政府与社区主导型旧城更新公众参与比较研究——以北京旧城保护区更新实践为例
政府与社区主导型旧城更新公众参与比较研究*
——以北京旧城保护区更新实践为例
A Comparative Study on the Public Participation of Government Leading and Community Leading Urban Regeneration
—A Case Study of Beijing Old City Conserve Regeneration Practice
董 慰 王智强 DONG Wei, WANG Zhiqiang
摘 要 进入存量规划时代，城市更新为主的城市规划将面向更加复杂的研究对象，从物质空间规划转向到主体与物质空间相互叠加的“社会+物质”空间规划。城市规划公众参与作为协调多元主体需求和意愿的平台和手段，变得越来越重要。以北京旧城保护区更新实践的为研究对象，划分为政府主导型更新和社区主导型更新两种模式，选取四个典型案例，参考政治科学和政策科学理论，将公众参与过程看作一个政治互动过程，建构多主体博弈系统模型，研究不同价值取向的多主体及其博弈过程，进而对其公众参与系统进行对比分析与总结，并提出城市旧城更新中公众参与的改进建议。关键词 旧城更新；公众参与；政府主导；社区主导；多主体博弈
Abstract: Entering the inventory planning era, urban planning, which mainly include urban regeneration will face more complicated study object: from the physical and spatial planning towards to "social + physical" spatial planning that be superimposed of people and space. As a platform and means to coordinate the demands and desires of multiple bodies, public participation in urban planning is becoming more and more important. This paper selects regeneration practice of Beijing old city conserve as the research subject, divides it in two modes: the government-led regeneration and community-led regeneration, and selects four typical cases to construct a multi-agent game system model and study the multi-agent and process of its game with different value orientation by refering to the theory of political science and policy science, considers the process of public participation as a political interaction process. Further, it compares and summarizes the public participation system, and puts forward some suggestions to improve the public participation in the urban regeneration.
Keywords: Urban Regeneration; Public Participation; Government Leading; Community Leading; Multi-agent Game
0?前?言
当前，中国经济、社会和城市发展进入了全面的转型发展阶段，城市规划也进入到以城
市可持续利用为目标的存量规划时代。区别于以城市扩张、新城建设为主的增量规划，旧城改造、城市更新等面向存量的规划将面对已建成的复杂环境，其中包括丰富的空间资源、复杂的产权关系，更为主要的是复杂的多元参与主体，需要解决的问题与诉求分散和复杂，组织和实施推进的难度大。进入存量规划时代，城市规划将从物质空间规划转向到主体与物质空间相互叠加的“社会+物质”空间规划。“要把城市规划当作一种城市居民集体参与的社会
活动看待，并对这一复杂社会现象进行研究”[1]
。尤其是历史保护区地段的城市更新，其目标
与主体因素将更为复杂。
DOI: 10.13791/https://www.360docs.net/doc/2919050300.html,ki.hsfwest.20170404
董慰, 王智强. 政府与社区主导型旧城更新公众参与比较研究——以北京旧城保护区更新实践为例[J]. 西部人居环境学刊, 2017, 32(04): 19-25.
中图分类号 TU984.11+3文献标识码 B
文 章 编 号 2095-6304（2017）04-0019-07
作者简介董 慰：
哈尔滨工业大学建筑学院黑龙江省寒地人居环境科学重点实验室，副教授，dongweiup@https://www.360docs.net/doc/2919050300.html,
王智强：北京市规划委员会西城分局，规划师
*国家自然科学基金资助项目（51208136）； 哈尔滨市科技创新人才研究专项资金 项目（2015RQQXJ065）
考察旧城更新的历程，在经历了大拆大建式的更新后，更新方式开始发生整体性的转变，更新过程更加重视居民和单位的意见，更加重视公众参与，出现了有机更新、渐进式改造等有意义的更新实践探索。与当前旧城更新实践领域的丰富探索对比，尚需对案例式的实践探索进行归纳总结，将旧城更新行动置入到系统、完整的城市规划和管理体系中，探索其实践规律并为实践提供理论参考。本文参考政治科学和政策科学的理论，将公众参与过程看作一个政治互动过程，对北京旧城更新公众参与实践中不同价值取向的多主体及其之间博弈进行研究，选取旧城更新实践案例，对其公众参与系统进行对比分析与总结，最终提出改进建议。
1?研究概述
1.1 研究对象
从公众参与的角度来考察北京旧城保护区更新实践，存在着政府主导型更新和社区主导型更新这两种模式。政府主导型更新实践是指由政府发起或推动，或项目资金来自于政府的更新实践，其中，政府发起是指由政府提出，委托企业具体运作的更新；政府推动是指由政府以会议、绿色审批通道等形式出面协调各项手续的办理，或政府给予安置房源、保障性住房申购指标、子女入学、户口迁入等政策优惠促进项目落地，或政府协助协调金融机构帮助企业融资等推动促进行为；项目资金来自于政府是指政府通过资金注入、财政补贴、税收优惠等形式为项目提供经济支持。此类实践主要包括单位自有用地改造和保护区居民腾退两类，选取白塔寺药店降层和杨梅竹斜街居民院落腾退为案例。其它不是政府发起或推动，或项目资金不是来自于政府的更新实践则为社区主导型。此类实践包括社区自治和市场行为两类，分别选取菊儿社区活动用房改造和东四六条70号院落改善工程为案例。
1.2 研究方法
公众参与的过程实质是不同诉求主体进行博弈的过程。以系统的角度来认识公众参与过程，将更新看成一个整体“事
件”，进而理解背景、参与者及其相互关系
等，体现为多主体博弈系统。同时，从公共
政策的角度来分析公众参与过程，则体现
为多主体之间的政治互动行为，以及这种政
治互动与决策之间的关系。基于系统和公
共政策两个层面，参考政治科学和政策科
学理论，整合建构旧城保护区更新决策系
统和多主体博弈的政策子系统系统（图1），
具体描述为：一、包含了无数政策子系统的
旧城更新系统，每个政策子系统均不同程
度地涉及公众参与活动；二、系统在环境
的影响下进行输入和输出，并形成反馈回
路；三、系统内部包括输入边界、决策盒、
输出边界，输入制造者将环境影响进行转
换后输入决策盒，决策在输出边界经过输
出制造者输出到环境，输出制造者负责规
则制定、资源分配、任命等输出具体工作；
四、在政策子系统中，会针对某一具体决策
产生博弈，参与主体会以不同目标结成联
盟，相互博弈，推动决策产生。当联盟之间
陷入“政策僵局”时，政策经纪人将协调不
同联盟，帮助走出僵局。权威当局是最终
决策者。
本文重点通过对政策子系统，也就是
多主体博弈过程的分析来进行案例的对比
分析，理解政府主导型更新和社区主导型
更新这两种更新模式中公众参与过程存在
的差异。
2?政府主导型更新的公众参与
2.1 白塔寺药店降层
该案例属于单位自有用地改造工程，由
区政府委托某企业作为具体实施单位推进
改造工程。用地单位主体位置具有代表性，
其行为及态度可以代表保护区内大部分企
业单位。项目经过地方政府的长时间推动，
对组织实施形式、与使用单位谈判协调等
反复研究，是政府发起、推动并进行经济支
持的典型工程。
公众参与体现在是否需要改造决策和
改造和补偿方案决策两个阶段。在是否需
要改造决策的阶段，药店作为被改造对象
并没有实质性参与，只是接受系统的决策
输出（控制性详细规划的相关用地性质、容
积率、绿地率、建筑控制高度等控制性内
容、文物建设控制地带的划定范围以及区
政府的组织实施行动等），并将该决策对它
的影响以信息反馈的形式再次输入系统。
在改造与补偿方案决策阶段，药店实质性
参与到决策的具体制定中，并影响了决策结
果（降层方案、补偿协议的确定以及改造工
程的实施）。权威当局与某企业组成联盟，
与药店对具体层数、建筑形式、补偿方案等
问题进行了博弈。对于博弈中出现的“政策
僵局”，专家和部分政府官员作为政策经纪
人起到了重要的协调作用。但是，在这一决
策阶段中，并没有周边居民、社会公众的参
与环节。
在案例中，参与主体包括区政府、政
府各职能部门、白塔寺药店和某企业，他
们分别代表不同主体，拥有各自的价值取
向（表1）。
区政府与某企业形成联盟，但还是权
威当局。联盟拥有更多的资金、信息、人力
等资源，可采取的策略较多。同时现有法定
规划对降层有利，
降层也符合相关专家和
图1?旧城更新决策系统
Fig.1 decision system of old city regeneration
学者的要求。因而，联盟在博弈过程中占有优势。但是，区政府由于法规等原因也不希望用强制手段拆迁。反观药店主体，其所拥有的策略有限，并受行政主管部门约束，处于被动地位。但是药店作为利害相关人，其权益收到法律保护。此外，工程必须由药店以房屋产权人和土地使用权人的身份作为主体进行申请。在这种情况下，药店无法拒绝改造，只能配合工程，在同意的基础上尽量减少企业损失，争取最大利益补偿。其结果便是联盟与药店只能围绕改造方案和具体补偿等方面进行谈判。2.2 杨梅竹斜街居民院落腾退
该案例是区政府委托区属全资国有企业北京大栅栏投资有限公司具体开展的。资金基本是市政府财政提供，仅有少部分资金来自社会。整个更新过程包括协议腾退、立面修缮、房屋修缮、道路和市政改造、院落改造、居民平移、产业引进以及社区共建等一系列工作。其中腾退、改造、修缮和产业引入等内容属于腾退工作的核心区。项目历时3年，社区共建部分属于后续经营工作，并逐步转型为社区治理活动。该
项目是政府主导的旧城微循环改造计划，以开放平台的形式探索了一种旧城有机更新的新模式。
公众参与部分主要是在居民腾退、改造利用和社区共建三个阶段。腾退政策在腾退之前制定完成，公司参与了政策制定和修改，并没有公众参与。在居民腾退的阶段，腾退政策的执行是完全公开和不带有强制性的。在改造利用阶段，居民首先可以自行选择是否修缮；其次，实施企业在与居民签订修缮协议时，就修缮后房屋立面征求居民意见。协商和征求过程是面对面和公平的，公司提供修缮资金，并为居民提供修缮周转费用。因此，居民基本上都同意修缮，对沿街立面的改造也比较满意。在社区共建阶段，建立一个多元平台。这个平台既是各种信息、诉求的汇集处，也是多主体参与的舞台。实施企业依托这个平台发起了多种主题活动，包括邀请设计师和艺术家与居民和商户一起解决社区建设方面的难题，组织国内外多次学术交流、论坛、工作坊等活动，并招募志愿者参与地区服务。
案例主体包括区政府、政府各职能部门、大栅栏投资有限公司、居委会、居民和商
户等，他们都拥有各自的价值取向（表2）。
案例中，区政府与公司组成了一个联
盟，共同参与到具体决策之中。例如，居民腾退的补偿方案、方式需要政府审批，胡同立面改造方案经过政府审议，政府提供腾退改造的全部资金，政府支持居民思想和舆论工作，并综合协调具体手续办理。政策经纪人是居民委员会，其在腾退、修缮、立面改造以及整院改造过程中均发挥了一定作用。主要负责协助公司进行入户调查、房产价值评估等居民入户工作；在修缮、立面和整院改造过程中协助公司征求居民意见。所不足的是，在参与者陷入“政策僵
局”时，居民委员会利用能力与知识解决难点问题，推动腾退政策进展方面的作用不足。腾退过程的居民处于被动，他们只有是否参与的权利，没有对腾退政策提出异议的权利，因此腾退的作用是单向的。且当腾退政策调整时，联盟完全没有征求居民的意见，居民只能在政策执行过程中选择是否参与，而不能参与到政策制定过程中。同时，改造利用过程中虽然包含征求周边院
落居民意见的环节，但是由于专业门槛等原因，导致这一过程变得“形式化”。而有些居民只是考虑补偿问题，并没有认识到这是对其自身利益的尊重。
3?社区主导型更新的公众参与系统分析
3.1 菊儿社区活动用房改造
该案例是在市规划院、东城规划分局的协助下，由菊儿社区居委会聘请NGO组织主持的项目。该案例的实施资金和推动力虽然有政府部门的介入，但是其发起是居民，组织者是社区和NGO组织，因此列为社区主导的更新案例。其过程是组织居民对社区公共用房改造问题进行了系列研究，由居民通过一定的规则和程序共同决定公共用房的改造和后续使用方案，实施后效果良好，并获得国际改善居住环境最佳范例奖。
该项目的公众参与在改造决策、改造方案以及使用管理阶段都有涉及。在改造决策阶段，东城规划分局与法律专家、市规划委、市规划院、街道办事处、NGO组织共同研究后，联合街道、社区居委会共同策划
角色主体价值取向
权威当局区政府维持系统的存在，并尽可能多获取积极支持。
输入、输出制造者
政府各职能部门在符合相关法规的情况下，推动决策落实，并维持自身子系统的存在
参与者白塔寺药店即是改造对象，也是改造主体。以经济利益为主，兼顾国有企业的身份，服从政府的决策
参与者某企业以经济利益为主，兼顾国有企业的身份，服从政府决策政策经纪人
专家和政府官员
推进项目实施，协调“政策僵局”
表1?白塔寺药店项目参与主体及价值取向
Tab.1 participants and their value orientation in project of Baitasi Pharmacy
表2?杨梅竹斜街项目参与主体及价值取向
Tab.2 participants and their value orientation in project of Yangmeizhuxie Street
角色主体价值取向
权威当局区政府维持系统的存在，并尽可能多地获取积极支持
输入、输出制造者
政府各职能部门在符合相关法规的情况下，推动决策落实，并维持自身子系统的存在
参与者居民和商户以改善经济条件为主，具有理性经济人的特征，各家又都有各自不同的情况
参与者大栅栏投资有限公司
以经济利益为主，兼顾国有企业的身份，服从政府的决策政策经纪人
居委会
推进项目实施，协调“政策僵局”
开展了 “社区活动用房高效规划利用”为主题的社区规划公众参与活动和“公众参与社区活动用房规划和有效利用——开放空间会议”讨论会。在改造方案阶段，街道社区委托设计单位完成设计方案，并以讨论会、座谈会等面对面交流形式就设计方案、装修材料征求居民意见，由居民自愿参与讨论后，由设计单位按照居民和居委会意见进行修改。在使用管理阶段，在改造好社区活动用房、室外活动空间、阅览室之后，由居民共同决定社区活动用房的使用和管理，对于多种功能活动用房，社区居民共同排出时间表，不同的时间段由不同的居民兴趣小组使用，并制定相关管理规定，互相监督落实。
本案例中的主体包括：规划部门、社区居委会、社区居民和NGO组织，他们都拥有各自的价值取向（表3）。
社区居委会具有多重身份：作为社区活动用房的所有者和管理者，是改造方案的决策者，也是改造的具体实施者；作为权威
机构的组成部分，通过财政资金的支持来维持运转，接受街道办事处的管理；作为居民自治组织，其领导由社区居民选举产生，但其是否对社区居民负责，还要看其社会责任感等主观因素；作为最基层的组织，有一定居民基础，与居民保持了一定的信誉关系，起到了地方政府与居民之间的承上启下的作用。这些都决定了居委会的价值取向和立场比较复杂：初期居委会只是在街道办事处的要求下才考虑改变。但作为最基层的部门，承受来自居民直接的压力。因此一旦进入探索改变的进程，居委会将居民矛盾放在首位，充分听取居民意见，协调不同意见居民关系，在可行范围内尽量接受居民要求。
在该案例中，相互博弈的都是居民。在博弈中，个人的价值取向比较单纯，不同的居民可能会有不同的关注点，即使是同一个兴趣话题中，不同的居民也会有不同的想法。他们秉承各自信念，这里信念既可以解释兴趣倾向、也可以解释利益倾向。社区中的乒乓球爱好者、棋牌爱好者、喜爱读书的团体等兴趣小组就是该案例中出现的典型联盟。案例中改造方向、改造目标、改造计划、具体内容等都是居民通过活动、讨论会等形式参与制定的，政府、社区居委会只是
出资，并进行实施落实。因此这个案例具有
较高的“公众参与阶梯”[2]。
3.2 东四六条70号院落改善工程
该案例是居民自发改善院落的项目。项
目组织实施者是该院的一位承租人小米，
项目由院内居民共同出资，项目推进、协调
和实施则由小米和业主共同进行。该案例
是典型社区主导的改造案例，其发起、推
进、资金均不涉及政府，且整个过程牢牢地
扎根于院内居民之中，保持院落居民间的沟
通与协调，是一个具有研究价值的多主体
博弈过程（表4）。
该案例中的公众参与包括项目策划和
项目实施两个阶段。在项目策划阶段，居民
对居住环境质量提出改造需求，输入制造
者小米通过对需求的处理，向居民和房屋
所有人提出改造预算和出资方案。由于所
需花费的金钱、方案、内容等问题上存在分
歧，院内所有业主和承租人与小米形成两个
联盟，在小米和工作室组织的平台上进行
博弈。房屋改造的最终决定权属于院内所
有业主。在取得所有业主的支持后，小米组
织实施，形成系统输出。在这个过程中居民
有是否参与的自由和对方案提出建议、意见
的权利，属于居民自治行为。由于大家对改
造需求和目标是一致的，且小米和工作室提
出了有利于居民的出资方案，因此得以顺利
进行。在项目实施阶段，公众参与主要体现
在实施过程中拆除违建、腾出公共空间的
问题上。由于院内各家均有占用公共院落进
行违建的情况，拆除哪些成为了居民之间的
分歧，形成不同联盟，进行博弈，最终决策
权同样属于所有业主。最终博弈结果是只
拆除无用的违建房屋。
案例主体分别由房屋业主、房屋居住
人、小米和工作室扮演，他们各自的价值取
向见表4。院内房屋的业主和承租人是博弈
的参与者，院内所有业主是博弈的决策者。
房屋承租人对房屋安全、质量最为关
心，希望居住环境能得到改善，是该项目最
为主要的拥护者和推动者。由于房屋所有权
是业主的，房屋承租人并不在乎业主改造
的资金成本。但也仅有推动的作用，并没有
最终决策的权利。
房屋承租人与业主都缺乏经验。此时，
小米和工作室作为一个利益集团出现在系
统之中。小米的专业背景使其具备其他承
租人和业主所欠缺的专业知识，其研究方表3?菊儿社区项目的参与主体及价值取向
Tab.3 participants and their value orientation in project of Juer Community
表4?东四六条70号院项目的参与主体及价值取向
Tab.4 participants and their value orientation in project of Yard No. 70 in East Four-Six
主体角色价值取向
权威当局、输出制造者社区居委会
作为权威当局的一部分、利益集团、居民自治组织等多重身份。服
从上级指示、维持现状和化解居民矛盾都是其价值取向输入制造者规划部门
协助联系街道、社区居委会促成该项目的产生和推进，探索社区公
众参与方式、为当地居民解决实际问题
参与者社区居民各自不同的关注点和兴趣
政策经纪人NGO组织调解“政策僵局”，推进项目实施
角色主体价值取向
权威当局、参与者房屋业主
关心房屋安全，同时作为“理性经济人”，追求最小付出，最大的
收益
参与者房屋承租人
对房屋安全、居住质量和环境等十分关心。希望在不增加居住成
本的情况下，获得更好的居住条件
输入制造者、政策经纪人小米和工作室探索更新改造方式，调解“政策僵局”，推进项目实施
表5?需求输入制造者和输入渠道对比
Tab.5 comparison of needs inputs and channels
案例需求输入制造者需求输入渠道
白塔寺药店降层以区政府为代表的各职能部门规划研究、调研、人大政协提案、建议
杨梅竹斜街腾退改造大栅栏基础设施投资公司
行政审批、企业搭建平台菊儿社区活动空间改造东城区规划分局、北京市规划设计研究院
规划公示征求意见东四六条70号院落改造
小米和工作室
邻里日常交往、专业知识探索
向是其行动的动力，工作室具有一定行动能力和经济支持。因此，小米既是居住人中的一员，也是项目的牵头人、组织者、策划者、推动者和实施者，也是案例成功的关键主体。从系统视角来看，小米和工作室既是输出制造者，还是博弈过程中的政策经纪人。
4?对比研究
4.1 输入制造者的对比
对比发现，四个案例的输入制造者均为政府部门、利益集团或有利益集团背景的个人，并没有单纯个人身份的输入制造者。同时，通过对比输入渠道，发现政府主导案例的输入渠道面向的群体范围较小，是有一定的身份、地位的个人或利益集团才能触及的渠道（表5）。但是社区主导案例的输入渠道相比更加宽松，寻常百姓均可进行系统输入。因此，社区主导模式的系统输入渠道更有利于公众参与。在这一方面，大栅栏基础设施投资公司所做的网络共享平台有一定的借鉴意义。“上海2040”总规修编
的公众参与[3]和“众规武汉”的网站平台[4]，也是在平台建设方面的探索，取得很好的公众参与效果。
4.2 参与者的对比4.2.1 参与者的地位对比
如表6所示，在政府主导案例中，博弈者A中均为政府和利益集团，拥有较强的权力、行动力、专业知识和财力，是一般利益集团和个人所无法比拟的。博弈者B中为利益集团和个人，组织松散，行动力、专业知识和财力有限。面对博弈者A的优势，博弈者B有的时候难以组织起有效的博弈策略，甚至无法构成联盟，对博弈影响有限。因此，在这种不平等的博弈较量中，博弈者B 只能在适当抗争后选择妥协，或者以“政治冷漠”来应对。在社区主导案例中，博弈双方均为个人或群体，都在决策系统之内，且对决策有着决定性的作用。可以说，这个博弈过程就是一个社区和居民自治的过程。4.2.2 参与者的资源对比
如表7所示，在政府主导案例中，博弈者之间所掌握的资源明显不均。博弈者A的法定权威和信息掌握程度是利益集团和个人所难以匹敌的。居民和驻区商户在杨梅竹斜街案例中所掌握的资源最为有限，他们
案例博弈者A 博弈者A是否在“黑箱”之内
博弈者B 博弈者B是否在“黑箱”之内
决策者白塔寺药店降层
区政府、华融金晖公司（联盟）是
白塔寺药店（利益集团）否
以区政府为代表的权威当局杨梅竹斜街腾退改造区政府、大栅栏基础
公司（联盟）是居民和驻区商户（个人或利益集团）
否以区政府为代表的权威当局菊儿社区活动空间改造居民（联盟）是居民（联盟）是社区居委会东四六条70号院落改造
居民和业主（联盟）
是
居民和业主（联盟）
是
全体业主
案例博弈者A
博弈者A的资源
博弈者B 博弈者B的资源
白塔寺药店降层区政府、华融金晖公司制定决策的正式法定权威、信息、可动员的队伍、财力资源、技能精湛的领导
白塔寺药店可动员的队伍、财力资源、技能精湛的领导杨梅竹斜街腾退改造区政府、大栅栏基础公司
制定决策的正式法定权威、民意、信息、可动员的队伍、财力资源、技能精湛的领导居民和驻区商户
民意、财力资源
菊儿社区活动空间改造居民制定决策的正式法定权威、民意、信息居民制定决策的正式法定权威、民意、信息
东四六条70号院落改造
居民和业主
制定政策决策的正式法定权威、信息、财力资源
居民和业主
制定政策决策的正式法定权威、信息、财力资源
表6?博弈者和决策者对比
Tab.6 comparison of players and decision makers
表7?博弈者资源对比
Tab.7 comparison of resource of players
仅能通过民众参与意愿程度等方式影响政策。此外，博弈者B普遍掌握了更新改造所必需的房屋所有权或土地使用权，这是最基本的物权。也可以说，政府主导案例是博弈者A所掌握的权威、财权、信息等资源与博弈者B所掌握的物权之间的博弈。这种情况下，公众参与程度或博弈公平、充分程度体现了对物权的尊重程度。在社区主导案例中，博弈者之间所掌握的资源是均等的。这充分鼓励了博弈各方充分表达真实意愿，为公正、平等的决策奠定了基础。
4.2.3参与者的信念对比
在公共政策研究中，信念层级越高，越难以改变，越低越容易改变。如表8所示，政府主导案例中博弈者A所秉承的信念要高于博弈者B所秉承的联盟信念。例如：在杨梅竹斜街案例中，对以大栅栏公司为代表的博弈者A而言，居民腾退不是简单的腾退问题，更是区域活力、商业价值、以及可持续的文化传承问题，是政府履行引导区域经济发展与文化保护传承的职责，属于核心信念。但是居民和商户组成的博弈者B，对此的看法则是拆迁问题：补偿多少、对老宅的
感情、老人恋土之情等等。其中，“补偿多
少”是第二层面信念，无法与博弈者A核心
信念相比，在对博弈者A相应的补偿方案尚
能接受或可协商之下，达成腾退协议是自然
的。而拥有“老宅的感情”和“恋土之情”
等核心信念的居民，是可以与博弈者A相匹
敌。反观社区主导案例，博弈双方的关注点
均在同一层级的同一问题上，双方信念的牢
固程度都是一致的，所以双方必须就所关
心的问题进行协调与妥协，进而推进有效
博弈。由此可见，拥有同层级信念是有利于
实现博弈平衡的。
4.3 政策经纪人的对比
在公众参与中，博弈者在进行协商时，
政策经纪人的作用十分重要。政策经纪人
作为参与者之一，既可以是博弈者的成员之
一，也可以是与博弈无任何利害关系的第三
方。政策经纪人要具有一定的专业技能知
识和与社会关系。从身份来看，政策经纪人
的身份既可以是个人或组织，也可以是专家
学者或政府官员。对比不同案例，政策经纪
人的调节作用力有所不同（表9）。其中，杨
梅竹斜街案例中居委会的调解作用仅为协
助调查和征求意见，是四个案例中作用最为
有限。可见，专业技能知识和社会关系成为
决定政策经纪人作用的重要因素。
4.4 决策者的对比
决策者是整个系统的关键。在政府主
导案例中，权威当局起到绝对主导作用，
这与其借利益集团间接参与博弈有着密
不可分的联系。在社区主导案例中，决策
者要么不参与博弈，要么平等地参与到博
弈者之中，因此公众参与变得举足轻重，
公众参与的程度、层级普遍比政府主导
模式要好。所以，决策者不参与联盟之间
的博弈或平等地参与有利于提高公众参
与在决策中的作用。对于政府主导案例而
言，权威当局应在更新改造中明确自身的
地位和作用，认清市场和政府各自的作用
领域，公平决策。
政府主导案例中，作为决策者的权威
当局拥有许多政治权利，且多涉及资源和
利益再分配的问题，因此其决策内容可以
延伸到他人所有物的处置上，权威当局
通过权威输出以保证项目的落实和规划
的实现。社区主导案例的决策者不是权
威当局，因此不会出现权威输出，决策者
的决策权源于其所掌握的物权，而非政治
权力，因此决策者的输出方式类型有限，
且输出内容多围绕其所掌握的物权展开。
由此可知。权威输出不是项目实施的必要
条件，虽然相关输出缺乏权威输出的强制
力，但是在平等协商、理性沟通方面具有
较大的作用。
案例博弈者A博弈者A政策信念（信念层级）博弈者B博弈者B政策信念（信念层级）
白塔寺药店降层区政府、华融金晖公司政府对风貌保护的责任（第二层）白塔寺药店满足单位需求的补偿与改造方案（第三层）
杨梅竹斜街腾退改造区政府、大栅栏基础公司政府对风貌保护、保护区更新发展和改善
居民生活条件的责任（第二层）
居民和驻区商户
满足产权人需求的补偿方案（第三层）、
乡土之情（第二层）
菊儿社区活动空间改造居民符合自身活动、兴趣需求的关注点与功能
（第三层）
居民
符合自身活动、兴趣需求的关注点与功能
（第三层）
东四六条70号院落改造居民和业主符合自身利益最大化的改造方案
（第三层）
居民和业主符合自身利益最大化的改造方案（第三层）
案例政策经纪人作用
白塔寺药店降层专家学者、政府官员在降层方案、补偿等方面调解联盟A和联盟B之间的分歧
杨梅竹斜街腾退改造居委会协助联盟A就腾退、改造方案等问题入（联盟B）户调查、征求意见
菊儿社区活动空间改造NGO（社区参与服务
中心）、政府官员
组织居民就改造议题、内容等进行讨论，调解
居民关系
东四六条70号院落改造小米与工作室组织居民就改造方案、预算进行讨论，调解居民关系
表8?博弈者信念对比
Tab.8 comparison of belief of players
表9?政策经纪人及其作用对比
Tab.9 comparison of policy agents and their role
5?改进建议
旧城保护区更新改造中的公众参与是一种多主体的博弈互动过程。全面提高旧城保护区更新改造的公众参与层级，就需要将这个过程改进成一个良性、有效的博弈互动过程。包含两层含义：良性的，即博弈在一个较好的均衡状态下进行，处于好的纳什均衡中；有效的，即博弈是在公众充分参与下进行的，且博弈对决策产生决定性影响。
为了实现旧城保护区更新中公众参与良性的、有效的博弈互动目标，针对本文提出的旧城保护区更新实践公众参与的多主体博弈系统，提出以下三个方面的改进建议：
第一，明确参与主体的定位与角色：给参与主体以平等的地位；提高参与主体的信念等级水平，可以通过联盟重组、提高联盟组织化等方式，培养、提升联盟的政策信念等级，凝聚地区居民精神，提高居民社区归属感，强调居民的物权价值等；扶持单一问题利益集团，“利用小团体能够成功解决集体行动困境”[5]。
第二，加强参与的制度保障：提高对
公众的资源扶持力度，包括权威、物质和
技术等方面；提高信息透明度；明确权利
界定，界定并保护居民个人对社区建设、
社区环境、配套设施所具有的权责利，激
发社区居民参与的热情，打消居民“搭便
车”的动机。
第三，改进参与的组织形式：加强系统
需求输入平台建设，促进居民委员会、业主
委员会为核心的社区居民自治；增加重复博
弈的机会，促成良好的合作状态，形成好的
纳什均衡；调整权威机构的系统输出形式，
提高了权威输出的可执行性。
参考文献：
[1] 杨帆. 城市规划政治学[M]. 南京: 东南大
学出版社, 2008: 2.
[2] ARNSTEIN S R. A Ladder of Citizen
Participation[J]. Journal of American
Institute of Plannning, 1969, 35(04): 216-
224.
[3] 林华. 上海2040公众参与[R]. 上海: 上海
市规划设计研究院, 2015.
[4] 熊伟. “众规武汉”开放平台的建设与思
考[R]. 武汉: 武汉市城市规划设计研究院,
2015.
[5] OLSON M. The logic of collective
a c t i o n[M].L o n d o n：C a m
b r i d g e
University Press, 2010: 11.
图表来源：
图1：作者绘制
表1-9：作者根据相关调研资料整理
收稿日期：2017-07-10
（编辑：李方）