甘肃省“十二五”易地扶贫搬迁规划

甘肃省“十二五”易地扶贫搬迁规划

“十二五”是我省全面建设小康社会承前启后的重要时期，也是我省扶贫开发攻坚克难、加快发展的关键时期，为加快贫困地区的脱贫步伐，消除绝对贫困现象，提升扶贫工作水平，促进全省经济社会跨越式发展，根据《中国农村扶贫纲要（2011—2020年）》（中发〔2011〕10号）、《甘肃省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》（甘政发〔2011〕21号）和省委、省政府对扶贫开发工作的总体要求，编制本规划。规划实施范围主要是《中国农村扶贫纲要（2011—2020年）》确定的国家集中连片特殊困难地区的58个县市区，适当兼顾我省其他欠发达地区。

一、基本情况和面临的形势

（一）取得的成绩。

在省委、省政府的正确领导下，到“十一五”末，全省农民人均纯收入达到3424.7元，农村贫困人口减少到310万人，贫困面下降到14.85%。在群众自愿的基础上，已搬迁群众7万户35.3万人，其中贫困搬迁26.5万人，生态移民6.3万人，地质灾害避险搬迁2.5万人。国家和省上累计投入15.6亿元，有效改善了贫困群众的生产生活条件，搬迁群众脱贫致富步伐明显加快。

1.安置区农业基础设施建设快速推进，生产生活条件明显改善。安置区共开发和调整基本农田33.89万亩，衬砌渠道906公里，建设安全饮水点997处，修建河堤126.6公里，新建及改扩建道路1788.82公里，架设农电线路1640.4公里，修建养畜暖棚28726座，建沼气池23656座，新建住宅385.88万平方米。搬迁群众告别了干旱山区和高寒阴湿地区恶劣的生存环境，集中居住到交通便利、自然环境相对较好的区域，通过基本农田建设，兴修水利灌溉设施，推行先进适用技术，改革耕作制度，使搬迁群众逐渐步入良性发展的轨道，为脱贫增收奠定了基础。

2.农民群众脱贫致富空间得到进一步拓展。通过开展农业生产技术培训、发展畜牧养殖、加大劳务输出、促进商贸流通等措施，使搬迁群众的思想观念、市场意识、劳动技能、文化素质逐步强化，发展生产和市场经营能力进一步提高，增强了发展的动力，农民增收渠道拓宽。

3.安置区教育、卫生等社会事业稳步推进。全省共改扩建学校5.58万平方米、卫生所1.83万平方米、村委会2.14万平方米。对安置区学校、村医疗室、培训信息服务中心、村委会、文化活动室和广播电视村村通工程及其配套设施建设给予了扶持，有效缓解了上学难、就医难等突出问题。

4.生态环境建设和保护成效明显。迁出区生态恢复3.51万亩，生态环境恶化趋势得到遏制，农村环境卫生综合治理加强，农村居住环境改善，项目区农村达到“村容整洁”的新农村目标。

（二）存在的困难和挑战。

1.贫困人口总量依然庞大，搬迁任务艰巨。据初步摸底调查，居住在缺乏基本生存条件区域需要易地扶贫搬迁的人口尚有29万户、136万人。按照国家新确定的扶贫标准，我省贫困人口依然庞大，扶贫搬迁难度更大、成本更高。

2.致贫原因复杂多变，扶贫难度加大。我省农村贫困现象复杂，是多种因素共同作用的结果。资源环境型贫困由来已久，素质能力型贫困较为普遍，因灾贫困越来越突出，因病、因学贫困令人关注。贫困人口呈现常态性、突发性、交叉性、反复性的特征，在很大程度上抵消了扶贫效果，加大了脱贫难度。

3.搬迁群众收入水平低，自我发展能力弱。贫困地区农业产业化程度不高，信息闭塞、交通不便，是我省农民收入水平低下的主要原因。由于搬迁对象家庭困难、自身素质差、自我积累能力弱，给易地扶贫搬迁工作带来一定程度的困难。

4.农村基础设施和公共事业发展依然滞后。我省贫困地区多以丘陵和山地为主，其交通、水利等基础设施建设滞后，靠天吃饭状况尚未根本改变。农村教育、医疗卫生体系不健全，公共服务不完善。劳动力总体素质偏低，农村人力资源难以适应当前经济社会发展的需求。

5.扶贫搬迁资金投入与需求矛盾突出。由于需要扶持的贫困对象绝大多数都集中在连片特困地区，处于交通不便、自然条件恶劣、可用资源短缺的深山区和少数民族聚居地区，贫困程度深，扶持

成本高，资金需求量较大。加之，易地扶贫搬迁安置的补偿标准低，与实际所需费用差距大，群众负担重，在一定程度上影响了搬迁进度。

（三）有利条件。

1.中国农村扶贫开发纲要的出台，为扶贫攻坚和易地扶贫搬迁提供了政策机遇。《中国农村扶贫纲要（2011—2020年）》明确提出要逐步增加投入，加大易地扶贫搬迁力度，将连片特困区确定为新阶段扶贫开发工作的主战场，为我省开展以“两不愁、三保障”为目标的扶贫开发工作带来了难得机遇。

2.新一轮西部大开发，为扶贫开发和易地扶贫搬迁工作开创了新局面。中央将加大对西部地区均衡性转移支付力度，用于教育、医疗、社保、扶贫开发等方面的专项转移支付重点向西部地区倾斜，投资项目也将重点投向西部地区民生工程、基础设施等领域。

3.“十二五”规划纲要对扶贫攻坚和易地扶贫搬迁作出了长远安排。党中央、国务院明确提出将易地扶贫搬迁工作纳入国民经济和社会发展计划，要“积极稳妥地对缺乏基本生存条件地区的贫困人口，进行生态移民和易地扶贫搬迁”，加大扶贫攻坚力度。同时，国家支持“三农”和扶贫开发政策的正效益不断凸显，新农村和小城镇建设步伐的不断加快，为易地扶贫搬迁工作奠定了重要基础。

4.日趋完善的工作机制为有序推进易地扶贫搬迁工作提供了有效保障。《甘肃省易地扶贫搬迁试点工程实施意见》（甘政办发〔2011〕100号）、《甘肃省易地扶贫搬迁试点工程管理办法》（甘政办发〔2011〕110号）和《甘肃省易地扶贫搬迁试点工程竣工验收办法》（甘政办发〔2011〕110号）等指导性文件，为规范扶贫搬迁行为和促进易地扶贫搬迁工作发展提供了机制保障。

5.贫困地区的广大群众具有改变贫困落后面貌的强烈愿望。随着经济发展和社会进步以及搬迁群众脱贫致富的示范作用，贫困地区群众自愿搬迁积极性高涨，为今后开展易地扶贫搬迁工作打下了坚实的群众基础。

6.多年的探索实践，为今后的易地扶贫搬迁工作积累了宝贵经验。多年来易地扶贫搬迁工程的开展形成了一套行之有效的组织管理模式，各地结合实际创造性开展工作积累了丰富的经验，为开展“十二五”易地扶贫搬迁工作奠定了良好的实践基础。

二、总体思路和基本原则

（一）总体思路。

以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，根据《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》和中央扶贫开发工作会议精神，坚持开发式扶贫的方针，以产业发展为动力、以增加农民收入为核心，以生活在缺乏基本生存条件和发展环境地区的农村贫困人口为对象，以连片特困地区为主战场，切实做好易地扶贫搬迁工作。通过易地扶贫搬迁与产业扶贫、科技智力扶贫相结合，基础条件改善、灾后恢复重建与社会事业协调发展相结合，帮助搬迁对象提高综合发展能力、转变思想观念，调动搬迁群众自力更生、自建家园的积极性，切实解决搬迁群众在生产生活等方面的困难和问题，促使安置区经济社会协调发展，实现易地搬迁群众“搬得出、稳得住、能发展、可致富”的预期目标。

（二）基本原则。

——以人为本、和谐发展。始终坚持以人为本的科学发展观，以“减少贫困，增加收入，缩小差距，构建和谐”作为易地搬迁工作的出发点和落脚点，让农村贫困地区和贫困人口共享扶贫开发成果，以实现经济、社会和生态的可持续发展。

——突出重点、稳步推进。重点支持国家连片特困地区涉及我省的58个县市区，根据不同片区经济社会发展水平，视资金规模，优先考虑最贫困、最急需搬迁的人群，有计划、有组织，稳步推进易地扶贫搬迁工作。

——统一规划、分步实施。综合平衡需求和可能两方面因素，根据资源承载能力，合理选择安置区、确定搬迁对象，全面统筹考虑迁入地的基础设施建设和迁出地的生态环境建设，做好规划，安排好资金，分阶段实施易地搬迁项目。

——政府主导、群众自愿。注意处理好政府主导和群众自愿搬迁的关系，在充分尊重群众意愿，不搞强迫命令的前提下，加强领导，统筹谋划，积极稳妥组织实施。

——自力更生、自我发展。继续提倡自力更生、艰苦奋斗、努力发展的精神，充分调动贫困地区干部群众自身的积极性和主动性，克服“等、靠、要”的依赖思想，引导群众通过自己的辛勤劳动来改变贫穷落后面貌。

——因地制宜、讲求实效。根据实际，合理确定安置规模、安置方式、建设标准和内容，确保安置群众“搬得出、稳得住、能发展、可致富”。

三、搬迁对象和搬迁、安置方式

（一）搬迁对象。

生活在缺乏基本生存条件地区、生态位置重要区，生态环境脆弱区和地质灾害危险区，且具备搬迁和安置条件的农村贫困人口。

1.生活在集中连片特困地区的58个县市区中，水土资源匮乏、自然条件恶劣、基础设施薄弱的地区，就地脱贫无望的农牧民。

2.生活在水源涵养林区、省级以上自然保护区、风沙沿线受荒漠化威胁严重地区、退牧还草工程禁牧区等生态位置重要、生态环境脆弱地区的农牧民。

3.生活在地质灾害频发、生命财产受到严重威胁地区且需要避险搬迁的农牧民。

（二）搬迁安置方式。

搬迁方式以地域上相连的人口集聚区（村、组）为单元的整体迁出方式为主，部分搬迁为辅。

安置区选择应考虑环境容量许可、水土资源平衡，能满足安置群众生产生活需要，同时又具有带动群众脱贫致富的相关产业发展潜力的地区。尽可能集中在生态良好宜于发展农业生产、无安全隐患、靠近市郊乡镇、基础设施较好且教育、卫生等公共服务较为完善的地点。“十二五”期间主要采取建点、建基地集中安置方式。建点安置要求人数在200—300人，建基地安置原则上每个基地人数在300人以上。具体安置模式为：

1.建点集中安置。主要从山梁沟壑区及地质灾害易发区向交通便利、基础条件较好的水川地及塬台地建点集中安置。建设任务主要是改造、改良部分中低产田或草场，改善群众的生活设施和部分基础设施条件。

2.依托工程建基地安置。主要依托中小型水利工程，通过依法开发土地、整理土地、利用闲置农场、土地流转等方式安置搬迁群众。

3.依托县城、小城镇、中心村安置。主要在靠近县城、小城镇及中心村地带建点安置。搬迁农户在每人保证一定口粮田的基础上，主要依托城镇的信息、技术、市场等优势，通过从事二、三产业和劳务输出等增加收入。

四、搬迁任务和建设内容

（一）搬迁任务。

考虑到资金筹措和安置地选择等因素，按照需求和可能相结合的原则，“十二五”期间，全省完成6万户约30万人的搬迁任务。同时积极加大资金争取力度，协调落实安置地，努力完成更多的搬迁任务。其中，贫困搬迁4.4万户22万人，生态搬迁1万户5.25万人，地质灾害避让搬迁0.6万户2.75万人。

（二）主要建设内容。

根据扶贫移民搬迁安置实施后基本达到水、电、路、渠道、卫生室、村委会、居民点、学校、文化站等配套要求和人均拥有2亩左右生产用地的条件。具体任务是：

1.改善生活条件方面。修建搬迁群众住房385.6万平方米、住房附属设施140.6万平方米、农村安全饮水工程1100处。

2.改善生产条件方面。完成52.8万亩宜农荒地开发、撂荒地恢复、中低产田改造任务，建设基本农田35.6万亩。

3.改善基础设施方面。修建通村公路和村内道路2300公里，治理河道110公里，衬砌渠道950公里，架设农电线路1.2万公里（含入户工程）。

4.改善公共服务方面。配套建设安置区村级公共活动场所13万平方米，改造卫生室3万平方米，改扩建学校6万平方米。

5.生态建设与恢复方面。宅基地复垦和25度以上坡耕地退耕还林25万亩，安置地绿化5万亩。

6.产业配套方面。养畜暖棚1.5万座，蔬菜温棚1万座。

五、资金筹措

按照易地扶贫搬迁30万人测算约需投资49亿元，其中搬迁群众住宅建设投资32亿元，基本农田和水利建设投资5.33亿元，通村公路及村内道路建设投资3.72亿元，其他基础设施建设投资2.23亿元，后续产业发展投资3.35亿元,生态工程建设投资1.36亿元。

（一）投资规模和来源。

易地搬迁工程所需资金由中央、地方、搬迁群众共同承担，估算总投资规模为49亿元，人均投资1.63万元。易地扶贫搬迁中央专项补助资金按照6000元/人测算，需投资18亿多元，占总投资的

36.7%；整合中央其他资金8亿元，占总投资的16.3%；地方政府投资2.35亿元，占总投资的4.8%；群众自筹资金20.65亿元，占总投资的42.2%。

（二）中央补助资金投向。

中央易地扶贫搬迁专项资金为补助性资金，主要用于建设搬迁群众基本的生产设施和必要的生活设施，包括住房、基本农田、水利设施、乡村道路及必要的教育、文化、卫生等设施。

（三）后续产业发展资金。

在“十二五”期间必须加强后续产业发展方面的资金投入，通过在易地搬迁群众安置区建集中养殖基地、养畜暖棚、蔬菜温棚、发展经济林果等方式开发特色资源，发展特色经济，提高搬迁户的经济收入；通过加强劳动力培训工作，增强劳动力工作技能，参与当地手工业、零售业及旅游资源开发和服务，提高搬迁农民生存能力，进一步拓宽群众增收渠道。经测算，后续产业发展所需资金约3.35亿元，资金来源为整合财政扶贫资金、其他支农资金及群众自筹。

六、保障措施

（一）加强组织领导，精心组织实施。

在省政府的统一领导下，建立“市州协调，县市区负总责，乡镇抓落实，移民到村，责任到户，搬迁到人”的组织体系和工作运行机制。各县市区政府是实施易地扶贫搬迁工程的责任主体，负责总体规划的制定、重大事项和有关政策的协调，对易地扶贫搬迁工程方案的落实、技术方案的执行和工程质量进行全面监督和严格考核。

（二）科学制定规划，强化督促落实。

处理好需求与可能、近期与长远、扶贫与生态的关系，区别不同对象编制好县市区易地扶贫搬迁规划，以此指导搬迁工作有序合理开展。把扶贫开发纳入地方各级政府国民经济和社会发展总体规划，有计划、有步骤地抓好规划的实施，保质保量完成易地扶贫搬迁各项任务。

（三）加强部门协调，加大资金整合力度。

发展改革、扶贫、财政、农牧、交通、建设、教育、水利等相关部门要通力配合，以易地扶贫搬迁项目为平台，加大各类资金整合力度，以项目为支撑、以规划为基础、以县市区为单位，在保持原有的管理渠道不乱、资金使用性质不变的前提下，做好项目和资金整合工作。

（四）强化规范管理，抓好项目实施。

强化责任意识，加强项目管理，保障规范运行，严格按照项目建设程序，建立科学的工程建设机制，对项目资金使用情况进行检查和审计，发现问题及时协调解决，确保项目资金落到实处，发挥最大效益。

（五）落实配套政策，促进后续产业发展。

结合本地实际，研究制定税收、土地、农业补贴、宅基地、户籍、子女入学、医疗社保、就业等方面的配套政策，妥善处理好搬迁群众和原住户之间的关系。按照国家耕地保护和农村土地利用管理有关制度规定，各地新增建设用地指标优先满足易地扶贫搬迁建房需求。积极探索适于安置区后续产业发展的有效途径，调整贫困地区产业结构，加强劳动力技能培训，增强自我积累和发展能力，推动安置区基础设施建设与后续产业发展。