俄罗斯转型期的国家制度能力与经济发展

俄罗斯转型期的国家制度能力与经济发展

黄秋菊

2012-3-29 8:14:48 来源：《俄罗斯中亚东欧研究》2011年第3期

【内容提要】经济转型不仅使俄罗斯的经济体制发生了重大转变，而且使其经济发展模式发生了深刻调整。俄罗斯形成了一种“去工业化”、“去现代化”的资源依赖型经济结构。产业结构中低端制造业的比重过大，高消耗、高污染、低附加值的产业多，缺乏自主创新能力，核心竞争力不强，并伴随着畸形和混乱的市场体制，以及极度分裂的社会利益结构。俄罗斯的制度变迁与经济发展模式的路径演化与国家制度能力具有内在密切关联。面对全球金融危机，俄罗斯经济的缺陷进一步凸显。如

何实现自身发展模式转型，需要国家制度能力的强化与完善。

【关键词】俄罗斯；国家制度能力；经济结构；经济发展

【作者简介】黄秋菊，1982年生，南开大学经济学院博士研究生。(天津300071)

两年前，金融危机山崩地裂，大萧条的记忆让全世界不寒而栗，各国的经济学家们都在试图回答和解释为什么会发生世界范围的金融崩溃。普遍认为，这次国际金融危机爆发的导火线是美国“次贷”危机，主要原因是美国经济的失衡以及经济中的“泡沫化”。当前俄罗斯遭遇这场危机冲击的原因是多方面的、错综复杂的，而最终的原因则是俄罗斯社会政治经济出现了严重的问题。20世纪90年代初，俄罗斯踏上一条向市场经济和民主制度激进转型的道路。然而，过于激进且缺乏完备设计的制度变革却给俄罗斯整个的制度结构与经济发

展造成严重损害。其中最为突出的问题是国家制度能力严重弱化，国家丧失了协调经济转型与经济发展的重要能力，最终陷入秩序崩溃和经济衰退的泥淖。有鉴于此，本文试图从国家制度能力这一视角出发，对俄罗斯转型期的社会经济发展绩效予以解读，并探讨后危机时代俄罗斯国家制度能力构建与经济发展的战略取向。

一国家制度能力的内涵界定

国家能力理论盛行于20世纪80年代，各国学者对国家能力的研究正在不断修正与完善中。从传统的政治经济学角度讲，马克思主义经典作家将国家作为人类社会一定发展阶段的产物，正是因为它是为了建立和维持某种秩序结构而产生的。国家具有“一经获得便逐渐向前发展的相对独立性”，但他们更强调“国家不是一个具有独立发展的独立领域”，“它的存在和发展归根到底都应该从社会的经济生活条件中得到解

释。”[1]英国著名政治学家、社会学家迈克尔·曼在其名着《社会权力的来源》一书中从对国家两种权力的划分这一视角出发，探讨了国家能力的内涵。他将国家的权力划分为“专制性权力”与“基础性权力”。所谓专制性权力主要是指国家不需要与市民社会群体进行制度化的协商就可以强行推行自身目标、政策的权力。所谓基础性权力则是一种“贯穿”社会的“权力”，它通过国家基础来协调社会生活，确保国家政策的有效实施，因而是“一个中央集权国家的制度能力”。现代资本主义发展的一个重要标志是国家的专制性权力受到约束，基础性权力则通过制度化的设置不断得到强化，而“基础性权力”是决定一国政治、经济和社会发展的国家能力。继迈克尔·曼之后，政治学对国家能力的探讨进一步深入，并由此成为20世纪70年代末以来逐步兴起的“国家回归”学派的一个重要研究主题。

自20世纪90年代以来，中国学者也开始关注国家能力问题，并进而将国家能力作为分析中国体制变革与经济发展的一个关键变量。其代表性成果就是王绍光和胡鞍钢撰写的《中国国家能力报告》。在该书中，他们将国家能力界定为国家将自己的意志、目标转化为现实的能力。它主要包括四方面的能力：汲取能力，即国家动员社会经济资源的能力，特别是财政汲取能力；调控能力，即国家指导社会经济发展的能力；合法化能力，即国家运用政治符号在属民中制造共识，进而巩固其统治地位的能力；强制能力，即国家运用暴力手段、机构、威胁等方式维护其统治的能力[2]。他们着眼于国家的财政汲取能力，探讨了中国转型过程中中央政府汲取能力削弱的问题，并由此提出通过财政改革强化国家能力的政策主张。王绍光和胡鞍钢主要是从国家的一般职能角度出发对国家能力进行了界定和划分，这些能力是所有国家维系政权稳定与社会经济发展所

需要的基本能力。对于处于政治经济转型进程中的国家而言，除了上述基本的国家能力之外，还需要一种极为重要的能力，即国家的制度能力。从国家与制度变迁和经济发展关系的视角出发，我们可以将国家制度能力界定为国家制定、实施和推动制度变迁的能力。

国家制度能力主要由三个部分构成：(1)国家相对自主地界定自身目标偏好，形成有效规则和政策的能力。现实中的国家是由不同组织、制度、利益团体构成的网络系统。在特定时期，国家的主导性政治力量需要发挥整合不同机构、团体利益偏好，形成相对统一的国家目标偏好的功能。国家的目标偏好可进一步具体化为指导国家行为的发展战略、大政方针。在该目标偏好的指引下，国家才能协调和动员稀缺的社会经济资源，统筹各方利益诉求，完成推动制度创新的任务。当然，国家界定自身目标偏好的自主性具有相对性，它并不意味

着国家拥有迈克尔·曼所谓的绝对的“专制性权力”。相反，国家在形成自身目标的过程中将会与社会进行持续的沟通交流，使其目标偏好要符合社会长期发展的利益，而不能单纯受制于当前的和局部的利益。(2)国家将已经形成的规则、政策加以推行，影响微观经济主体行为和宏观经济运行绩效的能力。当国家已经形成统一的目标偏好，并具体化为相应的规则、制度和政策的时候，国家还必须具有足够的能力将其推行和实施，这需要国家解决几个关键性问题。首先，国家要具备足够的决策实施的信息。信息的不完全和不充分不仅会导致决策失误，还会导致制度实施的误差。为了避免这一问题，国家需要采取适度分权的措施，避免因权力高度集中导致的结构僵化与信息失灵。其次，国家还必须克服官僚化问题，形成一个高效的政府体制。为了克服权威制度所固有的官僚化问题，国家需要进行持续的政府体制改革，如行政系统是否便利信息的

沟通交流、控制“委托—代理”问题；能否建立起专业化和具备职业操守的现代官僚体系并创新政府治理模式等。最后，国家还必须避免狭隘利益集团的影响，避免“国家被俘”问题的发生。利益集团是公共选择舞台上最为活跃的群体，它们掌控着巨大的政治、经济甚至舆论资源，能够通过正式或非正式渠道影响国家决策。它们往往会推动那些有利于自身利益的制度安排，阻碍有损于自身利益的制度安排的出台。在利益集团的影响下，国家很可能陷入一个进退维谷的局部制度变迁陷阱之中。(3)国家根据内部和外部环境变化形成的压力，适应性地推动制度变迁，使其与经济发展的条件相契合的能力。一种制度安排往往不是凝固的、持续有效的，随着客观环境的变化，原有制度安排的效率可能出现衰减，甚至完全退化为无效制度安排。这就需要国家审时度势，及时修正原有的目标偏好，对无效的制度进行及时纠错和适应性调整，以确保制度的

可持续发展。为此，国家的执政集团需要积累足够的制度知识，具有开放的执政理念，形成适应性学习机制，不仅善于从成功的经验中学习，也善于从失败的教训中学习，以不断改进和完善自身的制度能力[3]。

二国家制度能力弱化与俄罗斯转型期

的社会经济危机

转型之初，西方主流经济学家认为，俄罗斯已经具备了经济发展的基本前提：高度的工业化水平，素质较高的人力资本，自然资源丰富且人口基数小。尽管原有的经济结构严重扭曲，但经济转型将会使市场机制发挥重组经济结构、纠正资源错配的功能。外部资本的流入也将有助于俄罗斯改变原有的结构性矛盾。由此，俄罗斯会形成制度变迁与结构调整的良性互动，走上经济持续繁荣的道路。然而结果却出人意料，俄罗斯的激进转型不仅导致制度质量低劣，而且引发经济结构严重退化，从而

造成经济的严重衰退和社会福利水平的巨大缩减。

首先，俄罗斯转型时期的经济结构调整并非是主动适应市场经济和全球化趋势而采取的经济发展措施，而是在激进转型政策所引发的严重经济危机冲击下做出的被动调整。因此，其产业结构虽然呈现出某种轻型化的趋势，但这并不意味着俄罗斯在本质上实现了从“工业社会”向“后工业社会”转变所形成的实质性的结构调整。实际上，俄罗斯三大产业之间的发展依旧不均衡，产业结构级次落后。重工业是国民经济支柱，轻工业和农业很不发达。工业结构落后，除表现为重化工业比重一直偏高并僵化停滞、技术进步不快、劳动生产率低外，还反映在工业产品，特别是出口产品结构的落后上。俄罗斯一直把服务部门视为非生产领域，重生产、轻流通的思想根深蒂固，致使第三产业长期处于落后状态。在GDP中，商品性产值比重大，

服务性产值比重小[4]。这种落后的产业结构严重阻碍了俄罗斯经济增长方式从粗放型向集约型的转变。其次，俄罗斯形成了一种严重依赖石油、天然气等原材料和初级产品的资源依赖型经济。从20世纪90年代后半期开始，俄罗斯燃料和原料类产品的出口比重连续多年呈上升势：1994~2000年这一指标一直保持在82%~85%。其中，燃料类(原油、天然气、煤炭等)商品出口额占出口总额的比重

为40%(金属类占20%)。在2000~2008年俄罗斯经济持续快速的恢复性增长中，资源性产品更是起到了举足轻重的作用。随着国际市场对燃料类产品需求的增加和价格的持续走高，俄罗斯燃料类产品出口在总出口中比重也不断提高：2004年这一指标上升到59.9%，2005年达到61%，2006年进一步升高至67.8%，2007年与2006年基本持平，为67.7%，而2008年则上升到73%。在燃料类产品出口中占主导地位的又是石油，因此，俄罗斯经济走势就与石油价格息息相

关，以至于俄罗斯政府和国际组织在预测俄经济发展趋势的时候，往往都会把国际市场石油价格走势作为重要的参考因素。例如，2007年8月，俄经济发展与贸易部把对2007年的石油价格预测从每桶55美元提高到64美元，从而将2007年俄国内生产总值增长的预测从年初的6.05%提高到7.4%；然而，俄产乌拉尔牌原油价格在2008年7月冲破每桶140美元之后便一路下行，2009年1月跌破每桶35美元，俄罗斯经济因此逐渐陷入衰退[5]。最后，俄罗斯虽然早已意识到调整经济结构，转变经济发展模式的必要性、紧迫性，但这一目标却迟迟难以实现。在《俄罗斯2005~2008年社会经济发展中期纲要》中，普京就曾提出俄罗斯未来经济发展的三种方案。(1)继续奉行资源型、外向型和主要依靠利用现有生产能力发展经济的既有模式；(2)实行投资导向和出口导向的发展模式，即通过对原材料、石油、天然气和运输部门的投资来扩大能源和原材料出口量，带

动经济增长；(3)实行创新导向型发展模式，即重点调整经济结构，使其朝向有利于加工工业、服务业特别是高新技术产业的方向发展。其中特别强调从第一种方案向第三种方案转变。然而这种转变却面临着重重制约因素：(1)经济结构失衡，经济结构多样化水平低，如能源和原材料仍然在生产和出口中占据主要地位的局面难以在短期内改变；(2)缺乏发展人力资本的条件和促进因素，如人口出生率低，死亡率高，人口老龄化严重，缺乏高素质的专家和专业人员；(3)经济竞争力低，非市场化部门比重过大，如垄断行业、国有部门与其他转型国家相比仍然占有很大比重；(4)基础设施落后将制约经济的长期发展，如交通运输、通讯、管网、能源电力设施陈旧，缺乏必要的投资等[6]。

俄罗斯转型时期的社会经济危机，与其国家制度能力的弱化具有密切联系。尽管俄罗斯表面上实行的是国家强

制推动的经济转型，但国家无论在其目标偏好的确立，政策的制定和实施，还是对制度变迁进行协调的过程中，能力仍然是微弱的。对国家制度能力衡量主要有两种指标，即主观指标和客观指标。参考全球银行治理指数选取了一些主观指标(见表1)。从表1可以看出治理指数的显著特征，无论是呼吁与责任性，政治稳定性，政府有效性及监管治理，俄罗斯的治理指数呈现下降趋势，相对应的国家制度能力也是一个弱化的过程。

表1 俄罗斯联邦主要治理指数

资料来源：http：

//https://www.360docs.net/doc/1b14091698.html,/governance/wg i/sc_country.asp

转型伊始，出于对旧体制的憎恶、对西方市场和民主制度的崇拜，以及政治斗争的需要，以叶利钦为代表的自由派改革者急切而盲目地选择了“华盛顿共识”这一新自由主义激进转型战略。这种战略虽然满足了自由主义精英迅速瓦解旧体制的迫切诉求，但却罔顾俄罗斯的历史传统、薄弱的制度基础设施以及社会民众的承受能力，结果导致制度断裂，生产体系结构，社会资本耗散，整个俄罗斯陷入无政府的制度真空地带。在市场机制迅速引入但缺乏必要制度约束的条件下，必然产生严重的市场失灵。生产者在陌生的环境中受困于信息不完全和高昂的交易成本，无法缔结新的市场契约，企业无法获得必要的投

入品和资金支持，必然出现产出缩减、技术退步。另一方面，由于缺乏一个廉洁高效的政府体制，国家无法有效实施法律和规制，必然导致机会主义行为滋生，有组织犯罪盛行，健康有效的市场秩序生成困难[7]。市场内在的资源配置能力、结构纠偏能力也自然无法有效发挥调节经济结构的功能。

其次，俄罗斯原本希望利用对外开放和经济全球化的机遇，大量引进国外资金、技术和管理经验，提高国内企业的竞争力，提升和优化产业结构。但是过度激进的对外开放战略却导致国家自主性全面削弱，国家丧失了对外开放的主动权。外国商品的大量流入，不仅使俄罗斯背上沉重的外贸逆差的报复，而且严重冲击了国内原本竞争力薄弱的产业，结果俄罗斯只能根据主流经济学的比较优势原理大量出口储量丰富的资源产品，形成单一的资源依赖型经济。这种资源依赖型经济大大增加了俄罗斯内

部经济体系对国际市场的依附性，增大了经济遭受外部冲击的风险。此外，由于国家无法提供一个安全、稳定的市场制度环境，因而出现了严重的地下经济和资本外逃。虽然这一趋势自普京执政依赖伴随着经济的复苏有所好转，但是一旦内外经济环境恶化，则又会掀起资本外逃的狂潮。这一点在本次国际金融危机的冲击中表现的尤其明显。它表明俄罗斯的国家实质上仍然无法构筑一个适宜经济长期增长的制度环境和内生性机制。

最后，虽然俄罗斯从20世纪90年代中后期开始，试图对转型战略进行必要调整，强化国家的调控能力，完善市场经济的法治基础，改变畸形的经济结构和发展模式，但是受种种因素的制约，国家对制度变迁和经济发展模式进行适应性调整的能力极其微弱。(1)长期以来，俄罗斯的财政税收体制十分不健全，中央政府的财政汲取能力十分微弱，以

至于国家缺乏实施制度改革和结构调整的经济资源。(2)国家权力配置失衡，形成了一种松散的联邦制关系，中央政府权威丧失，无法调控地方政府的行为。虽然中央政府具有改革体制，发展经济的强烈愿望，但地方政府往往设置重重障碍，采取保护主义措施，阻碍新企业的进入，最终蜕变为一只“掠夺之手”。

(3)不规范的市场化和私有化改革孕育

出一个强大的内部人和寡头阶层。它们利用手中强大的政治经济资源俘获政府决策，往往阻碍政府推动那些虽然有利于深入推进市场化和经济结构调整，但却会削减自身垄断租金的制度改革措施，使俄罗斯陷入进退维谷的“局部改革均衡陷阱”之中[8]。最终俄罗斯不得不依靠一次次的金融危机、经济危机(如1998年的金融危机和本轮国际金融危机)，打破既得利益结构，被迫对自身的体制结构、经济结构进行剧烈的强制性自我纠正，但这种纠正不仅再次以国民经济的严重下滑为代价，而且也遗留下

许多无法根除的制度问题。(4)国家制度能力的削弱还导致政府无法扶持社会的发展，导致社会出现严重分裂。社会内部不同阶层，穷人与富人之间不仅矛盾重重，而且社会对政府的信任程度也大幅下降，结果使得政府的改革决策得不到社会民众的理解和支持，国家的合法性和有效性遭受严重削弱。

总之，在俄罗斯转型期，无论是国家界定自身目标偏好，确保规则、政策有效实施的能力，还是国家根据内外环境变化对制度变迁和经济发展进行适应性调整的能力，都遭受到极度削弱。结果，俄罗斯无法在改善经济结构，转变发展模式方面取得较大的进展，即使是渡过了危机时期，也不会有很好的发展前景，国家强大、人民富裕的和重新崛起的美好愿望也只是空中楼阁。

三后危机时代俄罗斯的国家制度能力

构建与经济发展

21世纪初，俄罗斯建立起市场经济体制的基本框架，并步入转型深化阶段。该阶段的核心任务是通过更为深入的制度改革与结构调整建立起完善的市场经济体制。正当这一阶段纵深推进，全面展开之时，全球性金融危机又不期而至。2008年9月以来迅速蔓延的国际金融危机和随之而来的全球实体经济衰退，使俄罗斯新生的市场经济体系出现了严重的系统性混乱。货币贬值与资本外逃、股市崩溃与银行破产、债务高涨与实体经济衰退、政局不稳与社会动荡，成为俄罗斯经济危机并发症的典型特征。在这一系列危机的沉重打击下，俄经济陷入严重衰退。2009年俄罗斯工业生产下降10. 8%，国内生产总值下降7.9%[9]，成为自1999年以来的首次经济负增长。

虽然面对危机冲击，俄罗斯暴露出体制中内在的制度和结构性矛盾。本次危机不仅暴露出新生的市场经济体制

的脆弱性，更暴露出其特有的经济结构、