美国、加拿大能效与供电监管考察报告

美国、加拿大能效与供电监管考察报告

国家电监会能效与供电监管考察团

2011年10月26日至11月5日，国家电监会组团赴美国、加拿大就能效与供电监管情况进行考察。考察团先后拜访了美国旧金山环境署（SF Environment）、加州公用事业委员会（CPUC）、俄勒冈州能源基金信托机构（Energy Trust of Oregon）、俄勒冈州公用事业委员会（OPUC）、太平洋电力公司（Pacific Power）、波特兰通用电力公司（PGE），加拿大魁北克水电公司（Hydro Quebec）和魁北克能源监管委员会（Régie）等单位，较深入了解美国加州、俄勒冈州和加拿大魁北克省的能效管理和供电监管情况，同时就我们关心、关注的问题进行了交流，现报告如下。

第一部分基本情况

一、美国加州

加州的供电监管和能效管理主要由加州公用事业委员会（CPUC）负责。委员会由五名委员组成，委员由加州州长任命，州参议院核准，重要事项由五名委员投票决定。每一位委员任期六年，相互错开。委员会的各个部门分管供电、供气、供水等公共事业企业（一般为私人投资），核算其成本，控制其盈利水平。加州的电、水、气、煤气、电话等公用事业，70％由加州公用事

业委员会监管，另有一些小的城市公有的公用事业由城市自己监管。

加州对供电企业的监管办法主要有：一是批准供电公司购电计划。电力危机后，加州立法授权加州公用事业委员会审核批准供电公司的长期购电计划。二是电价审核和合理确定供电公司利润。电价基本每三年调整一次，确保电费收入和供电义务之间的平衡。供电企业向公用事业委员会报告成本，批准与否由公用事业委员会审核决定。三是电力供应安全可靠。供电公司要报送平均停电时间、故障恢复时间等数据。四是公众参与。审核电价允许公众参与，工商业用户代表、普通消费者代表都有机会表达意见。

在能效政策方面，加州很重视节能，坚持“节约能源永远是第一选择”。在美国，加州的节能政策最为悠久，实行了近30年。在这期间，做到了经济发展人口增加但人均能源消费基本没有变化。在这近30年的经验和成就基础上，加州将努力维持这个成绩，保证节能投入。目前加州每年的节能投资约10亿美元。加州政府已经制定了2020年、2030年的节能远景目标，并计划更多地利用市场手段来节能。

在能效管理上，加州比较重视负荷响应，以应对负荷紧张，实现削峰填谷。具体办法包括：一是信息化，通过智能电表帮助

用户了解用电情况和选择用电时段。二是分时电价和阶梯电价，尤其对于大的工业用户，大幅提高其尖峰时段的电价。三是舆论引导。在负荷紧张期（一般是一年中最热的10天），通过广播和媒体号召节电。

州政府在电费之外收取基金，用于补助风力发电和提高能效。

在加州旧金山市，推广能效的主要办法包括：

（1）降低尖峰负荷。旧金山从2001年推行能效管理以来，已使高峰负荷下降了3.2万千瓦，节省了73万立方天然气，节约能源投资3000万美元。

（2）照明设备节能。用户装设节能灯、LED照明、照明控制器等方式节约能，政府给予补贴。估计2010至2012年，政府在这方面将补助600多万美元。

（3）政府推行绿色建筑标准，提供补贴，鼓励业主和开发商建设绿色节能建筑和安装太阳能设备。

（4）建筑节能信息披露。由美国绿色建筑协会对大型建筑进行节能评级、比较和信息披露，提升建筑节能水平。

在上述工作中，政府除提供补贴外，还实行了节能合同、能效审计、节能检查等手段。

二、美国俄勒冈州

（一）电力公司基本情况

俄勒冈州人口380-390万人，2010年用电量为460亿千瓦时，居民占40％，商业占40％，工业占20％。76％来自于煤炭和天然气发电，此外水电占19％，风电、太阳能发电、生物质发电和地热发电占5％。居民电价约9－10美分/千瓦时，工业用户约6美分/千瓦时，商业用户约7－8美分/千瓦时。根据俄勒冈州法律，俄勒冈州内不能建设核电站，也不能新建火电厂。目前俄勒冈州40％以上的电量由其他州输入，州内的发电项目主要是水力和天然气发电。

考察团拜访了俄勒冈州的两家主要供电公司——太平洋电力公司（Pacific Power供电量占全州30％）和波特兰通用电力公司（Portland General Electric供电量占全州45％）。

太平洋电力公司业务范围涵盖发、输、供电，下设三个公司，三块业务各自独立核算。发电容量930万千瓦，用户170万。供电区域横跨美国西北地区6个州。在6个州都接受监管，在联邦层面接受美国能源委员会（FERC）监管。监管内容包括绩效、财务、电力购买、企业兼并等方面。作为供电公司，太平洋电力必须承担在供电区域内按照监管机构审定的价格提供普遍服务的义务。在俄勒冈州，监管机构给供电公司设定了盈利上限，但是不保证电力公司一定能够盈利。

需求侧管理主要有四大类：一是负荷管理，通过差别电价，在负荷高峰期降低尖峰负荷；二是能效管理，主要是设备节能，改进用户的照明、电动机、制冷和制热等设备的能效；三是负荷响应，用户在获得补偿后同意降低高峰时期的用电量；四是通过公共教育推动用户节能。对于供电公司而言，这四类措施越前面的可靠性越高，但对于用户而言，更倾向选择后两类办法。

据测算，到2020年，太平洋电力公司在其供电区域内的电力缺口将达385万千瓦。可供选择的方法包括：（1）新建电厂（包括煤电、天然气发电、风电等）；（2）向其它电力公司购买；（3）新建输电线路；（4）在配电网侧增建太阳能发电、应急发电设备、热电联产项目；（5）需求侧管理。通过对比，一般认为需求侧管理的成本，比增加发电能力（包括煤炭、地热、风能、核能、燃料电池、天然气、联合循环天然气、垃圾和集中式太阳能等）要低。因此，一般的政治决策者和公司管理层在面对负荷紧缺时，都会优先选择需求侧管理。新建煤电项目仅比需求侧管理花费略高一点，但环境因素迫使他们难以选择。

常用的对居民用户的具体的需求侧管理措施包括：

（1）空调负荷控制。每个地区不同，如犹他州天气炎热，就需要空调控制；加州比较凉爽，就不太需要。一般是采用签订合同的方法，用户在高峰负荷期把空调的控制权交给供电公司；

供电公司给予用户补贴。(注：并非禁止用户使用空调，而是大量的空调在供电公司控制下相互错峰用电。)

（2）老式冰箱更换。将老式的能效不佳的冰箱替换成新式节能冰箱。供电公司适量补贴。

（3）空调替换。老式空调替换为效率高的空调。供电公司适量补贴。

（4）节能住宅计划。与建筑公司合作，开发采用新材料的节能住宅，供电公司给予技术支持和资金补贴。

（5）家庭节能。在隔热、照明、空调等方面进行节能改造。供电公司适量补贴。

（6）分级预警。根据用电需求和电网承受能力，将供电紧张程度分为绿、黄、红三级，并向全社会发布，请全社会主动节电。

（7）“20、20危机应对计划”。在2000-2001年电力危机的紧急状态时，采取过用电量降20％、电价降20％的政策。

（8）分时电价。

（9）宣传教育。通过报刊、广告等，向用户宣传简单易行的节能措施。

（10）成立美国西北电网能效合作组织，对西北地区各个电力公司感兴趣的节能和能效管理技术，共同研究开发。

（11）通过俄勒冈州能源基金信托机构（Energy Trust of Oregon）提供节能服务。

常用的对工商业用户的需求侧管理措施包括：

（1）农业灌溉负荷控制。每天灌溉时间控制在非高峰时段。

（2）节能设备更换。供电公司适量补贴。

（3）节能设备的持续改进。供电公司适量补贴。

（4）容量交易。在高峰负荷时段，电力公司向用户“购买”负荷。即用户主动停止用电，供电公司给予补偿。

（5）分级预警。

（6）节能工具包。对不同技术要求的工业用户，提供一揽子的节能技术方案。

（7）分时电价。

（8）宣传教育。通过报刊、广告等，向用户宣传简单易行的节能措施。

（9）西北美能源合作组织。

（10）通过俄勒冈州能源基金信托机构（Energy Trust of Oregon）进行节能服务。

从节能效果看，2010年太平洋电力公司节电480兆瓦左右，节约电力投资约1.1亿美元。

波特兰通用电力公司（Portland General Electric）业务

范围也涵盖发、输、供电，供电量占俄勒冈州的43％。该公司接受监管的情况、需求侧管理与能效管理的办法，与太平洋电力公司类似。

（二）俄勒冈州能源信托机构（Oregon Energy Trust）

俄勒冈州推进节能和能效的亮点是独立的俄勒冈州能源信托机构，这是俄勒冈州于1999年通过立法设立的独立的非营利性机构。它不属于政府部门，董事会成员由电力行业产生，俄勒冈州公用事业委员会任命。能源基金委员会的主要工作是通过经济补偿推动公众节能、提高能效及可再生能源应用，并为低收入家庭提供能源补贴，从而实现生活质量的改善，经济和能源发展的可持续。（注：2007年俄勒冈州颁布新能源法案，要求在2020年必须有25％能源消费来自新能源）。信托机构为全体130万俄勒冈州居民提供服务，目前每年提供资金约1.5亿美元。资金来源于电费附加的能效基金。1999年能源信托机构成立的时，能效基金大致是电费的3％，目前为4－4.5％。

为节能和提高能效方面，能源信托机构给予多种补贴和激励。主要办法有：（1）通过技术手段，减少用户的耗能设备。比如在大型建筑内通过计算机控制，使用户的空调器减少1/3，并对照明、通风、供热系统进行优化。（2）利用太阳能为大型建筑节能，并促进富余的太阳能电力上网销售。（3）为商业建筑提供

更高效的用电设备，为新建商业建筑提供节能技术支持。（4）为家庭用户更换节能家用电器，改进隔热、照明、通风和供热。（5）针对不同的生产线，为工业用户提供更高效的电器设备。（6）宣传和培训。在社区内组织居民交流节电经验，培训基础的节电知识。

在工作中，能源信托机构非常重视：（1）中立。能源信托机构的任务是给用户提供服务，既不出售任何产品，与节能产品厂家没有关系，也不代表电力公司的利益。这样在社会公众中建立起一种信任感。（2）及时。在第一时间为用户提供补贴，使用户体及时会到提高能效带来的好处。（3）公开。信托机构的宗旨和工作目标、收支情况向公众公开。公司与合格的工程合作方（contractors）签约，由合作方具体从事主要的节能业务，合作方的收入和支出也对公众公开。（4）方便。在网上提供家庭节能计划，方便用户选择。对不同的工业用户和商业建筑，也可以在网上咨询节能技术和方案。（5）公众参与。

从2002年-2010年，能源信托机构通过努力共实现节电约377兆瓦，节气1780万therm单位，为用户减少能源支出累计达8亿美元。同时，带来的其他社会效益有：提供了2500个就业岗位；提供了8100万美元的工资；1200万美元流入经济循环体；减少600万吨二氧化碳排放等。

在美国，有五个州成立了类似的能源信托机构。

（三）俄勒冈州公用事业委员会（OPUC）

俄勒冈州公用事业委员会有3个主席，由州长任命，具体监管供电、天然气、电信电话、自来水等公用事业。在供电方面，主要监管三家供电公司——波特兰太平洋供电公司、波特兰通用供电公司和爱达荷供电公司。三家公司的供电量占全州的76％。

监管职责主要包括：

1、规划审核。每隔2－3年要求供电公司制定一次20年规划，持续滚动更新。规划对负荷情况作出预测，明确拟开发的电源项目、输电项目和购电的数量。在审核规划过程中，委员会主要考虑：（1）规划是否合理；（2）是否有利于合理价格下的电力持续可靠供应；（3）投资人和供电用户间的利益平衡；（4）项目建成后，供电公司通过电费收入回收投资的可能性。

在规划审核的过程中，委员会不会直接要求供电公司投资建设某个具体项目，但是委员会通过规划审核向供电公司发出信号，表明其认为规划的项目是否合理，项目投资是否可以纳入合理成本。委员会对规划的审核不能理解为干涉供电公司的投资自主权。

2、颁布规划导则，以指导判断规划的合理性。导则的主要方面包括：（1）综合考虑电力需求变动情况和节能、需求侧管理

的潜力。对节能和需求侧管理的潜力要进行专门分析，与拟新建项目进行经济比对。（2）综合考虑降低成本和保障持续稳定供电的目标。对拟新建项目的可靠性进行深度分析，并与其他可选项目方案进行比对。（3）拟新建项目的环境保护成本等其他因素。委员会对已建成运行的项目，将进行不断的跟踪分析和复审，对导则进行不断充实和修正。目前的规划导则1989年颁布，并在2007年进行了修订，实行效果很好。

3、电价审核。供电公司向委员会提交电价方案，委员会对供电公司的运营成本和投资成本进行审核。通过电价审核，使供电公司的合理成本得到补偿。一般情况下，投资回报率大概8％左右。

4、组织公众参与。在规划审核、电价审核、成本审核的过程中，居民、商业、工业用户的代表和专家，在委员会的主持下充分发表意见，这些意见供电公司必须充分考虑并提交答复。委员会将综合考虑各方意见和供电公司的答复。

5、供电服务水平和质量监管。

6、设立能效基金，交由俄勒冈州能源信托机构（Energy Trust of Oregon）运作。委员会在电费之外另收取4－4.5％作为基金，用于节能、提高能效、新能源应用和为低收入人群提供能源保障等方面。委员会要审核俄勒冈州能源信托机构的年度预

算，并对其进行监管。

7、出台专门的能效政策（这些政策的制定权不属于供电公司或者俄勒冈州能源信托机构），如：（1）阶梯电价和峰谷电价政策。如规定高峰电价（10美分）为低谷电价（5美分）的二倍，在极端天气时，高峰电价可达到32美分（一年大概有50个小时左右）。（2）用电高峰时期工业用户与供电公司之间的负荷交易政策。如果用户主动减少负荷，将从电力公司获得直接的经济补偿。（3）供电公司为用户提供柴油发电机，以临时性地减少部分高峰负荷。

据推算，从1970年到现在，总的节能效果相当于少建了6个电厂，减少电能总消耗30％。2010年比2000年高峰负荷下降了10％。可以说，各种能效政策的效果非常明显。

三、加拿大魁北克省

（一）魁北克水电公司（Hydro Quebec）

魁北克水电公司包括发电、输电和供电业务。主要给加拿大魁北克省供电，也通过电力市场向美国供电。公司员工约23000人，全部股份国有，发、输、供、售一体化，盈利能力很强（2010年实现盈利25亿加元），每年给政府分红。该公司是北美最大的发电公司。全部发电量中98％来源于可再生能源，90％以上是水电，发电资产290亿美元（现在每年还要投资约20亿美元），

拥有26座水库，60个水电站，1座核电站，装机容量大于4000万千瓦，目前年发电量1750亿千瓦时。该公司也是北美最大的输电公司之一，输电资产超过170亿美元（现在每年还要投资约10亿美元），输电线路全长3.3万公里以上，其中1.14万公里为735千伏线路。该公司同时也是加拿大最大的供电企业，供电资产90亿美元，用户400万。总售电量中居民用户占41％，大型工业用户占31％，商业和机构用户占25％，其他3％。输电和供电业务接受魁北克能源监管委员会（Régie）的监管。

在能效管理上，魁北克水电公司遵循的原则是：（1）为了满足需求，供电企业可以从电力市场购电，也可以从用户侧购买能效（即节电）。（2）对社会和对用户的经济可行性。（3）补贴适度。（4）节能手段要高于市场现行标准，即对正常市场状态下用户应采取的节能措施，不给予补贴。（5）节能项目要有技术潜力，利于市场推广。（6）力争所有用户都能参与，同时对低收入家庭有特殊照顾。（7）提供经济激励，使用户尽快收回投资。

能效管理的具体办法包括：

1、对于工商业用户：（1）新建建筑节能。包括采用节能设备和太阳能、地热系统。（2）现有建筑的管线和设备改造。包括地热泵应用、循环热风利用、对暖风通风和空调的集中控制、隔热窗和隔热墙。（3）新生产线的节能设计和老生产线的节能改造。

（4）商用制冷设备更新。（5）农用设备更新。在上述节能措施实施过程中，魁北克水电公司将给予业主一次性补贴。例如，在现有建筑的节能改造中，把业主能够实现的节能效果分为10％、10％-25％、25％以上三档，分别一次性给予0.1加元*年用电量、0.25加元*年用电量、0.55加元*年用电量的补贴，节能越多，补贴额越高。

2、对于居民用户：（1）网上提供节能诊断方案。（2）安装地热泵。（3）冰箱以旧换新。（4）低收入家庭节能改造。（5）安装家庭热能表。（6）游泳池水温控制表。（7）更高效的节能灯具。（8）推行家用电器能效标志。魁北克水电公司对（2）—（7）项措施提供补贴。

3、其他办法，包括节能教育和培训、节能技术研发和推广。

2003-2010年，魁北克水电公司在节能方面累计投资约30亿加元。2010年实现年度节电48亿千瓦时，2011年预计节电54亿千瓦时，预计到2015年实现年度节电80亿千瓦时以上（这也是魁北克能源监管委员会确定的目标）。

将来，能效管理面临的困难主要有三方面：一是能源相对过剩，价格低廉（相比之下，美国一些州的电价是魁北克省的两倍），导致用户节能

动力不足；二是从技术角度而言，易于实行的节能方案基本

都已实行，而未来更高效的节能技术价格不菲；三是政府和社会各界都不希望补贴过度导致电价过高（注：补贴基金来源于电费附加）。

（二）魁北克能源监管委员会（Régie）

魁北克能源监管委员成立于1997年，主要监管电力和天然气。目前工作人员75人，最高决策机构为委员会和委员会主席，职能部门包括秘书处、行政部、法律部和规划部，具体的监管业务部门包括输电监管部、天然气和石油产品监管部、供电监管部。主要监管目标是：在社会公众、能源用户、输电公司、供电公司、石油天然气企业之间维持利益平衡；确保能源充足供应，推动能源的可持续发展；环境保护。

在监管魁北克水电公司方面，委员会的职责包括：

（1）监管输电、供电业务（发电业务不受监管），制定输电、供电服务质量标准，审核输电、供电的费用和价格。委员会要求魁北克水电公司每年提供报告，报告一年总的成本，由委员会从公平、合理的角度进行审核。必要时委员会可以派审计组对企业进行审计。经委员会核定，2011年魁北克水电公司输电公司（44千伏以上）收入大致30亿加元左右，供电公司（44千伏以下）收入大致110亿加元左右。另外对供电公司的供电服务（接电、供电服务）实施监管。

（2）审批输、配电网的投资计划（1000万加元以上的项目要逐项审，1000万元以下的项目打包审）。投资要保证电网的持续稳定运行和合理延伸。对供电企业的规划实施监管。监督输、配电网建设的招投标过程并审批建设合同。

（3）审批供电公司的购电计划。长期计划方面，供电公司必须每3年提交一份未来10年的需求预测和购电计划（持续滚动）。如何满足负荷需求，供电公司要向委员会详细说明（监管机构在这方面是要负责的）。短期计划方面，供电公司每年还要提交当年的需求预测和购电计划。计划要考虑到需求侧管理和能效管理等因素。根据供电公司现在的预测，2013年魁北克省电力需求将达1866亿千瓦时，2020年可达1983亿千瓦时。如何从电力市场购买这些电量，供电公司要进行计划分解和详细说明。

（4）电网可靠性监管。制定了可靠性标准，代表加拿大参加北美电力可靠性委员会（NERC）。

（5）能效监管。制定能效管理目标，每年审批魁北克水电公司用于提高能效的预算。2010年为2.29亿加元，2011年为2.61亿加元，预计2003年－2015年累计投入将达39亿加元。设计了电价激励办法，在冬季高峰电价比低谷电价高5倍。每年的负荷高峰期间，在监管委员会的监督下，供电公司可以根据与用户

签订的合同，适当降低电压和无功标准运行。

（6）组织听证。在审批价格、投资计划、供电计划和能效预算时，各类用户都可以通过代表向委员会表达意见。委员会要举行听证会，以2010为例，全年有87天委员会在听证。在听取各方意见后并审查证据后，委员会主席做出决定。

（7）处理用户投诉。必要时委员会通过协调会议的方式进行调解。对于电价、输供电质量的争议拥有最终裁决权。

监管委员会的监管原则包括：（1）独立性。法律保证监管机构独立于政府和监管对象，政府授权充分，像定价、投资审核等事务，政府绝不干预。（2）监管要公开、公平和公正，做到透明和信息充分披露。（3）保证公众参与。所有的听证过程在网上公开。

为了保证监管委员会的专业性，招募到监管所需的人才，委员会的工资制度较灵活。根据工作职责的不同，一般工作人员的报酬参照政府公务员（实际略高）；技术、经济、法律等方面的专家报酬参考企业标准。

第二部分经验和启示

一、对供电监管工作的启示

（一）电力监管法律法规是基础

美、加两国监管机构的具体职能虽然有差别，但均由国会或

者法律法规授权，与其它政府部门的职能不冲突。因此，电力监管机构授权充分，有绝对的监管权威，处于垄断地位的电力企业完全被置于法律的控制之下，企业自律并配合监管。

我国电力监管事业要得到持续发展，应进一步完善配套的法律法规体系，理顺有关部门的职能和职责，避免部门的职能交叉，树立权威，减少内耗。

（二）充分发挥广大电力用户和专家的作用，吸引社会力量发表意见

垄断企业的运行有一定专业性，而且事关社会公共利益，因此美、加两国的电力监管机构在审核供电企业电价、投资计划、年度预算等过程中，充分发挥各类用户的作用，由他们的代表和专家参与听证，代表用户提出专业性意见，监管机构起到类似法官的作用，在听取各方意见后做出决定。将垄断企业置于社会公众的监督之下，建立涉及用户利益的重大决策的听证制度，争取社会的关注、理解和支持，这一点我们可以适当借鉴。

（三）增加监管机构的专业性

实行弹性的薪酬制度，高薪聘请具有专业特长的专家，实现供电及能效监管的专业化，争取社会的认可和支持。我国在供电及能效监管方面应增加相应的经费，充分发挥中电联和各省行业协会、节能服务中心以及电力专家的作用。同时，优化监管机构

的人员结构，确保专业人员的适当比例，提高电力监管的专业化水平。

（四）开展输供电成本监管

从此次考察的情况来看，成本监管是美国、加拿大对供电监管的总抓手。成本监管的核心是发、输、供环节要有明确的划分，各环节成本独立核算。当前，应借鉴美、加经验，对输、供电环节进行合理划分，尽快出台供电成本规则和配套规章办法，由监管机构和专业机构每年对电力企业的成本进行审核（用户代表可以参与），将供电成本核算作为供电监管的重要内容予以推进。

（五）监管切实到位，力求实效

从考察情况来看，美国、加拿大公共事业监管委员会或能源监管机构的监管手段均比较单一，均采用审核电力企业报告或者信息报送的方式进行，未建设监管信息系统，未接入电力运行的实时系统，未开展现场检查（仅视投诉的需要进入现场核查），这是基于整个社会诚信度较高的基础之上。

结合我国诚信基础较薄弱的现实，仍需要必要的技术手段，建立监管信息系统，不断完善常态监管机制。对于现场检查，针对当前监管人员严重不足的实际，应找准重点和热点。对开展的每一项监管工作必须深入到位，力求实效，对发现的问题要采取措施，必要时加大处罚力度，达到举一反三，提高监管权威的效

果。

（六）规范供电企业与用户工程的投资界面

美国、加拿大用户工程的投资界面非常清晰，对于居民用户，电力公司直接到户，计量装置由电力公司投资；对于专线用户，电力公司电缆或线路直接接到用户房产产权的红线外。建议研究出台界定用户投资界面的相关办法，明确：居民用户直接到户；居民住宅小区用电，供电企业也应供电到户，其他用户供电企业投资到用户房产产权红线的第一只杆，投资费用应在电费总盘内考虑。这样才能减少投资及维护方面的纠纷，同时也提高电力线路资源的利用率。

二、对能效管理工作的启示

（一）美加的能效管理经验值得借鉴

美国和加拿大一些地方政府较重视能效管理工作，出台了一系列节能奖励措施，取得很好的效果。具体到各州（省），办法大同小异，基本上是经济和技术措施两方面。在经济上，通过峰谷电价、分时电价、可中断电价等电价政策，引导用户尽可能在低谷时段用电，合理避开高峰时段，有利于缓解电网紧张。同时，在电费外附加收取一部分基金（1％-4.5％不等），对用户购置节电设备给予补贴，吸引用户购买高能效的用电设备。在技术上，针对具体用户的用电特点，采用技术更先进节电设备来提高终端