政府职能与社会发展的关系

政府职能与社会发展的关系

在政府与社会关系处理中，一般政府居于主导地位，因而研究政府与社会的关系，必定要从政府本身着眼，包括政府的本质、存在的依据等基本的理论问题。

一．什么是政府

人们在使用政府这个概念的时候，往往与国家的概念相联系。马克思主义经典著作家通常从国家的本质意义上理解国家的含义，即国家是一个阶级统治另一个阶级的工具，而政府是履行国家职能、执行国家权力的机构。在政治科学分析中，人们更愿意进而将国家的概念实体化，从公共权力的角度去概括和理解，即认为国家是一定地域范围内的公共权力，而政府就是执掌公共权力的主体，是行使国家公共权力的代表，是按照一定规则建立起来的组织机构体系①。政府作为执掌国家公共权力主体的意义在于两个方面：其一，它能够对社会公共资源作出权威性分配，同时也能够对社会公共事务作出权威性决定。简而言之，作为执掌社会公共权力的主体，它执掌了对于社会公共资源的控制权。其二，政府作为一种公共权力机构，它自身的生存是通过社会的捐税来解决的，政府的维持经费来源于国库，是国民通过纳税的方式维持着政府的生存。恩格斯指出：“为了维持这种公共权力，就需要公民缴纳费用——捐税。捐税是以前的氏族社会完全没有的。但是现在我们却十分熟悉它了。随着文明时代的向前进展，甚至捐税也不够了；国家就发行期票，借债，即发行公债。”②显然，离开了税收，政府就无以生存，国家就不成为国家。

政府作为社会公共权威的代表，具有以下几个基本特征：

1．公共性

公共性的意旨在于，政府作为掌管国家公共权力的机构体系，它在任何时候、任何情况下，都必须以国家、以人民或者说以社会全体成员的根本利益作为其活动的基本宗旨。不可否认，任何一个社会成员或一群社会成员，都有其特定的利益要求，因而任何社会都不可避免地存在成员之间的利益分化和利益矛盾。根据恩格斯的说法，社会公共权力产生之后，就成了一种“与社会脱离的力量”，成了一种“凌驾于社会之上的力量”。可以看出，也只有真正地与社会相对脱离，凌驾于社会之上，公共权力才能真正地成为公共权力，才能切实地履行其公共管理的职能。

2．普遍性

作为行使社会公共权力的主体，政府的功能涉及到社会的所有领域和所有个体，从而具有普遍性的特征。一定地域范围内的各个社会个体，只能在同一个政府下生息，享有一定的权利并履行一定的义务，接受政府公共权力的管辖。

3．强制性

强制性是社会公共权力得以成立并运行的基本保证。国家之所以成为国家，政府之所以成为政府，正是因为它掌握了强制性的权力，根据这种强制，政府可以协调社会的矛盾，可以分配社会的公共资源，可以维系社会的公共秩序。

4．非营利性

根据马克思主义的观点，国家是一定阶级的国家，是以维护一定阶级的经济利益为其根本宗旨的；但是，它代表公共权力，从事社会的公共管理，政府行为必须以非营利性政策目标为依据，也就是说，政府在其履行具体的社会职责时，并不计也不能计直接的成本和收益。当然，政府的非营利性特征并不意味着政府的管理就可以不计成本。因为事实上政府在其整个运作过程中也存在着管理的成本和效率问题，政府的维持经费来源于国民的捐税，因而政

府维持经费的多少，就决定了国民的捐税负担，因此也有所谓“负担最少的政府是最好的政府”的说法。在现代的政府发展进程中，面对越来越多的税收压力和财政压力，人们越来越注意到政府的管理成本问题，以努力塑造真正意义上的廉价政府。但是，政府在直接的管理活动中，仍然不能以直接的成本和效益来作为其行为的依据。

二．政府与社会关系分析

1．关于政府在社会中存在根据的理论

探讨政府与社会的关系，或者说分析政府在社会运行中的角色，不可回避的一个问题，就是政府在社会中存在的根据问题，即政府为什么需要存在?自古至今，思想家们根据其政治主张的需要，提出了一系列关于国家及其政府产生的某种假设。

古希腊思想家亚里士多德的观点代表了一种自然主义的倾向。亚里士多德认为，人是天生的政治动物，因而人类一开始似乎就决定了要过政治生活。因此，政府的产生及其存在完全是出于自然的结果，出于人类倾向于过社会政治生活的本性和维护秩序、控制社会以及追求善业的需要。而且他说：“世上有统治的和被统治的区分，这不仅事属必需，实际也是有利益的；有些人在诞生时就注定将是被统治者，另外一些人则注定将是统治者。”①还说：“非常明显，世上有些人天赋有自由的本性，另一些人自然地成为奴隶，对于后者，奴隶既属有益，而且也是正当的。”

②这就是说，人在政治社会中的高贵卑贱地位是命中注定的，人们一旦居于一定的地位以后，那是无法改变的。因此，作为统治者，考虑的应该是怎样以善为目的来统治，而作为被统治者，就必须以服从为其最高美德。正是这样的情况，所以与人的生存是以善为最终目标一样，政府的存在也是以其善业为最终目标的。

在奴隶社会和封建社会，从神学的角度来解释政府以超自然的方式凌驾于社会和人类之上的观点得到广泛的传播，主要代表人物有古罗马帝国基督教神学家奥古斯丁和13世纪意大利神学家托马斯·阿奎那等。他们认为，是上帝创造了世界，创造了国家和政府，国王、皇帝是上帝之子，是上帝在人间的代表；国家的权力以及君主的权力是上帝授予的，从而是神圣不可侵犯的。中国古代也有关于“君权神授”的说法。在中国古代社会，人们信奉“天道”，认为政府的产生和存在来源于“天命”，因而帝王就是天子，人间芸芸众生是注定要接受天子之统治的，不服从帝王的统治就是违反“天命”。这种被称为“君权神授”的观点，对于人们从科学的、世俗的角度认清政府存在的根据并进一步理解政府的角色，无疑是一个障碍。当然，在当今世界，除了绝少数宗教传统还很浓厚的国度以外，这种神学政治观已经没有什么影响。

到了资产阶级革命前期，一些思想家开始用理性的眼光来审视世界。关于国家和政府的存在，社会契约论的观点最具代表性和影响力。

英国思想家霍布斯指出，由于人的自私自利的本性，所以在社会生活中必然要发生利益上的冲突。“在没有一个共同权力使大家慑服的时候，人们便处在所谓的战争状态之中。这种战争是每一个人对每一个人的战争。战争的性质也不在于实际的战斗，而在于整个没有和平保障的时期中人所共知的战斗意图。”①为了抑制这种战争状态的发生，社会就需要一个超乎社会之上的巨大力量，而国家就是这种力量的化身。国家之所以具有这种力量，是因为国家是由社会成员互相订立的契约而产生的。在订立契约的过程中，人们让出了自己本来所有的权力，把它交给了国家及其政府的统治者。在社会契约论者看来，国家及政府的产生以及存在，是人们为了防止冲突和战争以利于人们安定生活的需要。而国家及政府产生或存在的根本目的也正是在于使社会成员能够在一种安定的秩序下生活下去，能够使社会成员的人身和财产得到保障。显然，建立在想象推理基础之上的资产阶级社会契约论的观点对国家和政府的产生进行了似乎合乎情理的逻辑推论，但其缺乏事实考据和迫不及待地获得结论的研究过程，表明其根本宗旨在于阐发契约平等、政治自由等资产阶级的政治原则问题，是要为资产阶级政治服务，而并非真正讨论国家和政府产生本身。

马克思主义从历史唯物主义的高度，论述了国家及政府存在的根据和理由。马克思主义认为，在国家及政府产生

以前，人类有一个相当长的没有国家、没有政府的原始社会时期。在这个时期，人类依靠血缘关系作为纽带，在氏族组织中进行劳作生息。由于社会生产力的发展，社会出现了三次实质性的大分工，并且有了剩余产品，这样就使社会分裂为互相对立的阶级。在阶级产生之后，社会的矛盾和纷争就不可避免。而为了使这种互相对立的阶级不至于在无谓的矛盾和纷争中把自己和社会消灭，就需要一种力量来调和矛盾，缓和冲突。国家就是因为这种需要才产生的。恩格斯从历史学家摩尔根著名的《古代社会》一书所取得的成果出发，详尽地论述了作为社会公共权力的国家产生的过程，从而也为我们理解政府的存在根据和理由提供了科学的基础。需要注意的是，恩格斯在谈到国有产生的情况时，曾多次指出了公共权力具有凌驾于社会之上的性质。恩格斯说，“国家是以一种与全体固定成员相脱离的特殊的公共权力为前提的”，“国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力”，国家是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”②。也就是说，政府在存在方式上，作为执掌社会公共权力的主体，它确实需要保持其“凌驾于社会之上的性质和特征，如果不以这样的角色参与社会，它就无以履行其解决矛盾、缓和冲突的职能。”恩格斯的这些论述实质上为政府与社会关系分析提供了理论基础。

2．密尔关于政府与公民关系的论述

解决好政府与公民的关系，是摆正政府角色，处理好政府与社会关系的核心。关于这个问题，早在19世纪中叶英国思想家约翰·密尔就给予了高度的重视。密尔在论述这个问题时，还以中国为例分析政府与公民的关系，密尔指出，中国在人类早期就已形成了一套很好的习俗，使人们能够做出一些即使最开明的欧洲人在一定限制下也必须尊称为圣人和智者的人们所做出的事功；而且他们有一套极其精良的社会机制用以尽可能地把他们所具有的最好的智慧深印于群体中的每一个心灵，并且保证凡是最有智慧的人将得到有荣誉有权力的职位。但是中国却在当时的国际社会上逐渐落伍。密尔认为，其根本原因是这个民族没有很好地处理好政府与公民之间的关系，特别是没有解决好政府所能施于人民的权力限度，没能建立一种机制，来发挥所有社会个体的智慧和创造性。

密尔把一个社会的进步同这个社会处理好政府与个人的关系紧密联系在一起。因为在他看来，社会的进步与每一个社会成员的个性和首创精神的发挥有关，而一国政府如何对其公民施予权力，则直接影响到公民个性和首创精神的发挥。因此，作为一个政府，明确界定它与公民的权力界限，端正自己的行为角色，是充分发挥公民积极性和首创精神的基本前提。在这方面，密尔提出了三条处理原则：

第一，所要办的事，如果由个人来办比政府来办会更好些，那么在这种情况下，政府就应该退居其外，放手让个人自己去干。一般说来，凡办理一项事业或者决定怎样来办和谁来办那项事业，最适宜的人就是在那项事业上有切身利害关系的人。据此，密尔不主张政府干预普通的社会经济活动。

第二，有许多事情，虽然由一些人来办一般看来未必能像政府官吏办得那样好，但是仍然适宜于个人来办而不宜由政府来办。因为这样可以充分发挥个人的积极性，充分发挥个人的首创精神。同时按照现在的观念来看，减少政府事务同时就意味着减少政府的机构及其官员，从而减少政府管理的成本。对于人民来说，就是减少捐税负担。

第三，在任何情况下，政府都应尽量减少干涉。因为不必要地增加政府的权力，将会带来不必要的祸害。政府的权力扩大，政府包办的事情太多，这样就势必会导致本来活跃而富于进取心的公众愈来愈变成了政府的依存者；他们指望政府为自己包办一切，没有政府有吩咐他们什么事也不做。于是，如果政府的事做好了，人们认为这是政府的应尽职责；如果发生了什么问题，那么人们自然会把招致的灾祸归罪于政府，而一旦这种灾祸超过了他们的忍耐限度，他们就有可能产生对于政府的不信任甚至离心的倾向。

密尔的思想和主张为我们处理市场经济体制下政府与社会、政府与公民的关系，确定政府角色提供了有益的参考。

3．市场经济条件下政府的作为领域与方式

政府作为执掌社会公共权力的主体，它的积极作为具有自上而下的强制性，且作为的广度和深度是任何其他社会