中外党政制度比较研究

中外公务员薪酬制度比较

公共管理学院公共管理专业 FSZ20170201 吴秋萍

由于公务员薪酬制度不仅关系到公务员个人的经济利益，还会对国家政治、经济和社会产生广泛的影响，而与国外先进公务员薪酬制度相比，我国确实存在很大不足。通过比较、借鉴国外公务员薪酬制度的优点和经验，指出中国公务员薪酬制度存在的不足之处，并且结合中国国情和公务员薪酬制度发展趋势，提出了具体的建议，以期取长补短，对进一步完善中国公务员薪酬制度有所裨益。

1、中外公务员薪酬制度法律依据的比较

美国在1962年、1970年和1978年分别颁布了《联邦工资发》、《联邦工资比较法》、《文官改革法》，英国在1870年颁布了《文官工资法》，日本在1947年和1961年分别颁布了《国家公务员法》、《地方公务员等共济组合法》，瑞士在1927年颁布了《联邦公务员章程法》，德国在1950年、1953年和1980年分别颁布了《联邦公务员法》、《联邦官员供养福利法》、《联邦公务员工资法》。发达国家公务员制度的一个显著特点，就是有一套与公务员制度相适应的完整的法规体系，重视公务员薪酬制度的法制化建设。虽然国外发达国家有关公务员薪酬管理的法律法规名称各不相同，但就其内容来看，有许多共同之处，诸如对公务员工资标准的确定、增长原则、调整依据、薪酬制度运行和控制等，均以法律的形式加以明确。

我国在2005年颁布了《中华人民共和国公务员法》。我国公务员薪酬相关法律、法规的颁布时间远远晚于部分发达国家，虽然《公务员法》作为法律依据，但是其中有关公务员薪酬的规定设定的原则性较强，缺乏可操作性，需要考虑具体设定方式的支撑，迄今为止，我国公务员工资制度的基本原则和依据尚未以法律形式系统、完整地表述出来。由于没有一套成型的公务员工资法出台，因此在薪酬的设计、调整、福利增补上都缺乏明确的法律依据，这反映我国用法律来管理国家公务员薪酬制度的进程仍处于相对滞后的状态。

2、中外公务员薪酬结构的比较

对于基本工资、津贴和奖金这三个组成部分，在公务员薪酬结构中的性质、地位和作用各不相同。其中基本工资居主导地位，构成薪酬制度的主体。各国都有特定的公务员薪酬结构即薪酬的组成部分与比例结构。美国基本工资占全部薪酬70%-80%，津贴奖金占全部薪酬的10%-20%；英国基本工资占全部薪酬70%-80%，津贴奖金占全部薪酬的20%-30%；日本基本工资占全部薪酬约84%，津贴奖金占全部薪酬约16%；法国基本工资占全部薪酬70%-80%，津贴奖金占全部薪酬的20%-100%；德国基本工资占全部薪酬70%-80%，津贴奖金占全部薪酬的20%-30%；中国没有明确统一的比例。

国外公务员津补贴在其收入中所占的合理比例在 20%—30%之间，而基本工资应该在70%—80%左右，而我国公务员收入中除了基本工资部分是由财政统一发放的以外，各地区、各部门自行设立的各种津、补贴一直没有纳入到统一发放的范围中来，也没有明确的规范对其进行统一的管理。各地区、各部门利用津补贴管理上的漏洞为公务员发放各种各样的津补贴，以此弥补公务员名义上收入的不足。由此，造成了制度外收入在公务员总薪酬收入中所占比重过高，导致不同地区和同一地区的不同部门之间出现了工资水平的较大差异，形成了现在以基本工资为主的薪酬主系统与以奖金、津贴为主的薪酬辅系统倒挂的局面。

3、中外公务员薪酬制度类型的比较

公务员的薪酬制度，都是根据每个国家的具体国情制定的。由于各国的社会文化制度、国民经济发展速度、国民生活水平、工资来源等情况的不同，每个国家相关的公务员薪酬制度类型及其规

定也不同。

中外各国公务员薪酬制度的类型及规定公务员采取了不同的薪酬制度类型及设计方式，体现了不同级别、类型的公务员工作的方式不同、性质不同、承担的责任也不相同。在薪酬管理上，保持了不同职务、级别之间的合理工资差距；而我国实行的是职级工资制，公务员还是以职务为基础来划分薪酬等级的，实质上公务员只有晋升职务才会大幅度地提高待遇。因此，这种薪酬制度仍是以“官本位”为依据的，它忽略了公共管理部门中行政管理的复杂性与不同领域、不同行业的专业性特点。不考虑不同岗位的特点，不考虑工作承担的责任风险，工资确定只依据职务职级、资历深浅、学历高低，这种分类管理所导致的直接结果就是官本位和效率低下。所以，根据我国的国情，转变职级工资制这一薪酬设计方式，是促进公务员薪酬分配公平化的根本举措。2014年我国审议通过了公务员职务与职级并行的相关细则，打破乡镇公务员职务晋升空间小、待遇得不到提高、乡镇留不住人才的现状，促进了薪酬分配公平化。

4、中外公务员薪酬市场化与增资机制的比较

国外发达国家根据市场法则，一方面都参照私营企业同类人员工资的增长幅度，调整公务员的工资水平。另一方面，各国依据国民经济的现状、财务水平以及物价指数等要素的改变来适时调整公务员的薪酬。通过比较各国有关公务员的薪酬的保障与激励机制可知，美国的公务员薪酬参照对象是私营企业平均水平，如《联邦工资比较法》(1970年)规定：通过对私人企业相应人员工资的调查，找出联邦雇员与私人企业的工资差，从而确定联邦雇员综合工资表的合理调整率，以弥补公务员工资与私营企业中同类人员的工资差距。英国亦早在1995年的一份报告中强调：文官的薪酬与担任同类工作的非公职人员目前的报酬相比，差距应该合理。日本也坚持公务员的收入同私营企业保持适当平衡的原则，不允许出现太大的差距。而我国的公务员薪酬制度是高度集权的管理模式，和市场存在较低的关联，受强制行政能力的限制。在很大程度上保留计划经济体制下单一经济实体的痕迹，对公务员薪酬只是小幅度的调整，改革不明显。另外，我国公务员工资的增长机制显现出只增不减的情况，公务员薪酬的调整处于无序状态，缺少合理的程序。

5、中外公务员考核制度与薪酬奖惩挂钩的比较

在发达国家，公务员薪酬中大都引入了绩效奖金，使个人所得与能力、绩效、贡献相挂钩，通过比较各国有关公务员薪酬与考核制度的异同可以看出，目前发达国家普遍实行考核成绩与奖惩挂钩，致力于建立公务员薪酬与表现之间的联系，促进公务员薪酬分配的公平性。如日本《一般职员报酬法》指出，公务员的性能分析和绩效考核结果是公务员加薪评估的主要依据；英国公务员工资也是根据其工作表现决定增加或减少。我国公务员法虽然也规定了考核成绩与奖惩挂钩，但实际上由于考核的客观要求与主观的形式之间的矛盾使其并不能与薪酬相挂钩，公务员薪酬有失公平性，而且在实践中也阻碍了公务员行政效率的提高。

6、中外公务员财产申报制度的比较

公务员财产申报制度是公务员廉政约束机制的重要一环，是现代公务员制度的重要组成部分，也是对公务员实施监督的重要手段。虽然各发达国家有关公务员财产申报的法律法规名称各不相同，但也有许多共同之处，诸如对公务员个人或相关人必须申报个人财产等内容，均以法律的形式加以明确。公务员财产申报制度起源于1883年英国的《净化选举、防止腐败法》。而美国政府1978 年颁布的《政府道德法》和《政府官员申报财产真实情况法》也明确规定了政府官员包括中高级公务员必须申报个人、配偶以及未独立生活子女的财产。法国《资金透明度法》也规定，政府官员上任后在规定的期限内，必须向政府部门提交一份个人财产清单。我国虽然在1995年4月30日由中共中央办公厅、国务院办公厅制定颁布了《关于对党和国家机关工作人员在国内交往中收受的礼品实行登记制度的规定》和《关于党政机关县（处）级以上领导干部收入申报的规定》，但由于仅仅是两

个政策性的规定，缺乏可行的实际操作办法，难以发挥较强的实际效用。由此可见，为了让我国公务员收入合理化、规范化、透明化，也为了让公众能对其进行更有效的监督，我国应当从立法的角度，尽快设立公务员的财产申报制度。