试述南京国民政府的训政制度

经济管理视野

1928年6月，国民革命军占领北京（后改为北平）后，即宣告全国统一基本完成，“军政时期”结束，“训政时期”开始。所谓“训政”，就是国民党训练人民行使政权，实质是推行国民党一党专政，“以党治国”。

一、训政制度的确立

训政源于约法之治，早在1906年孙中山在《中国同盟会革命方略》中正式提出“革命程序论”，将中国资产阶级民主革命的进程分为“军法之治”、“约法之治”、“宪法之治”三个时期。1在1914年7月的《中华革命党总章》中进一步指出：“本党进行秩序分为三时期：一、军政时期，以期以积极武力，扫除一切障碍，而奠定民国基础。二、训政时期，以期以文明治理，督率国民建设地方自治。三、宪政时期，以期俟地方自治完备之后，乃由国民选举代表，组织宪法委员会，创制宪法；宪法颁布之日，即为革命成功之时。”2至1924年《建国大纲》颁布，这一理论最终得以系统和完善。

训政时期是孙中山“革命程序论”中，始终坚持所不可替代的阶段。如由军政时期蹴至宪政时期，会产生三个流弊，“第一为民治不能实现，第二为假民治之名，行专制之实，第三则并民治之名而去之”。3“不经训政时代，则大多数人民久经束缚，虽骤被解放，初不了知其活动知方式，非墨守其放弃之故习，即为人利用陷于反革命而不自知。”4由此，训政阶段是实现宪政的必经阶段，以“训练清朝之遗民，而成为民国之主人翁，以行此直接民权”。“一切军国庶政，悉归本党负完全责任”。“以党治国”是其核心理念。

第二次北伐的告成，宣告国民党基本实现了政权的统一，但其内部派系众多，政治思想纷杂，所以对国民党来说，当务之急是“至少要先维持一个统一的局面”。1928年8月7日蒋介石发表《今后贯彻革命实行主义之主张》的谈话，主张“以党治国”、“以军治国”，又于8月9日发表《对时局意见书》，指出：“既曰以党治国，则政府与行政人员，断不能离党而独立”。与此同时，远在欧洲游历的胡汉民、孙科等人就致电谭延闿、蒋介石、阎锡山、冯玉祥、李宗仁等，向国民党二届五中全会提出《训政大纲草案》，其原则有三：“一、以党统一，以党训政，培植宪政深厚之基；二、本党重心，必求完国，应有发动训政之全权，政府应负责行政之全责；三、以五权制度，作训政之规模，期五权宪政最后之完成。”随后，胡汉民又完成了《训政大纲说明书》，指出“于建国治国之过程中，本党始终以政权之褓姆自任”，强调“以党治国”。因而国民党二届五中全会决议训政开始，“遵照总理遗教”，“颁布约法”，五院制逐渐实施。10月3日国民党中央常务会议上，通过了胡汉民、孙科等提出的《训政纲领》。内容主要有六条：“中华民国于训政时期开始，由中国国民党全国代表大会代表国民大会领导国民行使政权”；“中国国民党全国代表大会闭会时，以政权托付中国国民党中央执行委员会执行之”；“依照总理建国大纲所定选举、罢免、创制、复决四种政权，应训练国民逐渐推行，以立宪政之基础”；“治权之行政、立法、司法、考试、监察五项，托付于国民政府总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础”；“指导监督国民政府重大国务之施行，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之”；“中华民国国民政府组织法之修正及解释，由中国国民党中央执行委员会政治会议决行之”。

《训政纲领》的通过与五院制国民政府的建立，标志着国民党训政制度的确立。1929年3月13日国民党第三次全国代表大会确定以孙中山所著“《三民主义》、《五权宪法》、《建国方略》、《建国大纲》和《地方自治开始实行法》为训政时期中华民国最高之根本法”。

二、五院制国民政府的建立

1928年10月8日国民党公布《国民政府组织法》，规定了试行五权制度的具体方案，五院制正式实行。蒋介石任国民政府主席。谭延闿、胡汉民、王宠惠、戴季陶、蔡元培分任行政院、立法院、司法院、考试院、监察院院长，冯玉祥、林森、张继、孙科、陈果夫分任五院副院长。五院各司其能，其中行政院是国民政府最高行政机关，立法院是国民政府最高立法机关；司法院是最高司法机关；考试院是最高考试机关，独立行使考试权；监察院是最高监察机关。五院制源于孙中山的五权宪法。国家大权分为政权和治权：政权就是民权，治权就是政府权。首先是人民有权，这些权利通过县自治和国民大会得到制度保障；政府有能就是由行政院、立法院、司法院、考试院、和监察院共同组成中央政府，行使行政、立法、司法、考试、监察五种治权，实行五权分立的五权宪法，五院各司其责并对国民大会负责。五权宪法是以人民有权，政府有能的权能分治说为基础建立起来的，与西方国家的三权分立不同，是要在直接民权的基础上，建立“万能政府”，其中五权分立强调的不是政府权力之间的制衡，而是集权下的分工。按照孙中山的设计，五院制的建立应当在宪政时期。对于训政时期究竟以何种形式建立政府并无详细论述。训政时期五院制的建立，是在胡汉民的主张下成立的。训政时期的五院与宪政时期正式的五院制是不同的，训政时期的五院统一于国民党的党权之下，即“国民政府是五院的集体，对于政治会议的决议统一要绝对地遵守”。正如有关决议所称“中国国民党独负全责”。

三、《中华民国训政时期约法》的出台

国民党推行的“以党治国”的“训政制度”，并没有像预想的那

试述南京国民政府的训政制度

卢艳香

（青海大学社会科学系）

摘要：1928年6月，国民革命军底定平津，全国统一基本实现，训政开始。国民党各派系在训政制度确立过程中，展开新的斗争，直至1931年5月由蒋介石力行通过《中华民国训政时期约法》，从而成为国民党统治全国的法律依据。本文试图通过对南京国民政府的训政制度的考察，有利于对该时期国民党政党政治状况有所了解。

关键词：南京国民政府训政五院制

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