海绵城市建设的调查 (1)

适应性视角下海绵城市建设探索研究

——以乳山市为例

乳山市委党校丛众华

“海绵城市”，顾名思义就是让城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，就好比要把城市建设成一块能吸水的海绵，下雨的时候能吸水，用水的时候又能挤出水。海绵城市建设是城市雨水资源管理和城市化建设的热点，随着《海绵城市建设技术指南》等相关规范标准的颁布在全国范围内掀起了建设海绵城市的热潮。威海与其它各城市间差异性明显，复杂的城市水问题催生了多样化的海绵城市建设需求，适应性研究成为当前威海海绵城市建设的焦点，也是建设智慧城市一个重要的分支力，海绵城市建设的适应性研究，不仅可以给威海带来综合生态环境效益，同时为及早确立为建设海绵城市试点市奠定坚实基础。2017年威海政府工作报告把“借助16 个试点城市多样化的城市雨水管理技术和成功经验进行借鉴和引进，加快建设海绵城市”作为2017年政府工作重点。为此，乳山党校课题组以乳山市为例，适应性视角下的海绵城市建设进行探讨。

一、适应性视角下建设海绵城市的意义

一是有利于增进民生福祉，使民众感受到更大幸福感与获得感。海绵城市以恢复生态滞、净、用能力为指导思想，搞好城市

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的合理布局、完善基础设施、改善环境，不断改进民生。乳山一直以来把保障和改善民生作为城市建设的出发点和落脚点，按照“城市发展、民生优先、生态先行”的发展理念，坚持把生态宜居理念贯穿到城市规划、建设、管理的各个环节，与海绵城市建设高度融合，将进一步提升居民的生活品质，让百姓看着更舒心、住着更顺心。

二是推动经济社会可持续发展的有益探索。海绵城市建设不是孤立存在的，是在大数据时代背景下，与智慧城市、园林城市、生态城市、宜居城市等众多城市发展模式有机结合的一项综合系统治理工程，在规划设计和建设过程中，涉及“渗、滞、蓄、净、用、排”等多目标、多途径特征，在制定实施方案和各类项目的分配时，必须落实这六字箴言，不能将这六字截然分开，即便某个小项目甚至项目中的一个小系统，也不能只关注该具体设施的作用，而忽视了水从哪里来、到哪里去以及怎么去的大问题，忌条块分割、各司其政、重复投资建设，避免城市治理体制碎片化等问题，形成合力共同营造自然生态、文明发达的可持续城市。

三是符合“天人合一”的价值观，更易被老百姓接受。威海“优于水也忧于水”，建设海绵城市，为破解长期面临雨季内涝、干旱缺水、水质恶化等群众反映强烈的突出问题提供了良好契机，从水安全、水资源、水环境、水生态等目标出发，坚持“生态效应优先于经济利益，民生诉求优先于景观效果”，推进威海整体治理，符合百姓的意愿，老百姓易接受。

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四是满足需求多样化的问题导向（如图）。乳山境内水资源主要由大气降水，全市多年平均水资源总量5.05亿立方米，地表水径流量4.64亿立方米，地下水储量1.49亿立方米。地表水工程总拦蓄量为2.24亿立方米，兴利水拦蓄量1.27亿立方米，人均水资源占有量为全国人均量的1/7。饮用水均需水量 1.61亿立方米/年，2014年频繁发生的干旱，年缺水3052万立方米，缺水率为21.8%，2015年至今极度特枯年，缺水6570万立方米，缺水率达40.7％，缺口较大，无法满足饮用水需求，生产用水更为紧缺。乳山土壤又呈微酸性反应，仅有不足20%的土壤保水性能较好。水体水质经检测部门检测：乳山河为Ⅳ类水质，黄垒河为V 类水质。总之，乳山现在已经面临多种水问题，如水资源严重短缺、水土严重流失、水质严重污染，再加上地下水的过度开发，海水入侵、湿地退化、河道断流等水生态问题，突显的复杂问题导向需求的多样化。

基于问题导向的海绵城市建设需求分析图

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二、适应性视角下乳山建设海绵城市的条件

（一）拥有良好的基础条件。乳山滨河临海，山水相依、河海相连，自然生态优越，风景十分秀丽。近年来，通过大规模改善生态环境和人工增雨作业，年平均降水量为747.7毫米，全市共修建水库、塘坝工程728座，总库容达2.2735亿立方米，兴利库容达1.1275亿立方米。坚持把生态宜居理念贯穿到城市规划、建设、管理的各个环节，在新区建设和老城区改造前期规划中已融入了海绵城市建设理念，先后进行巨额投资，采取生态补水、控制污染排放、适度限制生产生活活动等综合措施，对河流、湿地等自然排水空间实施了保护修复，先后启动实施了沿海护林带、乳山河防护林工程建设等项目30余万亩，仅近3年就完成生态绿化10.7万亩。目前，森林覆盖率达39.2％，绿化覆盖面积达1223公顷，建成区绿化覆盖率达41.79％，人均公园绿化面积16.24平方米，空气质量优良率长年保持在99.8％以上，水质较好，含有大量矿物质和微量元素，长期饮用能促进人体新陈代谢，增强免疫力，延缓过早衰老，这些都为海绵城市建设奠定了良好基础。

（二）前期积累实践经验。近年来，乳山在道路建设和改造工程、道路绿化工程、老城区雨污分流管网工程、乳山市区至银滩（三期第二段）DN1000主输水管道工程等项目都成功地采用PPP模式，充分发挥民间资本的专业性和市场性作用，努力走出一条财政资金有偿使用、社会资本广泛参与的新路子。先后启动

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了总投资达13亿多元的生态修复整治工程，投资3.6亿元对潮汐湖进行了生态修复，投资5亿元开展了海岸带综合整治，规划了塔岛湾海洋生态国家级海洋特别保护区和大乳山国家级海洋公园，全力打造“中国最美海岸线”；第21届联合国气候大会，中国政府提供的专题片“应对气候变化—中国在行动”，首次将威海大乳山滨海旅游度假区作为生态修复的突出典型，用中、英、法、西班牙四种语言，展现在庄严的国际舞台上。还成功创建国家环境保护模范城市、国家生态城市、国家园林城市、中国十佳绿色城市，全国城市环境综合整治先进城市、最适合人类居住等10多项国家级示范，这些都与海绵城市建设密切相关，为海绵城市建设工作积累了实践经验。

三、乳山海绵城市建设面临的挑战

（一）海绵城市建设难于形成合力。海绵城市的建设涉及规划、设计、建设、运营、维护等一个闭合的系统，涉及的行业包括建筑、道路、桥梁、水利工程、园林绿化等一个综合的项目。单靠某个部门实施或“各管一段”极容易使工作碎片化与条块化。因此海绵城市的建设亟须凝聚共识，形成合力。政府是责任主体，充分发挥城市总体规划的引领作用，因地制宜地确定“海绵城市”的控制目标，统筹协调职能部门相互融合，特别是专业部门间已有的标准要相互协调，将各个项目整合在一个平台，形成统一的技术标准体系；同时，在全社会普及“海绵城市”理念，全民参与，形成强大的社会合力。

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（二）海绵城市建设内涵关系的挑战。海绵城市涉及“渗、滞、蓄、净、用、排”等多目标、多途径特征，每个项目或具体项目中的一个子系统制定实施方案时，不能将这六字截然分开，要体现“六字方针”。以典型的生物滞留设施为例，该技术不仅包括渗透、滞蓄、净化、雨水综合利用等多种功能，还必须具有溢流排放之功能，仅一种小设施就要体现上述“六字方针”。而且，在实际的雨水系统中，径流总量、雨水利用、径流污染控制乃至排水防涝指标，也多是交织在一起，或者具有密切的联系和耦合关系。因此，分割控制指标、设施功能、控制目标的僵化操作是海绵城市建设面临的关键问题。

（三）绿色海绵与灰色建设模式的选择。从海绵城市的建设环节来看，渗、滞两个环节主要是对建筑、道路、广场、绿地等公用市政基础设施进行改造，是按旧观念实施“灰色”的部分。后面四个环节则要按低影响开发新理念，是“绿色”部分，也是海绵城市能发挥功用的精髓。我市目前对于已建老城区，绿地率很低，难以提供充足的地上空间布臵低影响开发或绿色雨水基础设施，并且还面临已建绿地、道路、管网的改造和许多不同部门的协调、市民对大范围改造的理解和支持等综合性难题。对于新城区绿地率相对较高，景观高雅优美，居民生活环境优越，但面临建筑内排水雨落管断接、原景观改造阻力大和提升空间小等专业问题，公共空间大范围改造工程对城市正常运行造成的影响和对居民的干扰，也成为推进的障碍。对于待建城区，地块开发建

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设时序与海绵城市建设期限的匹配、已拿到土地开发许可的建设项目如何强制落实控制指标，也都是海绵城市建设的难题。所以，建设海绵城市面临着各种灰色基础设施和绿色基础设施的选择和合理组合。

（四）人才队伍缺乏和产业体系薄弱。海绵城市建设综合性、创新性很强，涉及城市规划、给排水、风景园林、环境科学与工程等专业领域，对复合型的人才和多学科合作性的团队建设要求高。目前我市大部分设计专业技术人员，还未能适应新的理念要求，偏重孤立地开展雨洪建设设计，低影响开发理念缺失，技术人才储备不足。从事海绵城市建设的企业，受企业规模、工程技术能力等限制，参与路径十分有限。工程材料产业体系单薄，运营管理缺乏经验，生态工法一知半解，打造龙头企业缺乏依托。

（五）海绵城市建设资金有待落实。当前，海绵城市建设主要还是依靠政府投入、多方筹措公共经费予以维持，从私营部门出发的盈利模式设计，探索较为有限。受海绵城市建设的资金投入机制还未建立、政府配套激励政策有限、乳山还没有入列试点、上级财政扶持政策还不确定等诸多因素，筹集海绵城市建设资金、寻求政府与社会资本合作（PPP）模式，面临尴尬的境地。绵城市的建设是一项非常复杂又非常系统的大工程。从建设内容看，有建筑和小区、城市绿地和工厂、城市水系，涉及的行业包括建筑、道路、桥梁、水利工程、园林绿化等，是一个综合的项目，涵盖的工作在专业规划的基础之后，还包括勘察、设计、投

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资、建设、运营等方方面面。高复杂性、项目条件不清晰、投资额巨大，因此作为一个县级市，无论是金融还是工程技术方面的专业人员，以及业务水平都非常有限，在组织这项工程的时候也会遇到诸多挑战。

四、适应性视角下乳山海绵城市建设路径探讨

适应性视角下乳山海绵城市建设主要以规划引领，多专业融合模式为基础，从源头减排、过程控制、系统治理三方面来建设。

（一）贯彻海绵城市理念，加强顶层设计，发挥规划引领作用。首先要更新观念。海绵城市理念的提出，是问题导向、因地制宜的结果，乳山城区存在水资源短缺干旱和汛期内涝易发洪水的双重矛盾，必须按低影响开发理念，将70%的雨水截留下来才能满足需水量，对雨水进行多目标的源头控制，“以蓄代排”的自然顺畅渗透和可持续循环，满足需水量和维护生态功能。其次，要加强顶层设计，发挥规划引领作用。以海绵城市理念为依据，结合乳山降雨、土壤和面临的主要问题，第一要明确“保护哪里开发哪里”，抓紧编制《乳山市海绵城市专项规划》，在规划中，老旧城区以问题为导向，新城区以目标为导向，根据各区域具体需要解决的实际问题量身定制，提出控制目标。第二研究制定《海绵城市技术导则》，为海绵城市的建设、落地提供了详细、规范的指引。技术导则制定了指引城市生态功能布局、径流布局、水污染控制、水资源综合利用、城市基础建设开发等多个具体环节的一整套规划体系，同时对规划设计、工程设计、工程施工、工

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程验收等各环节都明确了技术要求和技术标准。海绵城市建设，必须坚持规划先行，依据规划和技术导则引领多部门与跨专业协作，协调相关部门做到“规划一张图、建设一盘棋、管理一张网”，进行中的工程类项目坚决停止与低影响开发偏差大的工程项目；处于设计阶段的，尽量落实低影响设计；处于建设初期的工程类项目进行论证分析，争取变更设计施工方案。对不符合规划的新建设项目，一律不予审批，维护规划的权威性和严肃性，发挥规划引领作用。

（二）提高“海绵体”规模和质量，落实城市微循环建设。提高海绵体自身的规模和质量。提高海绵体规模和质量就是要加强对城市河道、坑塘、湿地等海绵体的保护和整治恢复。（1）畅通河网水系，增强外排能力和调蓄能力。海绵城市建设必须同流域性生态修复结合起来才能发挥应有的作用，按照流域海绵与区域海绵并重的原则，推进流域性的海绵城市建设。乳山中心城区现有的水系主要有炉上河和城南河，两河改造完成时间不长，河道断面、驳岸形式等均为较陡峭的规则式堤岸，水体形态规则，但水面与滨水路高差较大，亲水性较差，不利于水体生态功能的发挥，所以流域海绵的改造以现有水体的生态化和亲水性改造为主，驳岸以生态驳岸为主，对于坡度缓或腹地大的河段，可以采用自然原型驳岸，配合种植发达根系植物，达到稳定河岸的目的；对于较陡的坡岸或冲蚀较严重的地段，采用自然型驳岸，不仅种植植被，还采用天然石材、木材护底，以增强堤岸抗洪能力；对

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于防洪要求较高、而且腹地较小的河段以及在必须建造重力式挡土墙时，采取台阶式人工自然驳岸来分层处理，在自然型护堤的基础上、再用钢筋混凝土等材料确保大的抗洪能力。两河局部设臵汛期被淹没的亲水观景平台及自然水带，满足人们亲近自然环境的需求。河底局部在不影响泄洪的要求下，根据调蓄水位变化选择适应的水生植物软化河道岸线，完成生态化水景。(2)湿地保护修复。乳山有87890.7公顷的湿地资源和779种生物资源，拥有得天独厚的“海绵体”优势，但存在湿地面积缩减、功能退化等问题。乳山应在《乳山市城市绿地系统规划（2010 年—2020 年）》的基础上，以海绵城市建设为契机，首先要最大限度地保护原有湿地，还要运用物流、生物和生态的手段，使受到破坏的湿地，通过新建湿地保护区、湿地公园，湿地综合整治、生态补水、栖息地恢复等措施修复。

强化城市微循环建设。（1）采用多孔混凝土路面代替传统的混凝土路面。2011年“7.25”特大暴雨，造成直接经济损失高达6.7亿元的原因之一是大多道路是传统的沥青混凝土路面，在一般滴雨的情况下，无法收集雨水，导致雨水的浪费；遭遇暴雨，降雨量超过负荷的管道，造成内涝淹水。采用多孔水泥混凝土路面，特殊的孔海绵结构，首先渗透性好，可多次吸水且具有良好的保水和透气性；其次，蒸热强，高水温状态下，可以蒸发吸收路面的热，降低表面温度；另外，阻力大，不容易使车辆打滑。（2）用透水性铺装代替硬质铺装。硬质铺装的部分占城市建设

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的很大一部分面积，要保证有足够的绿地吸收雨水，原有的刚性路面应该尽量改成通过路面透水砖，彩色沥青，卵石地板等可透水路面，再通过雨水调节池收集和再利用雨水。（3）雨水调节池的利用。一种雨水调节池是下凹式绿地。在道路、广场等不透水区域的周边设臵低5-20cm左右的下凹式绿地，再结合绿色种植，对雨水进行调蓄、下渗与净化。对于住宅区、道路、停车场、广场除采用透水铺装外，道路绿化带可下沉让雨水调蓄。若绿化带空间不足，还可将路面雨水引入周边公共绿地进行消纳。当然，下凹式绿地并不是所有的地方都适合做，在岩石的地面和地下水位高的区域不能做，在地下水位浅的新建小区、道路、广场可尽量推行。另一种调节池是地下蓄水池。在铺装地面设臵渗透井、蓄水池、渗水边沟等调蓄设施，在景观工程中充分利用蓄水池、植被浅沟、绿色屋顶、雨水花园等低冲击技术对雨水进行收集利用和调蓄，有效降低城市的不透水率，在源头上对水量和水质进行调控。实际应用中通常是两种调节池有机结合，强化城市微循环建设。

（三）灰色与绿色基础设施的有机结合。海绵城市建设尽量以低影响开发理念为依据，对具体项目的开发规定出影响的硬性底线。超出底线的开发部分，可以继续留用或特殊部分稍加改造原灰色建设。如，对于容易形成内涝的场地，可以考虑在建筑物旁砌筑高位花坛，里面是绿化区，不仅起到存水和滤水的目的，又成本低，操作性强，还美观；必要时每个家庭或是小区，可以

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设臵多个塑料集雨罐收集雨水。蓄水池一般修在地下，取水时需要用动力抽取，而集雨罐取用水不需要动力抽取，没有额外的成本。对不超出低影响开发底线的部分，大力倡导推广绿色建设时，一定要引用绩效，做到低投入高效率。如，老旧城区如果大量推广下凹式绿地，需要把地表的植被挖掉，取走部分的土，不但工程量较大，还要加铺透水层和蓄水设施进行改良土壤，改造后土层保水性也进一步降低。要达到绿色绩效，可不用改变绿地现状，沿着绿地摆一圈高约20厘米的砖，形成一个浅浅的蓄水池，积蓄的雨水可以慢慢回补地下，也可以在靠近排水管的地方设臵一个挡板，等暴雨过去，将拦蓄的雨水排出，既削减了洪峰，又避免伤害植被，也没有超出低影响开发底线；再如，对于待建城区，在资金和技术允许的条件下，可优先利用植草沟、雨水花园、下沉式绿地等“绿色”措施来组织排水，推行以“慢排缓释”和“源头分散”控制为主建设模式实现绿色绩效。如果对开发影响实在确定不出硬性底线，例如，部分新建区绿化指标虽达到国家园林城市标准，却没到达海绵城市要求，公共空间大范围改造，面临绿地率、管网条件及地面竖向关系等许多因素的限制，对开发影响很难规定硬性底线，只能引入绩效对各种灰色、绿色设施合理有机组合。

（四）引入社会资本，多方筹措资金。解决资金既要积极努力挤进海绵城市建设试点市，争取上级资金支持，又应该创新思路，极向银行争取中长期贷款；拟采用政府购买服务方式，引导

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民间资本的参与。从海绵城市的建设情况来看，“渗、滞”两个环节中涉及的内容很难形成这种合作关系，易争取上级财政补贴的倾斜。后面“蓄、净、用、排”4个环节更加适合社会资本的进入。乳山银滩及城区供排水设施、河道治理等项目的建设、维护与管理已成功地采用PPP 模式，也积累了相对成熟的经验，由于海绵城市建设具有较强的社会福利性质，引入社会资本，不仅引资，更重要是引智，由政府牵头引导和整合市场力量，通过公用事业特许经营PPP模式，按照相应的绩效标准购买服务，从前期的政府主导推动，逐步扩展为市场投资作为主体，让引入方满足政府要求的同时，还有盈利点的双赢模式，这样不但容易吸引到高效率的社会资本，更利于激发市场参与活力。

（五）建立多专业融合的人才培养、产业创新机制。海绵建设是技术性强和交叉性强的综合学科，需要跨界，更需要融合，必须培养一支跨学科多专业的融合型人才队伍，人才培养不仅要引进来，还要走出去交流学习。同时，可探索组建跨学科、跨部门的专业委员会，积极引导支持现有设计、施工企业与国外先进团队、以及大专院校、科研机构，建立战略合作伙伴关系，引进国内外优秀专家和成果，形成产学研平台，为我市海绵城市建设提供强有力的人才支撑和智力保证。海绵城市跟内涝、水资源的紧缺和水污染等都密切相关，这就需要新模式新做法，按照“全产业链”的模式布局，催生“海绵”战略新兴产业。

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