环境影响评价制度

一、基本概念

境影响评价(Environmentai Impact Assessment,简称EIA)制度是指可能对环境有影响的建设和开发项目，在其兴建之前，对其可能造成的环境影响进行调查、预测和评价，提出环境影响及防治方案的报告,按照法定程序经环境行政机关进行审批的法律制度。它是预防性环境政策的重要支柱之一,是环境管理的一项基本制度。

环境影响评价是政府基于保护生态环境的目的所进行的活动,其目的在于使政府在决策或人们在从事相应生产活动时,充分考虑此行为对生态环境的影响,尽可能地避免由此对环境造成的不利影响,从而使行政机关对环境价值的考虑更科学、更民主。

二、环境影响评价制度的由来和发展(历史沿革) 八大事件重大污染公害事件唤起世人环保意识。

1,马斯河谷烟雾事件：比利时1930 年12 月马斯河谷地带分布着三个钢铁厂、四个玻璃厂、三个炼锌厂和炼焦、硫酸、化肥等许多工厂。1930年12 月初,在两岸耸立90米高山的峡谷地区,出现了大气逆温层,浓雾覆盖河谷,工厂排到大气中的污染物被封闭在逆温层下,不易扩散,浓度急剧增加,造成大气污染物事件。一周内几千人受害发病, 60 人死亡,为平时同期死亡人数的10.5 倍,家畜也死亡许多。发病症状流泪、喉痛、胸痛、咳嗽、呼吸困难等。推断当时大气二氧化硫浓度为25—100毫克/ 立方米。

2,多诺拉烟雾事件：美国1948 年10 月多诺拉镇是一个两岸耸立着100 米高山的马蹄形河谷,盆地中有大型炼铁厂、硫酸厂和炼锌厂。1948年10月,该镇发生轰动一时的空气污染事件,这个小镇当时只有14000人, 4 天内就有5900人因空气污染而患病, 20 人死亡。3,伦敦烟雾事件：英国1952 年12月伦敦位于泰晤士河开阔河谷中, 1952年12月5—9 日,几乎在英国全境有大雾和逆温层。伦敦上空因受冷高压影响,出现无风状态和60—150 米低空逆温层,使从家庭和工厂排出的燃煤烟尘被封盖滞留在低空逆温层下, 导致4000 人死亡。

4,洛杉矶光化学烟雾事件：美国1955 年洛杉矶市有350 多万辆汽车,每天有1000多吨烃类, 430 多吨氮氧化合物和4200吨一氧化碳排入大气中,经太阳光能作用,发生光化学反应,生成一种浅兰色光化学烟雾, 在1955年一次事件中, 仅65岁以上老人就死亡400 人。

5,水俣事件：日本1953 年—1979年熊本县水俣湾地区自1953 年以来,经常发现生怪病的人。病人开始面部呆痴、全身麻木、口齿不清、步态不稳、进而耳聋失明、最后精神失常、全身弯曲、高叫而死。还出现“自杀猫”、“自杀狗”等怪现象。截止1979 年1 月受害人数达1004 人,死亡206 人,到1959 年才揭开这谜,是某工厂排出的含汞废水污染了水俣海域,鱼贝类富集了水甲基汞,人或动物吃鱼贝后,引起中毒或死

亡。

6,富山事件：日本1955年—1965年55 年后,日本富山神通川两岸,发现一种怪病,开始手、脚、腰等全身关节疼痛。几年后,骨骼变形易折,周身骨骼疼痛,整天喊疼的“骨痛”,最后病人饮食不进、在痛疼中死去或自杀。到65 年底,近100 人因“骨痛病”死亡。到61 年才查明是当地铝厂排放含镉废水,人吃大米和饮用含镉的水而造成。7,四日市事件：日本1955 年—1972 年四日市是一个以“石油联合企业”为主的城市。55年以来，工厂每年排到大气中的粉尘和S02总量达13万吨，使这个城市终年烟雾迷漫。使人患支气管炎、支气管哮喘、肺气肿及肺癌等呼吸道疾病,称为“四日气喘病”。截止1972年，日本全国这种病患者高达6376 人。

8，米糠油事件：日本,1968 年九州发现一种怪病，开始眼皮肿、手掌出汗、全身起红疙瘩；

严重时恶心呕吐、肝功能降低、慢慢全身肌肉疼痛、咳嗽不止，有的引起急性肝炎或医疗无效而死。该年七、八月份患者达5000 人，死亡16 人。这是由一家工厂生产米糠油工艺过程中，使载热体多氯联苯混入油中，造成患者中毒或死亡。

国外环境影响评价制度发展

环境影响评价的概念最早是在1964 年加拿大召开的一次国际环境质量评价的学术会议上提出来的。而环境影响评价作为一项正式的法律制度则首创于美国。1969 年美国《国家环境政策法》（National Environmental Policy Act of 1969,NEPA）把环境影响评价作

为联邦政府管理中必须遵循的一项制度。根据该法第一章第二节的规定，美国联邦政府机关在制定对环境具有重大影响的立法议案和采取对环境有重大影响的行动时，应由负责官员提供一份详细的环境影响评价报告书。到70 年代末美国绝大多数州相继建立了各种形式的环境影响评价制度。1977 年，纽约州还制定了专门的《环境质量评价法》。1987年美国制定了《国家环境政策法实施程序的条例》。美国的环境影响评价制度确立以后，很快得到其它国家的重视，并为许多国家所采用。瑞典在其1969 年的《环境保护法》对环境影响评价制度作了规定，日本于1972年6月6日由内阁批准了公共工程的环境保护办法，首次引入环境影响评价思想。澳大利亚于1974 年制定了《环境保护（建议的影响）法》（Environmental Protection Act）, 法国于1976 年通过的《自然保护法》第2 条规定了环境影响评价制度，英国于1988 年制定了《环境影响评价条例》。进入90 年代以后，德国于1990 年、加拿大于1992 年，日本于1997 年也先后制定了以《环境影响评价法》为名称的专门法律。俄罗斯也于1994 年制定了《俄罗斯联邦环境影响评价条例》。我国台湾地区、香港地区亦有专门的环境影响评价法或条例。据统计，到1996 年全世界已有85 个国家制定了有关环境影响评价的立法。环境影响评价制度不仅为多数国家的国内立法所吸收，而且也已为越来越多的国际环境条约所采纳，如在《跨国界的环境影响评价公约》、《生物多样性公约》、《气候变化框架公约》等中都对环境影响评价制度作了规定，环境影响评价制度正逐步成为一项各国以及国际社会通用的一项环境管理制度和措施。

1972 年联合国斯德哥尔摩人类环境会议之后，我国开始对环境影响评价制度进行探讨和研究。1979年颁布的《环境保护法（试行）》借鉴国外的做法，对这一制度作了规定。该法第6 条规定："一切企业、事业单位的选址、设计、建设和生产，都必须防止对环境的污染和破坏。在进行新建、改建和扩建工程时，必须提出对环境影响的报告书，经环境保护部门和其他部门审查批准后才能进行设计" ，从此，我国从立法上确立了环境影响评价制度。为了全面落实环境影响评价制度，1981 年，原国务院环境保护委员会、国家计委和国家经委联合发布了《基本建设项目环境保护管理办法》，对环境影响评价的范围、内容、程序作了具体规定。1986 年国家又对《基本建设项目环境保护管理办法》作了修订，又颁布了《建设项目环境保护管理办法》，把评价的范围从原来的基本建设项目扩大到所有对环境有影响的建设项目，并针对评价制度实行几年的情况对评价内容、程序、法律责任等作了修改、补充和更具体的规定，从而在我国确立了内容较为完整的环境影响评价制度。除此之外，我国通过各种具体立法对环境影响评价制度作了规定。如1982 年颁布的《海洋环境保护法》、1984年颁布的《水污染防治法》、1987 年颁布的《大气污染防治法》、1988 年颁布的《水法》、1988 年颁布的《野生动物保护法》等法律中对海洋环境影响评价、水环境影响评价、大气环境影响评价、水资源环境影响评价、野生动物环境影响评价等作了明确规定。为了进一步加强对建设项目环境保护的管理，1998年11月18日，国务院审议通过了《建设项目环境保护管理条例》（以下简称《条例》），对1986 年的《基本建设项目环境保护管理办法》进行补充、修改、完善，并提升为行政法规。至此，可以说我国的环境影响评价制度进入一个新的发展阶段。为了贯彻实施《条例》，1999 年国家环境保护总局公布了《建设项目环境影响评价证书管理办法》、《建设项目环境保护分类管理名录》、

《关于执行建设项目环境影响评价制度有关问题的通知》等，形成了较为完善的环境影响评价法律制度体系。

三、四、我国环境影响评价制度发展情况（发展状况）

我国环境影响评价制度的立法经历了三个阶段。

第一阶段为创立阶段。1973年首先提出环境影响评价的概念，1979年颁布的《环境保护法（试行）》使环境影响评价制度化、法律化。1981年发布的《基本建设项目环境保护管理办法》专门对环境影响评价的基本内容和程序作了规定。后经修改，1986年颁布

了《建设项目环境保护管理办法》，进一步明确了环境影响评价的范围、内容、管理权限和责任。

第二阶段为发展阶段。1989年颁布正式《环境保护法》，该法第13条规定：“建设污染环境的项目，必须遵守国家有关建设项目环境保护管理的规定。建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目产生的污染和对环境的影响做出评价，规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报环境保护行政主管部门批准。环境影响报告书经批准后，计划部门方可批准建设项目设计任务书。”1998年，国务院颁布了《建设项目环境保护

管理条例》，进一步提高了环境影响评价制度的立法规格，同时环境影响评价的适用范围、评价时机、审批程序、法律责任等方面均做出了很大修改。1999年3月国家环保总局颁

布《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》，使我国环境影响评价走上了专业化的道路。

第三阶段为完善阶段。针对《建设项目环境保护管理条例》的不足，适应新形势发展的需要，2003年9月1日起施行的《环境影响评价法》可以说是我国环境影响评价制度发展历史上的一个新的里程碑，是我国环境影响评价走向完善的标志。

五、六、环境影响评价制度的应用范围

环境影响评价的范围，一般是限于对环境质量有较大影响的各种规划、开发计划、建设工程等。美国《国家环境政策法》规定，对人类环境质量有重大影响的每一项建议或立法建议或联邦的重大行动，都要进行环境影响评价。在法国，除城市规划必须作环境影响评价外,其他项目根据规模和性质的不同分为三类：必须作正式影响评价的大型项目，如以建设城市、工业、开发资源为目的的造地项目，占地面积3000平方米以上或投资超过600

万法郎的有关项目等；须作简单影响说明的中型项目，如已批准的矿山调查项目，500千瓦

以下的水利发电设备等；可以免除影响评价的项目，即对环境无影响或影响极小的建设项目。法国政府在1977年公布的1141号政令附则中，详细列举了三类不同项目的名单。在立法上这比使用“对环境有重大影响”这样笼统的概念明确得多。

有些国家或地方政府对适用环境影响评价的范围规定得较为广泛。瑞典的《环境保护法》规定，凡是产生污染的任何项目都须事先得到批准，对其中使用较大不动产（土地、建筑物和设备）的项目，则要进行环境影响评价。美国加利福尼亚州1970年《环境质量法》规定，对所有建设项目都要作环境影响评价。

根据美国有关法律规定，应该进行影响评价的项目，在两种特殊情况下可不进行，一种是法律另有专门规定的；另一种是为处理某种紧急事态而采取的措施或依法进行的特殊行为，如环境保护局为保护环境采取的行动，国防和外交方面某些秘密事项等。

七、环境影响评价的主要内容（组成）

根据《条例》以及其他相关规章的规定，我国环境影响评价制度的主要内容包括：

（一）环境影响评价的对象是建设项目。《条例》所称的”建设项目"是指按固定资产投资方式进

行的一切开发建设活动，包括国有经济、城乡集体经济、联营、股份制、外资、港澳台投资、个体经济和其他各种不同经济类型的开发活动。按计划管理体制，建设项目可以分为基本建设、技术改造、房地

产开发（包括开发区建设、新区建设、老区改造）和其他共四个部分的工程和设施建设。

（二）对建设项目的环境影响评价实行分类管理。根据《条例》第七条的规定，国家根据建设项目对

环境的影响程度，实行分类管理。第一类是对环境可能造成重大影响的项目。建设对环境可能造成重大

影响的项目，应当编制环境影响报告书，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行全面、详细的评价。

第二类是对环境可能造成轻度影响的项目。建设对环境可能造成轻度影响的项目，应当编制环境影响报

告表，对建设项目产生的污染和对环境的影响进行分析或者专项评价。第三类是对环境影响很小的项目。

建设对环境影响很小的项目，不需要进行环境影响评价的，应当填报环境影响登记表。《建设项目环境

保护分类管理名录》则对”重大影响”、"轻度影响”、”影响很小"进行明确界定，并对各类建设项目的具体名录进行明列。

（三）建设项目环境影响报告书的内容。《条例》第八条规定，建设项目环境影响报告书应当包

括下列内容：建设项目概况；建设项目周围环境现状；建设项目对环境可能造成影响的分析和预测；环境

保护措施及其经济、技术论证;环境影响经济损益分析；对建设项目实施环境监测的建议；环境影响评价结论。涉及水土保护的建设项目，还必须有经水行政主管部门审查同意的水土保护方案。

（四）环境影响评价报告书（表）或登记表由行业部门预审，环保部门审批。建设项目环境影响报

告书（表）或登记表，由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批；建设项目有行业主管部门的，

其环境影响报告书或者环境影响报告表应当经行业主管部门预审后，报有审批权的环境保护行政主管部

门审批。

（五）对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度。《条例》第十三条规定，国

家对从事建设项目环境影响评价工作的单位实行资格审查制度。从事建设项目环境影响评价工作的单位，必须取得国务院环境保护行政主管部门颁发的资格证书，按照资格证书规定的等级和范围，从事建

设项目环境影响评价工作，并对评价结论负责。《建设项目环境影响评价资格证书管理办法》对评价证

书的等级、申请评价证书的条件和程序、评价证书管理与考核、罚则等作了具体规定。

（六）征求公众意见。《条例》第十五条规定，建设单位编制环境影响报告书，应当依照有关法律规定，征求建设项目所在地有关单位和居民的意见。

九意义

环境影响评价制度的推行，收到了明显效果。第一，环境影响评价制度和“三同时” 制度，是我国贯彻“预防为主”的方针，控制新污染的两项主要制度。环境影响评价制度特别在保证建设项目选址的合理性上起了突出作用。因为，评价结果证明虽然投资效果好，但由于布局不合理，严重污染环境，破坏生态平衡，而影响长远发展的项目，就不能同意建设，必须另选地址。环境影响评价制度还可以对开发建设项目提出防治污染的措施，控制新污染。第二，实施环境影响评价制度的步骤和程序都贯穿在基本建设各个阶段，使计划管理、经济管理、建设管理都包含环境保护的内容，从而把建设项目环境管理纳入国民经济计划轨道，在发展经济的同时保护好环境，促进经济建设和环境保护的协调发展。第三，进行环境影响评价可以调动社会各方面保护环境的积极性，集思广益，群策群力；女口，科研院所和高等院校，由于具备较齐全的实验测试条件，容易保证评价的科学性；工程设计单位由于熟悉国内外该类工程项目的发展水平和发展趋势，能有针对性地提出综合治理

对策，做到技术、经济上的可行、合理；而管理单位则熟悉各种法规，就便于组织协调和