港口管理模式

探索科学管理模式加快港口建设速度

----浅析政府在港口建设中的主导地位和作用

黄州区港航管理所刘富生

近年来，各级政府都非常重视沿江经济开发，港口作为沿江经济和临港产业发展的重要支撑和平台，其作用和地位显得越来越突出，港口码头的建设和发展也引起了各级政府的高度重视。从中央到地方先后出台了很多鼓励和支持港口码头建设的优惠政策，社会力量投资港口码头建设的积极性很高。但是，从近几年的实际情况看，一些地方在港口码头建设上也存在很多问题和制约因素，港口发展的速度并不快，效果不好，一方面，社会投入港口建设积极性很高，但是港口建设投入大，回报慢，融资困难，真正建设高起点，大规模，设备先进的码头很难；另一方面，企业自己投资，各行其是，抢占岸线，重复建设，浪费岸线资源现象严重。分析存在这些问题的原因，主要是港口的特殊性以及目前采用的管理模式带来的弊端。港口是一个投入大、回报慢，对区域经济影响大的基础性产业，完全依靠社会民营资本的投入将受到很大的限制，政府必须在港口建设和发展中起主导性作用，主导性作用和地位的体现，主要表现在政府采用的港口管理模式上。改革开放以后，特别是我国港口体制改革后，很多地方，政府已完全退出了港口领域，只保留了港口规划职能，基本上采用的是私人服务港模式，不利于港口的快速发展。为加快港口码头的建设和发展，更好的服务沿江经济

开发，带动临港产业快速发展，必须探索采用地主港管理模式。

一、港口管理模式的比较分析

目前，国际国内常用的港口管理模式可以划分为四大类，不同港口管理模式下政府部门和私人部门发挥的功能作用

不一样。

1.公共服务港：政府公共部门不仅投资、维护和管理港口基础设施和所有经营性设施，而且还是港口具体业务的直接经营者。国内在计划经济年代，国际上1997年港口改革

前的新加坡港都是采用这种模式。

2.设备港：政府公共部门负责投资、维护和管理港口基础设施和所有经营性设施，而私人部门通过租赁大型的经营设施和设备来从事港口生产性业务。国际上采用这种管理模式的典型港口是法国的自治港。

3.地主港：政府公共部门负责港口规划和投资港口基础设施，把港口经营权出让给私人部门，并收取特许经营费和租赁费。私人部门通常获得特许权后，长期租用港口土地、基础设施并自行解决经营所需的所有岸上设施，提供港口经营服务。国际上采用这种管理模式的典型港口包括鹿特丹、安特卫普、纽约等。国内近几年在唐山港京唐港区、上海港洋山港区、嘉兴港乍浦港区、广西钦州港、南通洋口港等都已开始探索采用地主港管理模式。

4.私人服务港：政府部门除了保留规划职能外，完全

退出港口领域。私人部门投资和拥有包括港口土地、基础设

施和经营性设施在内的全部港口资产，并完全按照私人部门的商业目标进行港口经营。国际上采用这种管理模式的典型港口包括英国和新西兰的部分港口。目前，黄州港基本上也是采用这种管理模式。

在上述的四种主要的港口管理模式中，公共服务港可以被看作是港口管理的传统模式，是港口民营化改革的现实起点和初始状态。私人服务港作为另一个极端，过分削弱了政府部门本应在港口产业发挥的作用，在实践中也出现了不少问题。设备港模式没能恰当区分和界定港口设施的经济属性，只能算作一种特殊情况，适用范围有限。地主型港口模式对政府和私人部门在港口产业的作用定位比较符合经济理论

的要求，能够便于利用双方的优势。

二、地主港模式的核心理念和优点

地主港模式，是政府委托特许经营机构代表国家拥有港区及后方一定范围的土地、岸线及基础设施的产权，对该范围内的土地、岸线、航道等进行统一开发，并以租赁方式把港口码头租给国内外港口经营企业或船舶公司经营，实行产权和经营权分离，特许经营机构收取一定租金，用于港口建设的滚动发展。港口当局不以盈利为目的，不参与市场竞争，而是通过规划和建设来实施政府对港口的管理职能。其土地或码头的租金收入全部用于港口基础设施的再建设，通过土地运作实行滚动开发。

地主港模式的优点主要包括：第一，确立了港口基础设施建设的固定融资渠道，从而有利于保障港口的可持续发展；

第二，适应国际港口管理的发展趋势，港口实行民营化、国际化，便于国际物流的进出口操作；第三，港口经营者可以摆脱官僚作风约束，形成相对自由的商务环境，对港口用户的需求反应快捷；第四，与港口相关的各类资源也可通过市场运作来整合，通过资本嫁接、企业并购等方式，促进邻近港口资源、临港产业资源、综合交通资源甚至境外港航资源的整合，从而减少重复投资，促进港口能力的充分利用；第五，采用地主港模式后，港口除了能够提供快速运输和可靠的货物中转外，还将形成一个沿物流链运行的复杂的服务网络，这种组织形式也为几乎所有的船舶及码头运营商增加了在港内相互竞争的可能性；第六，可以为港口发展带来重要战略合作伙伴，这些伙伴往往是大型物流企业、航运企业、货主和著名码头经营公司。

三、地主港模式的经济分析

在现代港口中，从事增值服务的人员数量远远超过单纯从事传统装卸作业的码头工人，而从事货物增值服务带来的收益也远比在码头岸边从事装卸作业大得多。除此之外，港口物流服务范围不仅仅局限在港区内部，还延伸到周边的地区和城市，比如组织内陆运输、外贸货物的金融服务或是海上保险等活动。以德国汉堡港为例，大约1.4万份工作直接或间接地依赖港口，占据整个城市工作机会的15%，而从事与港口工作有关的人员中只有不到1／3的工作地点是在港区范围内。所以，港口对多种商务活动乃至整个城市或地区的经济利益起着至关重要的作用。在这种情况下就存在着是

把港口单纯作为一个商业实体(使之完全私营化)还是把港

口作为一个区域经济的引擎这两种利益上的矛盾。比如，尽管货物装卸为许多经济交易提供基础活动，但港口用稀缺的土地资源去搞房地产经营可能比用这部分土地从事货物装

卸活动获得更大的商业利益。为了能够充分考虑地区福利，便可在地主港概念下将港口设施的发展和管理作为一种公

共任务来考虑，兼顾上述两个目标。

港口对于周边邻近地区的经济发展具有很大的促进作用，正外部性十分显著。港口的作用不仅体现在运输方面，而且会成为区域经济的重要“增长极”。港口由于特有的经济功能和社会功能，将能吸引各种生产要素向港口周边集聚，刺激周围土地的高密度开发。这将使周边土地、房产升值，促进相关产业发展，但又很难向这些获利者索取回报以阻止其效果外溢。虽然港口投资具有国土开发功能，但常常出现这样的情况，即一方面港口投资面临资金约束，而另一方面社会其他成员却在无偿享受地价上涨所带来的收益。针对这一问题，地主型港口模式的设计可以予以解决。在地主港模式下，土地增值的收益将几乎不再溢出至社会其他成员。由于港务当局拥有周边土地的开发使用权，所以一部分外部效益将转化成港务当局的收入。由此可以发现，地主型港口模式的经济学本质正是外部效益的内部化。

四、地主港模式在国际国内的应用

经过长期发展，目前地主型港口已经成为国际主流的港口运作模式。随着我国经济的发展和与国际接轨的程度越来

越高，地主港模式已在国内得到初步应用。目前一方面，中国许多港口的基础设施建设投资存在资金缺口，而另一方面港口迅速发展所引致的土地增值效应却无偿地被其他企业

或个人获得。解决该问题的可行途径便是采纳地主港模式的核心思想，将港口发展的正外部性尽量内部化。目前，上海港洋山港区、嘉兴港乍浦港区、广西钦州港、南通洋口港及通吕河口码头、大连港北窑湾北岸港区等国内港口都已经在港口改革重组中进行了一定的探索和尝试，采用了与地主港模式非常类似的做法。福建省将选择条件较好的8个待建、新建港口实行此模式建港，转让经营权。

国内一些港口实施地主型港口管理模式的思路日趋成熟，其具体做法是：港口投资公司作为受政府委托管理港区国有资产的国有独资公司，行使特许经营机构的职责，代表政府拥有港区国有土地、水域的使用和建设开发权。通过港口投资公司办理港区建设项目所需要的土地、水域使用手续，进行相应的陆域吹填，然后将土地资源经评估后出资入股或转让、出租，实现由资源优势向资本优势的转化，解决港口建设资本金来源不足问题。对航道、港区道路等公用基础设施，由港口投资公司根据港口总体规划和运营生产发展需要，先行组织建设。建成后，通过向使用单位和受益单位收取建设分摊费和维护费的方式，解决建设和维护资金来源问题，实现滚动发展。在项目前期工作方面，港口投资公司主要抓好项目谋划、前期核准、报批和工程初步设计以前的设计工作，统筹考虑港区资源合理开发利用，避免各自为政现象发

生，确保设计工作的科学性，经济性和港区总体规划的统一性。同时，注意把好项目谋划和设计关，站在区域经济发展全局考虑，使所谋划项目既能够为港口发展带来经济效益，又能够促进和带动临港产业发展，适应区域经济对港口提出的要求。在项目建设过程中发挥各自优势和特点，进行合理分工，由港口投资公司负责港口码头建设，建成后将码头租赁给港口运营公司使用，收取一定的租费，从而收回码头建设资金并实现—定的收益。对港口装卸设备、堆场、铁路、房建等设施，则由港口经营公司负责建设。地主型港口模式的实施，对港口的快速发展发挥了至关重要的作用。

五、结论

引入地主港模式是优化港口投融资路径的需要，是临港产业发展的需要，是建立沿物流链服务网络发展区域经济的需要。在港口建设发展中应用地主港模式，政府充分利用现有资源，积极吸引私人资本到港口产业，并全程按市场化模式运作，既能有效减轻政府财政压力，又能提高港口投资和运营效率。因此，利用地主港模式对加快港口发展具有广阔的前景。