新定价。而银行定价能力增强也为央行进一步推动汇率市场化，扩大即期汇率波幅和放松汇率中间价控制创造了有利条件；其次，央行减少外汇市场干预后使得传统的“人民币升值—热钱流入—央行买入外汇—基础货币增加—货币信用扩张”的机制不复存在，央行也就获得了更多货币政策独立权。下半年以来，央行已开始逐渐运用逆回购操作调节市场流动性，并根据国内经济状况确定货币市场利率，使得海外宽松货币政策对国内流动性影响大减。在汇率升值与外汇占款及货币宽松逐渐脱钩后，央行可以更好地借用人民币升值推动人民币跨境业务中的流出，有利于短期促进人民币离岸业务及国际化发展；第三，央行购汇力度减弱导致的外汇占款减少，意味着央行正在鼓励更多市场主体持有外汇，成为“藏汇于民”政策的一部分。今后市场主体将更多追求外汇资产的独立运用，对于分散我国外汇投资风险、提高外汇资产使用效率具有重要意义。未来我国私人部门拥有大量外汇资产后，即使国际经济环境发生不利变化，人民币汇率也会由于外汇资产回流而有望更加稳定。

资本项目开放提上议事日程

资本项目开放正式提上议事日程，QFII、RQFII推进速度不断加快，基础设施逐渐完善，法律法规不断健全。然而，放松资本管制只是手段而绝非目标，中国或应缓行待机。

今年两份官方文件的出台将资本项目开放隆重推出：一是2月份央行研究报告《我国加快资本账户开放条件基本成熟》发布，标志着启动资本项目完全可兑换的议题进入议事日程；二是9月份央行发布的《金融业发展和改革“十二五”规划》中明确提出要逐步实现人民币资本项目可兑换，标志着资本项目开放在未来5年必将有所作为。在此基本思想指引下，今年中国资本项目开放的相关措施不断推出。

首先，QFII与RQFII快速推进，尤其是QFII获批数量和额度获得爆炸性增长。QFII丰富了境内资本市场的投资者结构，推动了上市公司质量的提升，提高了资本市场的国际化水平和影响力，增加了国际社会对我国经济和社会发展情况的了解。同时，QFII进入我国资本市场投资和日常资金汇出入，增加了我国对跨境证券投资和资本流动的监管经验，为资本市场进一步对外开放和实现人民币资本项目自由兑换进行了积极探索。但是，目前QFII占中国资本市场比重尚不足1%，而整个亚太区各市场平均值大概为35%，可见中国市场开放程度还有待提高。

RQFII自去年12月正式推出后，经过今年两次扩容，试点总额已扩大至2700亿元人民币。目前，在台湾、新加坡、香港等地，机构投资者对RQFII产品需求甚高。RQFII不仅有利于扩大我国资本市场开放水平，促进国内证券机构发展国际业务，而且拓宽了境外人民币投资渠道，更有利于境外机构或居民持有人民币，进一步推动人民币国际化，巩固和提升香港国际金融中心地位。

其次，基础设施逐渐完善。

一是4月11日央行决定组织开发独立的人民币跨境支付系统(CIPS)，进一步整合现有人民币跨境支付结算渠道和资源，提高跨境清算效率；满足各主要时区的人民币业务发展需要，提高交易安全性。CIPS是人民币资本项目完全可兑换的高速公路，是人民币跨境使用中的基础设施和技术准备。在此基础上进行政策建设，可使资本项目完全可兑换水到渠成，对人民币国际化有重要助推作用。

二是12月3日国家外汇管理局发布《关于资本项目信息系统试点及相关数据报送工作的通知》称，资本项目信息系统的试点工作已经于2012年12月3日起开始实施。新系统改变了过去旧系统独立操作的局

面，外汇局此次将原本独立的三个系统合并成一个统一的资本项目信息系统，更有利于其在资本项目上的清算和管理，同时在监测国际资本进出时也将更加清晰，应是为接下来推进人民币资本项目可兑换做准备。

第三，法律法规不断健全。

一是4月24日国家外汇管理局印发《个人本外币兑换特许业务试点管理办法》，他推出一方面可促进特许经营机构发展，提高其市场占有率，降低成本，弥补我国个人本外币兑换服务不足，与银行等代兑机构形成互补，为客户提供多样化的服务，方便国际经贸活动。另一方面可促进金融机构、非金融机构之间的市场竞争，最终有利于人民币的自由兑换，控制外汇储备高、外汇占款较多带来的流动性风险，真正实现“藏汇于民”。

二是央行等六部委联合发布《关于出口货物贸易人民币结算企业管理有关问题的通知》，标志着人民币跨境贸易结算在全国范围内铺开。该通知的出台意义重大，首先，有利于各地企业公平参与市场竞争；其次，此后我国从事进出口货物贸易、服务贸易、其他经常项目的企业均可选择以人民币进行计价、结算和收付，标志着人民币在支付清算方面的功能完全实现，为继续增强人民币投融资功能及作为储备货币的功能奠定了基础，对进一步促进人民币走向国际，完善国际货币体系意义重大。

三是该通知规定，为促进出口货物贸易人民币结算正常规范开展，防范风险，提高监管有效性和针对性，有关部门将对近两年在税务、海关、金融等方面有比较严重违法行为的企业进行重点监管，以督促其依法合规办理业务。对重点监管范围实行动态管理，每年进行调整。在资本账户尚未完全开放的背景下，对开展业务的企业加强监管，有助于防止企业利用跨境贸易人民币结算的渠道进行一些无真实贸易背景的资金往来，从而有助于加强对跨境资金的监测和管理，有效防范金融风险。

资本项目完全可兑换的改革之所以重要，是因为他是中国经济与世界经济的最后一道屏障，此屏障一开，30余年改革形成的优势和不足都将瞬时暴露在国际经济体系之下，可能获取更多收益，也可能承担

更大风险，其重要性无可匹敌。总体上看，应按照周小川行长所提的，坚持以对外债总量和短期资本流动的管理为底线的原则，渐进稳妥地加以推进。

国际合作助推人民币国际化

一是与多国开展双边货币互换。受全球金融危机影响，中国等主要新兴市场国家积极通过区域内贸易本币结算，或与主要贸易伙伴达成双边货币互换协议推动本国货币国际化。中国已与诸多国家签署了一系列双边货币互换协议，以推动在跨境交易与投资活动中扩大使用人民币，其中尤以中澳开展双边本币互换意义最为重大。澳大利亚是签署此类协议的最大经济体。首先，该协议的签订有利于规避美元汇率风险；其次，中澳贸易为澳大利亚顺差，使用人民币结算有助于输出人民币；第三，表明了发达国家对人民币作为贸易结算货币的需求和对人民币的信心，可对其他国家起到一定示范作用。

二是中日开展金融合作，人民币“借船出海”。2011年12月底日本首相野田佳彦首次访华期间，中日两国发表《中日加强合作发展金融市场》的声明，今年其中两项措施得以实现：一是3月13日日本前财务大臣安住淳表示，经中国许可，日本获准最多可购入650亿元人民币中国国债，购买资金来自日本外汇资产。日本将成为首个持有中国国债并将其纳入外汇储备的发达国家，将对其他发达国家起到一定示范作用；二是6月1日起银行间外汇市场开展人民币对日元直接交易。中日两国互为重要贸易伙伴，人民币兑日元直接交易，不仅可降低两国汇率交易风险，更可提升人民币与日元的国际地位，促进东京和上海作为国际金融中心地位的提升。

三是金砖国家签署本币结算协议。3月29日，中国国家开发银行、巴西开发银行、俄罗斯开发与对外经济活动银行、印度进出口银行、南非南部非洲开发银行等五家银行共同签署《金砖国家银行合作机制多边本币授信总协议》与《多边信用证保兑服务协议》。根据协议，五家成员行将稳步扩大本币结算和贷款业务规模，服务于金砖国家间贸易和投资便利化。首先，改用本币支付简化了程序；其次，改用本币支付可有效规避汇率风险，且对于提升新兴市场货币地位大有裨益。对中国而言，每年从俄罗斯、巴西等国进口大量石油、大宗商品，同时也大量出口各类商品。若可用本币结算，则对双方而言无疑

是双赢之举，双方货币在国际货币体系中的地位也将上升。

四是世界银行进入中国银行间债券市场。4月23日，央行与世界银行在华盛顿签署《中国人民银行代理国际复兴开发银行(IBRD)投资中国银行间债券市场的代理投资协议》及《中国人民银行代理国际开发协会(IDA)投资中国银行间债券市场的代理投资协议》，意味着世界银行获准进入中国银行间债券市场，为银行间债券市场对外开放的重要举措，可促使世行通过投资中国固定收益产品，参与中国固定收益市场发展，同时也使世行有可能开发并向借款人提供以人民币计价的产品。这是我国银行间债券市场对外开放、国际化的重要举措，扩展了境外人民币资金的投资渠道，有利于进一步增强人民币国际结算的吸引力。

虽然2005年世行集团旗下国际金融公司就已获准在我国银行间债券市场发行人民币债券10亿元，国际复兴开发银行也曾于2011年初在香港发行5亿元人民币债券。但此次不同于以往简单的发行人民币债券，上述协议的签署意味着世行能够通过投资中国债券市场相关产品深度参与中国债券市场发展。

作为最大的国际金融组织之一，世行与中国央行签订该协议，事实上承认了中国金融产品的安全性，并显示世行对人民币国际化的信心。而且，世行的声望也有助于吸引许多过去未投资过人民币的国际投资者对这个市场的关注。

同时，作为跨境贸易人民币结算试点的配套举措，允许更多境外金融机构和主权央行进入银行间债券市场，在拓展人民币回流渠道、推动跨境贸易人民币结算、助推人民币国际化的同时，也进一步丰富了银行间债券市场的投资主体，有助于活跃债券市场、促进债券市场流动性、提高市场定价的准确性和市场效率，使我国债券市场迎来一个健康发展的新阶段。

人民币离岸中心的竞争正在形成

2012年，除香港拥有明显的先发优势和政策优势，并于2012年取得长足发展外，伦敦、巴黎、台湾、新加坡等地的纷纷加入对其地位将是一场严峻的挑战。

2012年，香港采取多项措施、推出多种金融产品助推人民币国际化，极大地巩固了香港人民币离岸中心的地位。

今年前9个月，香港人民币跨境贸易结算量已达19300亿元，超过去年全年。点心债等人民币融资活动也在持续发展中，截至9月底，各机构及企业在香港发行人民币债券超过950亿元，人民币贷款余额前3季度达600亿元。人民币存量增加及投融资活跃，为各种政策及人民币金融产品的推出提供了机遇。

政策方面主要包括：

一是放宽人币风险管理限额及未平仓净额。1月17日，香港金管局宣布：该局此前规定每间参加行人民币现金、在人民币清算行清算的结余以及在托管账户的结余三者总和必须保持不低于其人民币客户存款的25%。但因考虑到人民币业务的成熟程度及相关业务交易额不断上升，决定将该规定放宽，计算中多包括两项资产，即财政部在港发行的人民币主权债券及央行批准的安排通过内地银行间债券市场持有的人民币债券投资。对于人民币未平仓净额，将其上限由资产负债的10%上调至20%。

二是自8月1日起非香港居民可在香港银行开设人民币账户，并可用此账户进行人民币与港币的兑换，以及人民币股票、基金和债券的投资，而且，每日兑换人民币和跨行转账的数量没有限制。首先，内地居民可将人民币资金投放到香港市场获益，有助于增加香港人民币数量；其次，可扩大香港银行的服务范围，加强产品创新，推动人民币离岸市场发展；第三，有助于人民币在个人层面从香港走向国际。然而，该措施也有助于非香港居民在在岸市场(CNY)及香港离岸市场(CNH)之间进行汇率套利，对大陆的汇率形成机制和外汇资本管制形成挑战。

三是自8月6日起扩大“人证港币交易通”的涵盖范围，由只适用于人民币股票扩展至以人民币交易的股本相关交易所买卖基金及房地产投资信托基金。此举有利于在港上市人民币证券的长远发展，加快香港人民币离岸市场的形成。

人民币金融产品主要包括：

一是6月29日证监会正式推出港股组合交易型开放式指数基金(ETF)。此举是内地证券市场和人民币走向国际化的重要一步，推开了内地证券市场和投资者走向国际市场的一扇大门，为进一步走出去扫除基本障碍。推出港股ETF产品，在人民币不可自由兑换的情况下具有重要意义：一是在QDII制度框架下为内地投资者进一步提供了便捷高效的境外投资渠道，有利于提高内地市场开放水平，完善跨境资金的有序流动机制；二是有利于支持香港证券市场发展，巩固和提升香港的国际金融中心地位。跨境ETF的推出将进一步打通在岸和离岸的资本账户和金融市场，未来两个市场之间的跨境资金流动将更加频繁。初期可能由于两个市场定价之间存在偏差而导致市场发生震荡，但从长期来看有利于发现市场的真实价格。

二是9月17日全球首只可交收人民币期货在港交所旗下衍生产品市场开始交易。人民币期货为人民币离岸市场的里程碑，意义重大，原因有三：首先，人民币期货为市场提供了对冲汇率波动的利器；其次，人民币期货对促进人民币国际化具有积极推进作用，为未来陆续推出更多人民币产品做铺垫。海外企业将更加愿意用人民币进行结算，海外投资者也将更加愿意持有、使用人民币；第三，人民币期货率先在香港推出，象征香港人民币衍生工具先行者角色的确立，会吸引有兴趣买卖人民币衍生工具的投资者聚集香港。此外，由于人民币期货的结算价是以香港财资市场公会公布的美元兑人民币即期汇率定盘价为基准，意味着香港的人民币离岸价格将逐渐成为一个定价基准，大幅提高未来将该定价权留在香港的机会。若成交量足够大，未来内地对人民币的定价也可能受到香港人民币期货交易的影响。

三是10月24日合和公路基建完成配售1.2亿元人民币新股，成为首家实践港交所“双币双股”上市模式、在同一市场同时向投资者提供人民币交易股票及港元交易股票的上市公司。对人民币国际化来

说，“双币双股”模式是港交所在发展人民币产品过程中的重要突破。随着香港人民币存款占外币存款比重不断上升，此举开创了人民币回流新机制，不仅满足了境外直接投资人民币产品的需求，也有利于巩固香港人民币离岸中心地位，扩大其影响力和辐射力。

伦敦、巴黎、台湾、新加坡等地纷纷欲建人民币离岸中心，将与香港展开激烈竞争。

人民币国际化是当今国际货币体系改革中最为重要的议程之一，伦敦、巴黎、台湾、新加坡等地不甘落后，纷纷欲建人民币离岸中心。

伦敦方面，4月18日英国财政大臣奥斯本宣布伦敦准备成为人民币离岸交易的“西方中心”。英国财政部数据显示，目前全球人民币离岸交易中，伦敦已占据26%的份额。伦敦金融城发布的《伦敦：人民币业务中心》报告显示，伦敦人民币业务已初具规模，业务范围包括零售业务、企业业务、银行同业及机构业务，具有流动性的人民币资金池正在建立，将在伦敦建成人民币交易中心的过程中发挥重要作用，有利于外汇、投资和其他产品的交易。

此外，为推进人民币离岸中心建立，伦敦已开展多项具体工作，如伦敦金融城牵头建立人民币计划工作组、伦敦金融交易所(LME)拟用人民币进行金属合约结算、汇丰集团在伦敦发行20亿元人民币优先无担保债券等。

伦敦成为人民币离岸中心对中英两国是双赢：对英国来说，随着中国经济实力的飞速发展，人民币必将不断在全球攻城略地，伦敦建立覆盖西方时区的人民币离岸交易中心，可巩固伦敦作为世界金融中心的地位；对中国来说，伦敦是最重要的国际金融中心之一，是离岸金融中心的发源地，拥有时区优势、可信赖的法律体系、享有盛誉的监管框架、极具流动性的资金池、重视创新的优良传统及众多在人民币产品和服务方面经验丰富的国际机构，将对人民币国际化起到巨大的推动和促进作用。

此外，巴黎也正在积极寻求成为继香港、伦敦后的人民币离岸市场。目前，巴黎市场人民币存款规模达100亿元，为仅次于伦敦的欧洲第二大人民币资金池。巴黎银行业发达，为发展人民币离岸市场提供了条件，而许多法国企业也表示对人民币离岸市场兴趣浓厚。法国欧洲金融市场协会调查显示，50%的法国企业进行过一种或以上的人民币业务，其中贸易结算是主要渠道，中法近10%的贸易用人民币结算，而且中国是法国第三大出口市场、也是法国第二大进口来源国。

同时，台湾、新加坡等地也已出招。

虽然香港仍是最大的人民币离岸交易市场，其他地区的人民币存量和离岸交易业务量与香港相比还相去甚远，但香港更多地是依赖于地

理位置优越及“一国两制”下中央政策倾斜，而伦敦、巴黎、台湾、新加坡等地则各具优势：伦敦与巴黎不仅在金融创新与研发方面处于领先地位，其在发展人民币业务上也拥有独特优势：欧洲作为中国第二大对外贸易地区，为伦敦和巴黎的人民币资金池扩大提供了良好条件。其不但所处时区与香港不同，更重要的是其金融网络不单覆盖整个欧洲，更接通中东、俄罗斯；台湾拥有大量在大陆经营的台商，其经营涉及大量的人民币资金。更重要的是，台湾和东盟拥有大量对中国大陆的贸易顺差，意味着本地企业将自身的人民币盈余留存离岸中心就可形成可观的人民币资金池，而当地金融机构围绕这一资金池做文章，就可推进人民币业务的发展；新加坡则背靠东盟，东盟是中国不可忽视和快速成长的贸易伙伴，人民币的硬通货优势在东南亚也似乎更加明显。新加坡当地中资企业众多，同时拥有能源等大宗商品交易的平台优势，因此具有不可小觑的潜力。

为保住自身地位，香港尚需进一步加强金融基础建设，争取人民币业务优先在香港试行，并加强与中央的沟通。

地方金融改革助推

人民币资本项目开放

目前全国正在推进的区域金融改革有20余项，其中以温州、深圳前海的金融改革与人民币国际化具有最为直接的关系。

温州金融改革明确指出要“在国务院统一部署领导下，探索以人民币开展个人境外直接投资，制订温州市个人境外直接投资管理办法及实施细则等。”表明其有望作为个人境外直投的试验区域，推进资本项目对外开放。允许个人在境外直接投资，有利于拓宽温州民间资本投资渠道，引导民资合理合法“走出去”。然而，一旦个人境外直投试点放开，意味着中国外汇资本管制将会松动，而拉美金融危机、墨西哥金融危机和亚洲金融危机都直接与资本跨境流动密切相关。

深圳前海试验区试点的主要内容则包括：加快推进深港银行跨境人民币贷款业务试点，利用香港低成本人民币资金支持前海开发开放和重点产业发展，争取更多前海地区和金融机构在香港发行人民币债券等。其中人民币跨境贷款试点是最大亮点，为香港5500多亿人民币存款找到新出路的同时，亦是为人民币资本项目开放探路。

对前海来说，其内地企业可从香港获得人民币贷款，而由于香港银行人民币贷款利率水平与国际挂钩，目前显著低于内地银行贷款利率水平，因此可降低内地企业融资成本。此外，内地企业借入人民币贷款不必如香港企业或外国企业般承担汇率风险。同时，前海企业到香港发行人民币债券，并将募集资金调回内地和境外的人民币FDI程序也将更加便利。但是，金融市场是全国统一市场，局部性的地区改革难以真正独立成章。一旦前海试验区获得快速发展，市场主体将试图突破前海与内地其他地区之间资本管制的藩篱，来自市场的压力会敦促政府进一步开放资本项目。对此，政府有关部门需要未雨绸缪。因此，涉及到全局性的金融改革，需要从顶层进行制度设计，自上而下的进行统一部署和行动，在全国范围内实施。