《国有林场管理办法》解读及国有林场森林资源管理

《国有林场管理办法》解读及国有林场森林资源管理

宁夏林木种苗管理总站赵正峰

一、《国有林场管理办法》解读

国家林业局于2011年11月14日印发了《国有林场管理办法》（林场发[2011]254号），这是我国第一部《国有林场管理办法》，旨在加强国有林场管理，维护国有林场合法权益，保障国有林场改革顺利进行，促进国有林场科学发展。《办法》从2011年11月14日开始实施,它有效填补了我国国有林场管理的法律空白，有利于推动国有林场管理的法制化、科学化，对国有林场建设管理具有里程碑式的深远意义。

（一）《办法》出台的背景

国有林场是我国林业和生态建设的重要力量，管护着全国近四分之一的珍贵森林资源，在生态安全维护、后备森林资源培育、生物多样性保护等方面发挥着不可替代的作用。但是，由于种种原因，国家一直没有出台一部专门的国有林场管理规定，在某些方面使国有林场管理长期处于无章可循、无法可依的状态，各地侵犯国有林场合法权益的现象时有发生，严重影响国有林场健康发展和国有森林资源的保护。同时，随着集体林权制度改革的深入推进，集体林地已经基本承包到户，成为受法律保护的农民个人财产，其他任何单位和个人不得随意侵占和破坏。与之相对，国有林的管理相对比较薄弱，日益成为各种矛盾和纠纷的集中发生地带，严重影响国有林作用的发挥和国有林场健康发展。此外，随着国家法制进程的加快和依法治国理念的深入人心，社会各个领域的立法工作都在开展，如资源管理领域、文化领域、医疗卫生领域等，社会主义法制体系逐步完善，而作为我国林业建设重要力量的国有林场的立法工作却迟迟没有实质性推进，与整个社会的法制进程很不协调。因此，为切实加强国有林场立法工作，依法保护国有林场合法权益，促进国有林场健康发展，国家林业局在充分调研、广泛征求各方意见的基础上，历经三年多时间，制定出台了《国有林场管理办法》。《办法》的出台，填补了国有林场六十多年来没有法律的空白，有利于推动国有林场管理的法制化、规范化和科学化。

近年来，一些省份已经制定了地方性国有林场管理法规,如山东省出台了《国有林场条例》，湖南、湖北、甘肃等省制定了本省的《国有林场管理办法》,福建省出台了《国有林场占用征用林地管理办法》等，这些都为制定全国性的国有林场管理规范奠定了基础，积累了经验。

（二）《办法》出台的意义

《办法》出台的意义主要体现在四个方面：

一是保护我国珍贵国有森林资源的需要。近年来，随着经济和社会的快速发展，国家基本建设规模不断扩大、经济活动日益增强和利益格局持续调整，国有林场林地已成为社会关注的热点和纠纷多发的领域，森林资源保护形势空前严峻，迫切需要依法保护好国家这部分珍贵的森林资源，维护国家生态安全。

二是维护国有林场合法权益的需要。近年来，各地大量在国有林场范围内建立风景名胜区、地质公园等，其他部门也频频插手国有林场管理，不合理利用国有林场森林资源的现象也是时有发生。因此，亟需加强林业部门自身的立法工作，强化林业部门对国有林场的管理，保障国有林场的合法权益。

三是保障国有林场改革顺利进行的需要。国家正在开展国有林场改革试点，在改革中必须维护国有林场的稳定，保护好国有森林资源，防止各地借改革之机随意撤并国有林场，私分国有林场森林资源资产，出台《办法》十分必要。

四是适应新时期国有林场发展形势的需要。随着国家实施以生态建设为主的林业发展战略，国有林场的办场方针和主要任务发生了变化，需要通过立法进行明确。在内部管理上，也需要建立相应的制度，对有关权益、关系和行为等予以调整。

（三）《办法》的主要内容

《办法》共6章48条，主要内容涉及6个方面：一是明确了国有林场性质，规定了新时期国有林场办场方针和主要任务；二是规定了国有林场管理机构主要职责；三是规范了国有林场设立、变更和撤销；四是加强了国有森林资源资产管理；五是规定了国有林场权利和义务；六是规定了国有林场组织机构。

（四）国有林场范围的界定

国有林场是指国家建立的专门从事植树造林、森林培育、保护和利用的具有独立法人资格的林业事业单位。国有林场由各级林业主管部门负责管理，包括省属林场、市属林场和县属林场，其名称有林场、林管局、园林场、苗木场、森林经营所、治沙站等，不包括东北、内蒙古重点国有林区的森工林场。近些年，甘肃、青海、新疆等省（区）一些国有林区实行了改制，由企业性质转变为了事业单位，也纳入了国有林场系列管理。

企业性质的营林单位或者由国有林场控股的股份制林场，林地权属清楚，四至界线分明，且具有合法有效的林地权属证明材料的，经省级以上林业主管部门批准，可纳入国有林场系列管理。企业性质的营林单位主要包括南方的采育林场及其他的有一定面积林地的林业企业；国有林场控股的股份制林场主要指国有林场与乡村和其他单位

开展联合经营、合作造林等建设的林场，一般是林场出资金和技术，其他单位出林地，但这种股份制林场必须由国有林场控股，才能纳入国有林场系列管理。

这里所说的纳入国有林场系列管理，是指作为国有林场行业的一员，统一履行国有林场的有关义务，统一享受国家关于国有林场的有关政策。国家关于国有林场行业管理政策主要有林场改革政策、基础设施建设政策、森林经营政策、财政扶贫政策等。我国并不是所有国有林场都纳入了国有林场系列管理。只有经省级林业主管部门批准并报国家林业局备案并对外公布的林场，才能纳入国有林场系列管理。

（五）国有林场的管理机构

国有林场管理机构是指设在各级林业主管部门内部从事国有林场管理的机构。目前，我国国有林场管理机构主要分三个层级，一是各级林业主管部门内部职能处室，如造林处、保护处、林场处等；二是各级林业主管部门所属独立事业单位，如国有林（场）管理局、国有林场管理站等；三是其他事业单位代管，如种苗站、技术推广站等。

从实践看，具有独立行政职能的林场处室或参公管理的林场局（站）对林场管理的较好，如甘肃省的场圃处、山西的国有林管理局等。各地要积极争取成立具有独立行政职能的国有林场管理处和国有林（场）管理局，具备条件的，要提升国有林场管理机构的行政级别，成立副厅级的国有林场管理机构。挂靠在种苗站、技术推广站等事业单位的，要逐步与之分离，成立独立的国有林场管理机构。

（六）国有林场管理机构的主要职责

各级国有林场管理机构代表本级林业主管部门具体负责国有林场管理工作，主要职责包括：

一是拟定、贯彻实施国有林场相关法律、法规。包括国有林场林地管理、生产经营管理、林场内部机构管理等诸多方面的法律、行政法规和地方性法规等。

二是协调编制国有林场发展规划。国有林场发展规划是对今后一个时期国有林场发展在时空和制度上做出的统筹安排和战略部署，包括国有林场发展的指导思想、发展目标、主要任务、重大项目和政策措施等方面。一般由国有林场管理机构具体组织编制并报计划等综合部门审批。

三是组织编制并会同资源管理部门审批国有林场森林经营方案和国有林场森林采伐、抚育作业设计。国有林场森林经营方案是为合理组织国有林场生产、科学经营森林所编制的林业规划设计文件，既是国有林场制订年度计划、组织森林经营活动的依据，也是林业主管部门管理、检查和监督国有林场森林经营活动的重要依据。编制和实

施森林经营方案是一项法定性工作。国有林场森林经营方案由同级国有林场管理机构组织编制，并会同资源管理部门审批。

四是审核国有林场的设立、变更、分立、合并和撤销等事项。国有林场的设立、变更、分立、合并和撤销须经省级林业主管部门国有林场管理机构审核，林业部门有审批权的，由林业部门进行审批；林业部门没有审批权的，经林业部门审核后，按当地有关规定由人民政府等有关部门审批。

五是受委托对国有林场森林资源资产进行监管。国有林场管理机构是林业主管部门内部专门进行国有林场管理的部门，受本级林业主管部门委托对国有林场森林资源资产进行监管，包括审核国有林场流转、参与占用国有林场林地的项目立项可行性评估、制定国有林场森林资源资产考评办法等。

六是受委托对国有林场森林资源资产评估进行核准或备案。根据财政部国家林业局《森林资源资产评估管理暂行规定》，国有森林资源资产评估项目，实行核准制和备案制。东北、内蒙古重点国有林区森林资源资产评估项目，实行核准制，由国务院林业主管部门核准或授权核准。其他地区国有森林资源资产评估项目，涉及国家重点公益林的，实行核准制，由国务院林业主管部门核准或授权核准。对其他国有森林资源资产评估项目，实行核准制或备案制，由省级林业主管部门规定。对其中实行核准制的评估项目，由省级林业主管部门核准或授权核准。

七是指导和检查考核国有林场生产经营活动。国有林场管理机构作为国有林场的行业主管部门，负责对国有林场生产经营活动进行指导，同时负责制定国有林场考核标准，对国有林场森林资源保护、体制机制创新、管理能力建设、林区民生保障等方面进行检查考核。

八是法律、法规规定的其他职责。本款是兜底条款，包括法律、行政法规和地方性法规规定的除上述七个方面以外的其他职责。

国有林场管理机构要落实好上述职责，一要各级林业主管部门的高度重视，加强国有林场管理机构建设，充实人员，明确职能，为国有林场管理机构依法履行职能提供保障。二要国有林场管理机构加强自身建设，切实加强国有林场管理等方面的业务学习和知识积累，并积极主动作为，提高自身国有林场管理水平和素质。三要需要计划、资源等部门的积极配合和合作。编制国有林场森林经营方案、发展规划、占用林地审核等涉及计划、资源管理等多个部门，需要各个部门相互配合、相互支持，共同开展好国有林场管理工作。

（七）新时期国有林场办场方针及主要任务

新中国成立以来，国有林场的办场方针几经变化，20世纪50年代“以林为主，多种经营”；60年代“以林为主，林副结合、综合

经营、永续利用”；80年代“以林为主，多种经营、综合利用、以短养长”；90年代“以林为本，合理开发、综合经营、全面发展”。进入新世纪以来，随着国家林业发展战略由以木材生产为主向以生态建设为主转变，作为我国林业建设重要组成部分和骨干力量的国有林场的办场方针也发生并将发生重大变化，实行“营林为本、生态优先、合理利用、持续发展”的办场方针。所谓营林为本，就是指国有林场将主要从事造林和营林，以扩大森林资源总量、提高森林资源质量为根本宗旨。所谓生态优先，就是指国有林场的根本任务是维护国家生态安全，主要发挥生态作用，在生态功能与经济等其他功能的发挥产生冲突时，要优先确保其生态功能的发挥。所谓合理利用，就是指国有林场在保护好森林资源的同时，可以通过一定程度的木材采伐、开发林下经济、发展森林旅游等方式，对森林资源进行科学合理地利用。所谓持续发展，就是指国有林场森林资源要保持持续稳定的增长，不能片面地追求短期效益，随意流转和过度采伐。同时国有林场这一组织形式也要长时期存在下去。

随着国有林场办场方针的历史性转变，国有林场主要任务也将进行重大战略性调整，主要包括三个方面。一是培育和保护森林资源，维护国家生态安全和木材安全，也就是造林、营林和护林，这是国有林场的立场之本和根本宗旨。二是开展科学试验和技术创新，推广先进技术。国有林场作为国家建立的林业单位，经营相对稳定，技术和人员优势明显，是国家开展科学试验和技术创新、推广的理想场所。三是保护林业生态文化资源，促进人与自然和谐发展。国有林场森林资源丰富，物种繁多，我国大部分森林公园和自然保护区是在国有林场基础上建立的，国有林场肩负着保护林业生态文化资源、促进人与自然和谐发展的重大使命。

（八）设立国有林场的审批

设立国有林场，应当经省级林业主管部门审核或审批，并由省级林业主管部门报国务院林业主管部门备案。这里有三种情况：一是县属林场，一般是由设立国有林场所在地的县林业主管部门或县人民政府提出建场申请书，经地（市）林业主管部门或人民政府审查后，报省级林业主管部门审核或审批。二是市属林场，一般是由设立国有林场所在地的地（市）林业主管部门或人民政府提出建场申请书，报省级林业主管部门审核或审批。三是省属林场，一般是由省级林业主管部门提出建场申请书，报省级人民政府审批。

省级林业主管部门审核或审批新设立的国有林场后，应当及时报国家林业局（具体承办单位是场圃总站）备案，由国家林业局对外公布国有林场名单，统一享受国家关于国有林场的有关政策。国家林业局正在研究制定具体的国有林场备案办法。

（九）新设立国有林场应具备的条件

新设立的国有林场，应当具备三项基本条件，一是林地权属清楚，不能与集体和单位存在林权纠纷，不能存在主体交叉、重复或不清的问题；二是四至界线分明，即拟设立的国有林场经营范围和面积应当明确，不能含糊不清；三是具有合法有效的林地权属证明材料，即具有由当地政府或有关部门颁发的、能够证明这部分林地由拟设立的国有林场经营管理的法定证明材料。

（十）国有林场森林经营方案的审批部门

国有林场森林经营方案由县级以上林业主管部门审批。其中跨地（市）国有林场、省属国有林场和省级以上公益林占有林地面积百分之五十以上的国有林场森林经营方案，由省级以上林业主管部门审批。各级林业主管部门国有林场管理机构负责组织编制并会同资源管理部门审批国有林场森林经营方案。

（十一）占用国有林场林地的审核部门

根据《中华人民共和国森林法实施条例》规定，占用或者征收、征用防护林林地或者特种用途林林地面积１０公顷以上的，用材林、经济林、薪炭林林地及其采伐迹地面积３５公顷以上的，其他林地面积７０公顷以上的，由国务院林业主管部门审核；占用或者征收、征用林地面积低于上述规定数量的，由省、自治区、直辖市人民政府林业主管部门审核。涉及占用国有林场林地的建设项目，省级以上林业主管部门国有林场管理机构应当参与项目立项的可行性评估工作。省级以上林业主管部门在办理占用国有林场林地项目审核过程中，应当充分听取和吸纳国有林场管理机构的意见。

（十二）对在国有林场范围内设立森林公园、湿地公园、自然保护区、风景名胜区、地质公园的行为规范管理

在国有林场范围内设立森林公园、湿地公园、自然保护区、风景名胜区、地质公园等，应当经省级以上林业主管部门国有林场管理机构审核同意后，按规定程序报批。也就是说省级以上林业主管部门国有林场管理机构审核同意是在国有林场范围内设立森林公园、湿地公园、自然保护区、风景名胜区、地质公园的前置程序，未经省级以上林业主管部门国有林场管理机构审核同意，森林公园、湿地公园、自然保护区等相关管理部门不予办理审批手续。

鉴于设立风景名胜区、地质公园等涉及建设、地质等部门，为了保护林业部门和国有林场合法权益，《办法》特别规定，在国有林场范围内设立风景名胜区、地质公园不得改变国有林场的林地使用权归属，国有林场仍然是林地使用权的合法主体，并应当明确收益分配方式。同时，国有林场依法对其经营范围内的森林公园、湿地公园、自然保护区、风景名胜区、地质公园等进行统一管理。

（十三）国有林场依法享有的权利

根据《办法》规定，国有林场依法享有以下权利：一是依据林业长远发展规划和森林经营方案制订年度各项生产、经营计划，确定建设项目和生产规模；二是按照市场需求依法经营销售本场生产的木材、林产品和其他产品；三是依法保护和合理开发利用国有林场经营范围内的各种资源；四是依法对其经营范围内的森林公园、湿地公园、自然保护区、风景名胜区、地质公园等进行统一管理；五是按照国家有关规定和本场工作需要，决定本场的机构设置、人员调配、干部任免、劳动用工和工资奖金分配；六是法律、法规规定的其他权利。

（十四）国有林场应当依法履行的义务

根据《办法》规定，国有林场应当依法履行以下义务：一是加强国有森林资源保护和管理，保证国有森林资源稳定增长，这也是各级林业主管部门考核国有林场工作的重点和核心内容。二是不得以其经营的国有森林资源资产为其他单位和个人提供任何形式的担保。这里说的担保主要是指抵押。国有林场受委托对管理范围内的国有森林资源进行经营管理，并不拥有完全的处分权，不得进行抵押等形式的担保。三是建立健全各项内部规章制度，包括人事管理制度、财务管理制度、收入分配制度等，并严格独立经济核算。四是严格遵守国家财务、税收、劳动工资等方面的规定，接受财政、税务、审计等机关的监督。五是落实职工社会保障有关政策，按照有关规定参加基本养老、医疗、失业等各项社会保险，并按时足额缴费。

（十五）国有林场场长的产生办法

国有林场场长的产生，采取聘任、委任或职工代表大会选举的办法。具体产生方式由其主管部门确定。所谓聘任，就是林场和社会公民在平等自愿的基础上，由林场或者林业主管部门根据林场工作的需要，以签订聘任合同的方式，聘请具有一定资格的公民担任林场场长职务。所谓委任，就是林业主管部门或地方人民政府在其任免权限范围内，直接确定并委派某人担任林场场长。所谓职工代表大会选举，就是在林场职工代表大会上，通过民主投票的方式，推选某人担任林场场长。国有林场场长（包括县属林场、市属林场和省属林场）产生后，应当报省级林业主管部门备案。

（十六）国有林场场长可以行使的职权

场长负责管理国有林场的生产、经营等工作，行使下列职权：一是组织实施本场的经营方针、长远规划和年度计划；二是提请或者决定本场管理机构的设置、调整；三是依法提请行政主管部门任免或者聘任、解聘本场管理人员；四是依法聘任或者解聘应由行政主管部门聘任或者解聘以外的林场工作人员，并按照有关规定报行政主管部门备案；五是组织制定工资调整、资金使用、财务预决算等方案和重要

规章制度，提请职工代表大会审议决定有关职工福利等重大事项；六是决定本场岗位责任制、承包责任制方案；七是其他需由场长行使的职权。

（十七）国有林场人事管理制度和收入分配制度

目前，国家的事业单位改革正在稳步推进，其中一个重要内容就是深化人事制度改革和收入分配制度改革，健全聘任制度和岗位管理制度，健全符合事业单位特点的、体现岗位绩效和分级分类管理要求的工作人员收入分配制度。国有林场作为国家公益型事业单位，应当按照国家事业单位改革方向，实行以聘用制度和岗位管理制度为主要内容的事业单位人事管理制度，实行以岗位绩效工资为基础的收入分配制度。这就意味着国有林场人事管理将从“身份管理”转变为“岗位管理”，意味着国有林场单位要打破人员身份的界限，人员聘用必须建立在岗位需要之上；每个岗位，一岗一职，实行岗位和绩效工资制度。当不能胜任岗位工作时，要调整岗位，岗变薪变。岗位要能上能下，待遇要能高能低。

（十八）国有林场职工代表大会的职权

国有林场职工代表大会是国有林场实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权利的机构。国有林场改革方案、森林资源流转、工资调整方案等事关职工利益的重大事项，应当经职工代表大会审议通过。经营面积较小、职工人数较少的林场，可以不成立职工代表大会，可通过职工大会的形式进行民主管理。

（十九）国有林场场办企业的规范管理

国有林场开办的企业，主要是指国有林场开办的为林场经营管理直接服务的必要的宾馆、酒店等企业。规范场办企业，关键是创新内部管理机制。要充分运用市场手段，按照市场机制运作，组建独立法人实体经营，林场履行出资人职责，享有所有者权益。要实行“宜企则企、宜事则事”的统筹管理机制，建立健全场办企业法人治理机构，充分激发场办企业内在活力。

二、国有林场森林资源管理最新政策

国有林场改革是我国林业一项重大改革，事关国家生态安全和木材安全的大局。2011年10月17日，国家发改委、国家林业局正式批准将江西、湖南、河北、浙江、安徽、山东、甘肃七个省列为全国国有林场改革试点省，其中江西、湖南两省作为国有林场改革整体推进试点省。河北、浙江、安徽、山东、甘肃等五个省为局部地区改革试点省，国有林场改革全国试点工作正式全面展开。管理好国有林场森林资源、确保国有林场森林资源稳定增长是国有林场改革的主要目的之一，也是改革能否取得成功的主要标志。为切实加强国有林场森林资源管理，保障国有林场改革顺利进行，国家林业局下发了《国家林业局关于加强国有林场森林资源管理保障国有林场改革顺利进行的意见》(林场发〔2012〕264号)，提出了6个方面的要求：（一）建立国家所有、省级管理、林场保护与经营的国有林场森林资源管理体制。国有林场森林资源是国有林场生存和发展的根基，在维护国家生态安全和木材安全中发挥着骨干作用，在发展现代林业、建设生态文明、促进绿色增长中具有重要战略地位。国有林场经营范围内的国有森林资源属于国家所有，由省级林业主管部门负责管理，国有林场依法进行保护与经营。国家林业局对全国国有林场森林资源管理进行指导和监督。国有林场的森林资源管理要严格执行国家相关法律法规和政策。

（二）从严管理国有林场林地。国有林场林地是国家重要的生态建设基本用地，在国有林场改革中必须保持林地性质的稳定。严禁擅自通过调整国有林场隶属关系、撤销国有林场建制等方式减少国有林场林地面积或者改变国有林场林地用途。不得以行政区划调整、建立自然保护区、风景名胜区、地质公园等为由，改变国有林场林地使用权和森林资源经营管理权归属。严格控制建设项目占用国有林场林地，涉及占用国有林场林地的建设项目，国有林场管理机构应当参与项目立项的可行性评估工作。

（三）加强林木采伐管理。各省级林业主管部门要切实加强国有林场林木采伐管理，严禁超限额采伐森林和林木，确保森林资源总量持续增长。要认真编制和严格实施国有林场森林经营方案，促进森林的科学经营，实现国有林场森林资源可持续发展。国有林场的采伐限额，依据依法批准的森林经营方案确定的合理年采伐量确定。

（四）严禁国有林场森林资源流转。各省级林业主管部门要严格执行《国家林业局关于进一步加强森林资源管理促进和保障集体林权制度改革的通知》（林资发〔2007〕252号）所要求的在国家未出台国有森林、林木和林地使用权流转的具体办法之前不得审批流转国有林场森林资源的规定，在国有林场改革期间，不得以筹集改革资金等

为借口以国有林场森林资源对外作价入股、合资合作、租赁、抵押、担保和转让，防止国有林场森林资源流失。

（五）切实做好国有林场林权证的核发工作。目前尚未取得林权证的国有林场，应尽快依法向省级林业主管部门申请国有林地使用权登记，由省级人民政府核准后颁发林权证。对国有林场与村集体及其他单位和个人存在争议的林地，各级林业主管部门要按照“实事求是、尊重历史、注重证据、依法依规”的原则，积极稳妥地处理好林地权属纠纷和争议。对集体土地确权登记发证中涉及国有林场的国有林地，或者与集体有争议的林地，国有林场要及时依法提出异议。对存在重复发证的，国有林场要依法通过提请行政复议或者行政诉讼解决，切实维护林权证的权威性和自身合法权益。

（六）建立健全国有林场森林资源动态监测体系。各省级林业主管部门要以国有林场为单位，查清国有林场森林资源的种类、数量、质量与分布及其消长变化，建立森林资源档案，健全森林资源动态监测体系，掌握森林资源发展变化情况，为国有林场森林资源管理和国有林场改革奠定基础。

（七）切实强化对国有林场森林资源的监管。各省级林业主管部门要切实履行职责，强化对国有林场森林资源的监管。要加快完善国有林场森林资源管理政策法规体系，制定国有林场森林资源管理考核办法，把森林资源数量消长、质量变化和保护管理情况等作为考核国有林场的重要内容和国有林场改革验收的重要指标。要建立信息畅通、操作规范、覆盖全面的国有林场森林资源监管工作体系，对违法违规问题及时处理和纠正。

（八）加强对国有林场森林资源管理的组织领导。各省级林业主管部门要切实加强对国有林场森林资源管理的组织领导，明确分工，落实责任，森林资源管理机构对国有林场森林资源实施综合管理，国有林场管理机构对国有林场森林资源实施具体管理。要制定切实可行的国有林场森林资源管理制度，认真落实各项工作，确保取得实效。要切实加强省级国有林场管理机构建设，完善职能，充实人员，保障国有林场森林资源管理工作顺利开展。