规范政府采购行为确保采购依法规范高效实施

规范政府采购行为确保采购依法规范高效实施

我国政府采购相关法律法规体系的不断健全，起到了规范政府采购行为，确保财政资金有效使用的作用。但在政府采购过程中仍然存在的一些薄弱环节，政府采购行为有待进一步规范和完善，以确保采购依法规范高效实施。

一、政府采购规范进程及成效

《中华人民共和国政府采购法》规定，政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。政府采购工程进行招标投标的，适用招标投标法。现行政府采购有公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购及国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式。公开招标应作为政府采购的主要采购方式。政府采购公开招标活动应当遵循公开透明原则、公开竞争原则、公正原则和诚实信用原则。

为了发挥财政政策功能，规范财政支出行为，提高财政资金使用效益，从1999年至今，我国政府采购相关法律法规体系不断完善，先后出台了《中华人民共和国招标投标法》、《中华人民共和国政府采购法》、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》、《中华人民共和国招标投标法实施条例》等多部法律法规，各省市也相应出台了各级地方政府采购法规及相关规定，中华人民共和国预算法及实施条例中也对政府采购作了相关规定。从法律的层面，对政府采购的程序、内容等进行了明确的规范。

据财政部公布的数据显示，我国政府采购规模由2002年的1009亿元增加到2011年11300亿元，10年间增长了10倍，累计节约财政资金6600多亿元。以某市某区为例，该区2011年地方公共财政收入16.55亿元，共组织实施政府集中采购201次，执行集中采购预算金额3440万元，实际采购规模3020万元，节约采购资金420万元，节约率为12.2%；2012年地方公共财政收入11.20亿元，共组织实施政府集中采购活动131次，执行集中采购预算金额2660万元，实际采购规模2230万元，节约采购资金430万元，节约率为16.2%；2013年1至6

月，共组织实施集中采购活动87次，执行集中采购预算金额2320万元，实际采购规模2030万元，节约采购资金290万元，节约率为12.5%。从上述数据可以看出，该区2012年与2011年政府集中采购相比，政府采购次数减少了70次，减少率为34.8%；采购预算金额减少了780万元，减少率为22.7%；实际采购规模减少了790万元，减少率为26.2%。2013年上半年采购预算金额和实际采购规模和2011年和2012年采购进度相比都有所增加，采购预算金额和实际采购规模，已分别达到2011年全年的67.4%和67.2%，达到2012年全年的87.2%和91%。

以上政府采购统计中所说的节约资金，均是指采购金额与采购预算的差额，但预算节省不等于实际省钱。

二、政府采购过程中存在的薄弱环节

（一）现行年度政府采购预算项目编制有待细化。政府采购预算是开展政府采购工作的重要基础，也是细化政府部门预算的重要内容。以某市城管系统行政主管部门为例，年初下属预算单位政府采购预算的审批程序是：

（1）编制市级财政部门预算→市财政局审核下达→预算单位进行政府采购；

（2）编制市本级城市维护费支出预算→系统行政主管部门对下级预算单位经费预算进行初审、汇总→市财政局审核→市委常委会审定下达→预算单位进行政府采购。由于年初采购预算项目的不确定性，单位采购预算项目一般都比较笼统，采购预算项目的预算金额不准确，相关技术要求等指标不全面，并且在政府采购预算批复后，采购单位不能及时申报实施政府采购项目，不利于相关部门对政府采购项目的监督、管理。

（二）在实际采购过程中，某些政府采购项目价格偏高，政府采购法定程序往往流于形式。政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格、采购效率更高、采购质量优良和服务良好的要求。一些政府采购表面上看节约了财政预算资金，但实际支付的采购价格却高于市场价格。

（1）一些采购单位在实施政府采购过程中片面追求高档，采购参数存在倾向性，导致采购项目高价中标或者实际符合招标文件要求的供应商不足三家，采购项目流标，增加采购成本。

（2）政府采购项目外地供应商参与少，易形成政府采购项目供应商围标、陪标、串标。特别是县区一级政府采购，由于采购金额相对较小，采购项目相对零星，政府采购成本高，部分外地生产厂家及商家不愿意参与投标。由于缺乏外地供应商参与，政府采购项目的本地供应商容易发生围标、串标等情况，甚至出现相关采购项目本地供应商价格垄断、“轮流坐庄”的现象，造成采购价格高于市场价格。

（3）在政府采购过程中，供应商无经验，投标文件资料不全，制作不符合标准，供应商投标文件废标情况时有发生，导致政府采购成本提高；单位采购人员对采购项目市场调查不充分，缺乏相关的专业知识，相关条款规定无参照标准，采购项目技术参数设置不合理，也容易导致采购项目流标，采购成本增加，或者采购价格虽低但采购项目质量达不到采购人理想要求。

（三）政府采购监督执行和处罚力度不够，对某些违规行为的认定手段单一，缺乏有效的外部监督机制。《中华人民共和国政府采购法》规定，政府采购当事人（在政府采购活动中享有权利和承担义务的各类主体，包括采购人、供应商和采购代理机构等）不得相互串通损害国家利益、社会公共利益和其他当事人的合法权益；不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争。但在实际采购过程中，有的公职人员知法犯法，通过违规插手招投标，向供应商透露相关采购人及投标人信息，甚至直接参与造假等方式，向特定关系企业或亲友输送利益，违法违纪现象时有发生。

政府采购法明确规定，供应商提供虚假材料谋取中标、将受到罚款、列入不良行为记录名单、吊销营业执照等相应处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但在政府采购过程中，有些供应商为达到中标目的，置法律法规于不顾，提供虚假证明材料谋取中标。虽然评标专家可以根据采购法及招标文件相关规定，认定供应商是否具有违法违规行为，但在政府采购实施过程中，由于采购项目评审中对外界封闭的评审环境要求，对公章、资质证书等投标资料的真伪性缺乏有效的查验手段，评审专家仅凭目测难以辨别，供应商提供的投标文件内容真实性往往难以鉴定。供应商中标后，相关部门也极少对其进行核实，容易让某些造假者得

逞，不利于维护政府采购公平环境，造假者难以受到相应制裁。

（四）采购人验收环节不重视，甚至采购当事人之间恶意串通，存在忽视采购验收环节现象。部分供应商为了能中标，在投标时虚假应标，在提供货物、工程或服务时以次充好，不按投标文件及合同要求认真履行，致使采购项目质量达不到基本要求。

三、进一步规范政府采购行为，加强内部监督机制建设，确保政府采购项目依法规范高效实施

政府采购是采购实体（国家机关和接受财政经常性资助的组织）在财政部门的组织或监督下，为开展政务、业务活动或为公众提供服务的需要，以公开招标为主要形式，从市场购买货物、工程及服务的行为。笔者认为，应该按照政府采购相关法律法规，进一步规范政府采购行为，加强内部监督机制建设，确保政府采购项目依法规范高效实施。

（一）大力推进部门预算编制精细化。着力规范和细化政府采购预算编制，将预算编制与资产管理紧密结合，采购预算落实到明细，推进预算公开，加强政府采购计划管理；严把采购项目预算评审关，科学确定采购项目预算评审价格。（1）预算单位年度政府采购预算应编全、编准，本着厉行节约的原则，减少年中的追加、调整，提高预算编制和管理水平，严格按政府采购计划执行，防止超预算采购。相关行政主管部门及财政部门对政府采购预算应严格把关，积极推行批量集中采购。相关行政主管部门应对下级预算单位政府采购项目预算金额及相关技术要求重点进行初审，并应按采购项目类别进行分类汇总。预算经财政及相关部门审核通过后，有条件的统一由行政主管部门或行业主管部门进行集中采购，改变单位零星采购现状，避免政府采购项目分散。吸引更多外地商家参与投标，积极鼓励生产厂家直接参与投标，减少中间环节，减少采购成本，节约财政资金。严格控制未纳入年初预算的政府采购行为及政府采购次数，防止采购人将应当以公开招标方式采购的货物或者服务化整为零，规避公开招标采购。

（2）政府采购项目预算评审是政府采购中的首要环节，预算评审价格往往是采购的最高限价。应加强政府采购项目预算评审管理，提高政府采购项目预算评审

质量，对于未进行预算评审进行政府采购的项目，要严格控制，并加强财政及相关部门的监督管理。

（二）建立良好的政府采购环境，从形式、内容上规范政府采购文件标准及参数要求，从制度和程序上规范政府采购行为。取得质好价低的货物、工程和服务是政府采购活动的初衷，要遏制超标准、随意配置高档办公用品行为，防止政府采购项目参数的倾向性，真正做到公开、平等、竞争。

（1）应制定和完善行政事业单位资产配置标准，统一同类别政府采购项目参数基本要求。组织专家对采购项目（如一般设备）的技术核心参数进行论证，并制定采购项目分类别的相应技术参数标准，避免招标单位技术条款设置的随意性、意向性。这样既有利于采购单位严格按相关技术参数要求制定招标文件，又有利于政府采购部门对招标文件的合法合规性审核有章可循。

（2）应建立政府采购与其他国家行政机关信息共享平台，将国家相关行政部门的网上公开信息及其他相关信息与政府采购信息实现资源共享，提高专家对投标资料真实性的辨别水平，使弄虚作假者受到应有惩罚。政府采购评标室中应配备相关专用设备，可供评标专家有限制的进行网上查询投标文件相关信息，比如公安部门管理的单位印章入户信息、行政主管部门颁发的行业资格许可证信息等。可建立专家个人登录及信息查询制度，并做好专家网上查询登记记录，相关采购监督人员对查询过程进行现场监督，确保评标环节的独立性及安全性、保密性。（3）积极推行电子化评标。电子化评标将减少中间环节，减少人为参与因素，缩短采购时间，节约采购成本。电子化评标中对电子招标文件范本实施固化处理，防止了采购人编制招标文件时随意设置条件、排斥潜在投标人的行为；投标人按照与计算机评标系统相配套的投标文件范本和统一的文件格式制作标书，减少因供应商标书制作疏忽造成废标等情况发生。积极推行电子化评标，更能体现政府采购的公开透明及公正性，也更有利于相关政府部门对招标活动进行监管。

（三）加强对采购当事人的培训，加强对采购评审专家的管理。通过教育培训，提高相关人员职业操守，加强政府采购信息保密制度的管理，增强依法行政、依法采购意识和能力。应执行政府采购从业人员执业资格制度，按照执业资格的

标准对政府采购从业人员进行认定、考核，实行持证上岗制度。政府采购相关部门应当组织对采购人和供应商进行专门培训，使他们熟悉投标文件制作等相关业务知识及相关法律法规的规定，提高招投标文件的制作水平，减少废标情况的发生，增强采购人及供应商遵纪守法的自觉性，严格供应商诚信管理，提高供应商参与政府采购活动的积极性和能力。加强政府采购中对评审专家的监督管理。由于政府采购评审专家分属于不同专业技术类别，综合素质高低有所不同，因此应建立健全对评审专家的专业水平、职业能力和履行工作义务情况的考评制度，加强对专家进行政府采购相关法律法规及评标实际业务的培训，使评审专家及时了解政府采购最新的相关规定并严格遵守，规范专家采购评审行为，提高专家政府采购评审综合能力。

（四）严格执行政府采购验收制度。采购项目的验收直接关系到采购人自身合法利益的实现，采购人单位内部要加强采购验收环节的监管。如果重大政府采购项目或单位采购验收人员没有相应的专业知识及采购经验，应邀请有关技术机构（专家）参与验收，并可邀请共同参与投标的供应商参与。财政监管部门应定期组织技术专家对部分单位采购项目验收情况进行抽查，防止采购单位与中标人等私自改变招标文件要求，提供与中标人投标文件及合同不一致的货物、工程或服务，损害国家及单位利益。

（五）政府相关部门应加大对政府采购的监督管理及违法违纪违规行为查处力度。采购人应建立健全内部管理制度，加强单位内部采购监督机制建设，对采购项目加强监督管理，确保政府采购项目依法规范高效实施。财政、审计、监察等政府行政部门，应加强对政府采购全过程的监督，督促采购当事人严格执行采购程序。加大对违法违纪违规行为的查处力度。加强社会外部监督管理，可组织评审专家对采购中存在问题进行专题讨论并提出改进意见，积极鼓励评审专家及参与投标的供应商等相关人员对违法违纪违规行为进行举报和提供线索，并制定相关奖励措施。通过监管和查处，不断规范政府采购行为，增加政府采购透明度，营造良好的政府采购环境。

参考文献：[1]蒋洪，等.公共财政决策与监督制度研究[M].中国财政经济出版社，2008.[2]张璐.政府采购理论与实务[M].首都经济贸易大学出版社，2011.[3]《中华人民共和国政府采购法》.2002年6月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过.[4]《国务院关于2011年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》.审计署审计长刘家义2012年6月27日在第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十七次会议上.

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