《公共管理学》黎民

《公共管理学》黎民

篇一：公共管理课后习题参考答案

公共管理（黎民版）

第一章

１、公共管理与私部门管理有何区别？

公共管理与私部门管理有本质区别（1）公共利益目标与私人利益目标（2）垄断强制性与自由竞争性（3）制衡性与自主性（4）多元理性与经济理性（5）政府机制与市场机制

２、如何理解公共管理学产生的社会背景？

公共管理学是时代的产物，其产生的时代背景包括以下几个方面:

（1）西方国家摆脱困境的需要ａ政府角色膨胀和规模扩大引起民众的不满ｂ经济衰退和财政压力的加剧ｃ社会问题与政府不可治理性的增加

（2）科技革命和全球化浪潮ａ科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量ｂ全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力

（3）政府管理和民主制度方面的矛盾ａ以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求ｂ西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”

３、公共管理学及其特点是什么？

公共管理学是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的公共组织更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。

特点：

（1）公共管理是一个整合性的概念。公共管理在“什么”与“为何”层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”做的层面上沿袭企业管理。

（2）公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。

（3）公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。

（4）公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。

（5）公共管理强调价值调和与责任，重视4E，即经济、效率、效能，公平。

（6）公共管理关注和重视政府改革与再造。

（7）公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。

当前特点：（1）鲜明的实践导向性（2）理论上的包容性（3）学科的年轻性

４、怎样理解公共管理学与中国社会发展的关系？

（1）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展

（2）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力地促进当前正在进行的社会转型

第二章

１、你认为公共管理在总体上划分为公共行政和公共管理两阶段合理与否，为什么？

根据历史分期的方法，公共管理总体上可以分为公共行政和公共管理两大时期。

（1）对于公共行政时期，依据学科研究的焦点和方法不同，还可以把它大致分为两个具体的阶段：一是传统公共行政阶段，二是新公共行政阶段。公共行政学科关注的焦点贯穿始终的核心是政府机构的运行问题，争议的焦点主要是政治与行政的关系。

（2）公共管理关注的核心应该是公共管理职能在政府与其它组织、其它方面（包括市场、社会）之间的分配，以及公共管理品质的提升。

２、你对新公共管理思潮和实践模式有何评价？

（1）新公共管理作为一种理论思潮和实践模式，既是西方特定的社会、政治、经济条件下的产物，又在一定程度上凸现出公共行政发展的规律和趋势：

ａ、新公共管理既是解决西方社会现实问题的产物，

也是对公共管理的时代要求积极回应的产物。

ｂ、新公共管理体现了国家与社会，政府与市场关系的新格局。ｃ、新公共管理反映了政府职能定位发生根本转变的趋势。ｄ、新公共管理具有“解题”特色

（2）新公共管理的理论困难与受到的批评

ａ、新公共管理在理论上的主要困难是“公共性”与管理主义的两

难选择。

ｂ、新公共管理面临的主要批评是其沉溺于市场基本教义。

（3）对它尽管可以提出多种批评，它给出的解题之道也存在这样或那样的局限，但它对我国的公共管理理论和实践所具有的借鉴作用是不言而喻的：

ａ、必须加大政府体制创新的力度，切实转变政府职能，尽快改变政府垄断公共物品的供给（或公共物品基本上由政府提供）的局面；ｂ、充分认识市场机制是改善政府绩效的一个有效手段，引入竞争机制，用市场的力量改造政府，提高政府的工作效率；

ｃ、必须增强政府公务员的管理和服务意识，重塑政府与社会的关系；

ｄ、注意研究借鉴当代工商管理（企业管理）领域发展起来的管理经验、原则、方法和技术，实现由传统行政管理

模式向当代新公共管理模式的转变。

第三章

１、什么是公共组织，它与非公共组织有何区别？

公共组织是以实现公共利益为目标的组织，它一般拥有公共权力或者经过公共权力的授权，负有公共责任，以提供公共服务、管理公共事务、供给公共产品为基本职能。政府是典型的公共组织。此外，以特定的公共利益为目标，为社会提供公共服务的非营利性的非政府组织，也构成了现代社会公共组织的重要组成部分。

公共组织与非公共组织的区别表现为以下几点：

（1）活动的目的不同。非公共组织追求的是组织成员的私人利益，其目的是为社会中的相关利益者服务。公共组织则以实现公共利益为目标，它追求的是全面的社会效益和经济效益，是全国社会成员的整体利益。

（2）为社会所提供的服务不同。非公共组织以从事商品、劳务生产为活动内容，向社会提供的是各种不同的私人产品，消费者必须支付货币，才能购买和享用其产品。公共组织则为社会提供公共产品。

（3）管理对象不同。非公共组织只能以本组织成员为管理对象，对于本组织之外的其他社会成员的活动则无权干涉。而公共组织的管辖范围则可以是整个社会，对其职权范围内的管理措施，全体社会成员都必须遵从。

（4）活动的依据不同。非公共组织主要服从商品买卖的价值规律，以组织成员自愿组合、共同订立的规章制度为活动依据，其权力建立在组织成员平等的契约关系之上。公共组织则以国家强制权力为活动依据，以国家法律作为活动的依据和准绳。依法管理是公共组织的重要特点。

２、公共组织的纵向结构和横向结构的基本特点是什么？

（1）公共组织纵向结构分工的职责分配关系是：最高层次的公共组织为决策层，中层公共组织为协调指挥层，基层公共组织为技术操作层。公共组织纵向结构形成的公共组织层级制有如下特点：

篇二：黎民公共管理学考研笔记

黎民公共管理学考研笔记

第一章绪论第一节公共管理成为独立学科的内在依据

公共管理是关于以政府为核心的公共部门处理公共事务、提供公共产品和服务的活动。①早期人类社会：19世纪末以行政管理学或公共行政学名称出现的公共管理，滥觞于20世纪70年代勃兴于“新公共管理”运动的公共管理理论与实践所代表的严格的公共管理。②与群体需求相关的（个体需求相关的）事务、产品、部门、领域，称为公共事务、公共产品、公共部门、公共领域（私人事务、私人产品、

私人部门、私人领域）。对公共管理而言：管理者：公共管理是“公共人”的行为，公共管理活动的主体首先是以公共利益最大化为出发点和归宿的部门；

管理对象：即公共事务体现社会成员的整体利益，并表现在现实生活的各个方面——国防、治安、社会管理、科学、教育、文化、卫生、环境保护等等，因而受到社会成员特别的关注。管理过程：公共管理涉及公共权力的占有和使用，因此公共管理的合法性规范性特别重要。

一、公共管理与私部门管理有本质区别（一）公共利益目标与私人利益目标：

1、目标是为了公共利益或私人利益（包括管理者在内的），是二者最重要的区别。

2、私部门活动核心是利润，是全部管理活动的出发点和归宿；公共管理部门是为保护和增进与社会存在与发展休戚相关、私人部门难以增进的公共利益而建立的。

（二）垄断强制性与自由竞争性

1、公共管理活动本质上是国家活动，有明显垄断、强制特点，处理公共和私人利益关系基本原则是确保公共利益的优先性，否则会出现公共利益的缺失；

2、公共利益优先性通过公共权力和政治权威体现。以政府为代表的公共组织是某范围内唯一权威中心，需使用强制力规范私人利益，公共管理组织有垄断性，公共管理过程

有强制性；

3、私人利益间的平等性使私部门与外部的关系体现为公共权威引导下的平等合作与竞争的关系。私部门管理体现出在公共权力和市场力量双重制约下的自由选择和平等竞争的关系。

（三）制衡性与自主性

1、公共管理者个人利益与其职责代表的公共利益可能存在不一致，导致滥用公共权力，以权谋私，通过民主宪政国家制度框架制衡、割裂公共管理的权威，确保更好的增进公共利益。

2、私部门管理者收到公共权力和市场力量的双重制约，他们的利益直接体现在管理目标上，不存在滥用公共权力的问题，因而相对享有更为充分的管理自主权。

（四）多元理性与经济理性

1、公共管理部门作为增进公共利益的立法者和执法者，处在基本社会资源配置中心，承担社会资源权威性分配者职责。社会利益、价值、矛盾冲突的多元性使公共决策在多元、冲突的利益价值间进行平衡做出抉择，需要多元理性，避免单一向度片面性带来不良社会后果；

2、私部门管理的目标和职能是限定的，管理的规模和影响较小，管理活动围绕如何实现自身生存和发展展开，因此主要依据经济理性，无需对分配和平衡社会价值承担责

任。

（五）政府机制与市场机制

1、政府与市场是现代社会最重要的两种资源配置和控制体系。

2、公共管理通过政府机制实现，决定公共管理在公共利益引导下，以近乎垄断的方式提供公共产品和服务；私部门管理通过市场机制实现，以利润为导向，以竞争方式提供私人产品。公共管理与私部门管理的相似性

1、都需要制定管理目标、实施具体方案、监控评估执行结果；

2、都要对人力、财政、组织、信息等内部资源进行整合以实现管理目标；

3、都要处理与外部环境的关系；

4、管理方法和技术大同小异；

二、现代社会变迁推动公共管理发展

（一）公共物品的需求和供给在稳定地扩大

政府预算收入与支出决定的公共部门规模反应一国政府对公共物品供给的总规模。经济发展过程中，社会生产和社会生活对公共物品需求日益增长，政府公共支出随经济发展不断增长。

（二）社会生活中的公共事务日益增加

科技革命、全球化影响下社会联系紧密，社会事务日益

增加：可持续发展、维护宪政秩序社会安全、回应科技革命和全球化挑战、提高社会经济体制和政治体制对社会治理的有效性等。

（三）公共管理所面临的环境更加复杂多变

工业化、城市化、信息化带来大量新情况、新问题，公共管理环境呈现多元、复杂、动荡、多变的特点，要求整个社会对公共管理投入更多关注，要求公共管理跳出旧有理论框架，适应社会新变化，提出新理论、新手段、新思路、新方法。

三、传统行政学的局限：从行政管理学到公共管理学是一种学科范式的转换。

（一）理论框架局限

行政学以政治学与管理学为基础，继承政治学规范取向和管理学一般工具取向，但未找到平衡的契合点。无法满足将政策分析、社会学、经济学纳入理论基础和研究方法论体系的需要。

（二）管理主体局限：

行政管理学：政府或国家行政机关；公共管理学：政府、非政府公共组织

（三）管理理念与手段局限

行政管理——全能政府以行政手段实施全面管理管理主体：排除非政府主体的参与，同时将规则制定、监管和直

接管理混为一谈管理手段：排斥私营部门管理手段和竞争机制，机构臃肿、效率下降、官僚主义、贪污腐败。突破行政学在理念和手段上的限制，成为公共管理学发展的内在要求

（四）管理对象与目标局限

1、行政管理学：管理对象：1、政府本身（人、体制、过程）

2、政府管辖范围的公共事务注重内部管理关注行政秩序和行政效率，然后才是政府管辖的传统事务。忽视行政与外部环境的关系，忽视政府管辖事务以外的社会公共事务。

管理目标：内部取向，重视管理机构，过程和程序的规范性——官僚制组织形态。

2、公共管理学：兼顾内外环境，重视外部环境，以结果或绩效为管理目标

第二节公共管理学是时代的产物

公共管理作为具有明确社会整体利益指向的管理形态，是人类社会发展水平及与文明进程直接相关的管理模式深刻变化的反应。公共管理具有从属和服务于阶级统治的特点，从统治为主导的行政转向以管理为主导的行政，反映统治阶级变得隐蔽，更多采用民主和参与的方式。

一、西方国家摆脱困境的需要

（一）政府角色膨胀和规模扩大引起民众不满：福利国

家理念推动政府权力扩张，引来非议：

1、政府规模太大，消耗过多稀缺资源；

2、政府管理范围太宽；

3、政府行为方式不当，通过官僚体制提供服务必然导致平庸和无效率

（二）经济衰退和财政压力的加剧：福利国家政策使政府角色过度膨胀，通胀增高，经济停滞，失业率上升，税收能力下降，财政压力巨大。（三）社会问题与政府不可治理性的增加

1、政府面临的公共问题的复杂性、动荡性、多元性环境，导致政府不可治理性增加；

2、官僚体系力不从心，导致保守、消极、被动，引发政府合法性危机。

必须推行政府改革，让公共服务回归社会和市场，缩小政府职能，化解政府困境。

二、科技革命和全球化浪潮（一）科学技术革命是公共管理学产生和发展的重要推动力量

1. 现代科技革命使社会成员参与公共领域活动的性质和形式发生了重大变化。

2. 现代通信和信息技术革命对传统政府管理提出变革的要求。

3. 科技革命导致社会治理新形态的出现。新经济文明

必然要求新社会治理形态相适应。（二）全球化是公共管理学产生和发展的另一推动力

政府管理无法独立于其他政府治理体制之外，处在相互依赖之中，导致许多国际性公共物品的出现。各国政府为保持自身竞争力，不得不锐意改革，顺应全球化浪潮。

三、政府管理和民主制度方面的矛盾（一）以韦伯官僚制思想为基础的行政体制难以适应时代的要求

1. 传统科层官僚制难以适应信息社会政治、经济、社会发展要求。

行政体制合理与否，是影响管理效率高低的最主要因素。

2. 科层官僚制难以适应当代市场经济发展的要求。

科层官僚制奉行决策权威高度集中、统一指挥原则，行政部门因缺乏竞争和效率陷入被动。

3. 科层官僚制的专业分工原则导致政府功能退化。

各自为政、沟通困难、缺乏协作；机构重叠、臃肿庞大、官僚主义盛行，政府功能严重退化。

4. 官僚制的科层原则使组织行为保守，难有创意。

层级节制、按章办事导致循规蹈矩、按部就班，不能也不敢创新。（二）西方国家民主的现状难以满足民众的“民主需求”

1. 民众应直接参与公共服务的供给过程。

2. 公民应既

能控制政治家，又能控制官僚。公共利益实现过程是公民向政治家表达利益，形成公共政策和决策，再由官僚阶层具体完成。

3. 国家应解决特殊利益集团对政府决策的控制。

4. 国家应寻找解决西方民主制运作过程中深层次矛盾的途径。西方民主制深层次矛盾：维护公共利益与满足特殊利益集团之间的矛盾、官员实现公共利益与满足自我利益的矛盾、公民维护个人合法权利与无限索取行为倾向间的矛盾。

第三节公共管理学的内涵与研究方法

一、公共管理的涵义（一）公共物品、公共事务与公共管理

“公共”指多数人的或关于多数人利益的，公共性及其问题广泛地存在于社会生活之中。处理“公共”问题核心是如何生产和分配公共产物品，处理公共事务以满足民众公共性需求。公共物品（Public goods）和公共事务（Public affairs）是公共管理中的两个重要概念。公共物品：是和私人物品相对应的概念。公共物品是指非竞争性的和非排他性的产品。公共事务：涉及社会全体公众整体生活质量和共同利益的活动，及这些活动的实际结果。

（二）管理、公共管理与公共管理学

管理：在一定环境中，管理主体为达到特定目标运用一

定职能和手段，对管理客体加以调节控制的过程。公共管理学亦属于一类特定领域的管理学。

公共管理：指政府为代表的公共部门依法通过对社会公共事务的管理，以保障和增进社会公共利益的职能活动。涵义：⑴公共管理主体是政府和其他公共部门，不是私人及其组织；⑵公共管理对象公共事务的特征：与公共利益直接有关，公共事务受益对象是社会公众；⑶由于公共事务关系到社会成员利益，决定公共事务及其管理的存在是永恒的，但具体内容会随社会变迁不断调整；⑷公共管理来自民众授权并负直接社会责任，必须依法进行，其工作绩效不以利润或效率为标准；⑸公共管理公共性，决定社会公众对公共管理部门拥有更多的制约权。

公共管理活动具体类型的“三分法”：⑴公共政策－政府制定公共政策的活动；

⑵政府管理－政府处理公共事务，提供公共产品和服务的活动，包括行政机关、立法机关、司法机关，以及军队、警察等国家机器的各个部门的管理；

⑶非政府组织管理，除政府以外的公共部门处理公共事务，提供公共产品和服务的活动。

3. 公共管理学：是一门运用包括管理学、经济学、政治学在内的多学科的理论和方法，研究公共管理部门__和公共管理过程及其规律性的科学；是关于促进以政府为核心的

公共组织

更有效地提供公共物品和公共服务，以增进和公平分配社会公共利益的知识体系。公共管理学的特点：

⑴公共管理是一个整合性的概念。公共管理在“什么”（What）与“为何”（Why）层面上是沿袭公共行政或公共政策，而在“如何”（How）做的层面上沿袭企业管理。

⑵公共管理是在并不改变公共部门公共性的前提下，将私部门的管理手段运用于公共部门。⑶公共管理重视与外部环境的关系，强调以最高管理者的战略设计、政策设计为核心。⑷公共管理不等于“政府管理”，而意味着一种新治理。

⑸公共管理强调价值调和与责任，不仅重视 3E，即经济（Economy）、效率（Efficiency）、效能（Effectiveness），而且重视公平（Equality）、正义、民主。

⑹公共管理关注和重视政府改革与再造。⑺公共管理是一个不同学科共同参与的研究领域。当前公共管理学值得注意的特点：⑴鲜明的实践导向性⑵理论上的包容性⑶学科的年轻性

二、公共管理的构成要素

（一）公共管理的主体：公共管理是以政府为主的公共组织及其工作人员（即公共组织和个人两大类）对社会公共事务进行的管理活动。公共管理主体的构成见下图。

（二）公共管理的对象：公共管理的直接对象是各类公共事务。

（三）公共管理的资源和手段：公共部门最重要资源是合法性。包括：合法地组成公共组织和成为管理者，合法地进行管理，被管理者对管理者及其行为的认同。公共管理具体资源构成中，强制力和税收能力尤其重要。公共管理的手段最基本的手段是制定和执行公共政策。

（四）公共管理的环境：在公共管理的宏观环境分析中，以内容为标准划分出：政治环境、经济环境、文化环境、社会环境、自然环境、国际环境等。

三、公共管理学的研究内容

（一）公共管理学的基础内容：公共管理学作为综合运用多种科学理论和方法来研究公共管理活动及其规律的知识体系，从属于管理学科。但公共管理学作为公共行政和企业管理的有机融合体，除了与公共行政学学科的逻辑体系不同外，与企业管理学的学科体系也应有区别。（二）公共管理学的前沿领域：8章公共管理中的政府角色，9章公共管理的非营利组织， 10章公共部门绩效管理，11章公共部门战略管理，12章公共管理的新策略。

四、公共管理学的研究途径与方法

（一）公共管理学的研究途径：公共政策途径（Public policy approach，P 途径）

企业管理途径（Business approach，B 途径）。

P 途径公共管理的特征：强调与政策分析的渊源关系

①着眼高层管理者及他们所进行的政策研究；②重视非量化和实务的取向，推崇个案研究来发展相关知识；③强调与政策分析结合，进行具有前瞻性的规范性的理论研究。 B 途径公共管理的特征：主张师法企业

①偏爱企业管理原则；②对公、私部门差异不作严格区分；③除重视策略管理及组织间管理外，还强调公共管理过程的管理；④在研究方法上偏爱诸如实验设计之类的量化方法。与 P 途径的公共管理比较，目前 B 途径的公共管理在学术界和实务界显得更有影响力。 P 途径和 B 途径的共同点：①它们的眼光不局限于行政机关内部，将关注焦点放到公共部门与外在环境的关系上；②都尊重政治因素在管理中扮演的角色；它们都重视经验性的材料。

（二）公共管理学的研究方法

1. 规范方法：又称理想方法。用于公共管理现象研究，着眼建立一般理论和一般原则，偏重价值考虑，寻求理想状态。

2. 实证方法：又称经验方法。专注发现事实，依据科学原则描述事实，研究者价值中立。

3. 案例方法：对特定问题从实证角度分析评价结论，据结论确定处理类似问题的行动方案

4. 系统方法：是社会科学方法。注重系统的整体协调、系统的环境适应性、系统整体功能的最优化，要求多层次多角度考虑问题，从社会整体协调性上完成管理过程。

5. 比较方法：横向对比不同国家地区的公共管理活动或某个侧面；纵向对比同一国家地区不同时期的公共管理活动或某个侧面，以研究探索公共管理的普遍理论和最优方案。

6. 数理方法：按照随机或非随机抽样原则广泛收集公共管理现象的数据，通过电子计算机用现代数学方法和定量分析技术把公共管理现象间的关系数量化，研究管理活动的规律。

第四节公共管理学与中国的发展

一、公共管理学与中国的市场经济（一）公共管理学能有效指导公共部门履行经济职能，弥补市场功能的缺陷

①为市场经济提供基本制度框架和法律基础②组织各种公共物品和服务的供给③保护自然资源和环境④保护和维持市场竞争⑤调节收入和财政分配

⑥通过财政、货币政策等政策工具减少经济波动，保持宏观经济平衡。（二）公共管理学“亲市场”的学科立场，有助于市场经济的健康发展

①将公共部门视作为市场、民众服务的服务体，而不是高踞市场之上的发号施令者和管制者；②减少政府直接经

济管理职能，发挥市场优势，市场在一切可发挥作用的地方扮演积极角色。

二、公共管理学与中国的社会发展（一）公共管理学有助于促进包括政治、文化和行为方式在内的社会协调发展（二）公共管理学内在的民主平等精神和科学务实品格，将有力促进当前正进行的社会转型第二讲公共管理的理论与实践的发展

第一节公共管理学的理论渊源

一、管理理论：（一）古典学派理论。弗里德里克·泰勒（Frederick W. Taylor）为代表。古典学派关注焦点是“效率”和“经济”。管理主义对公共管理学重要启示是，管理作为一种纯手段性的活动具有共通性，它包含的一系列原则，可用于私营企业，也适用于公共部门。

（二）行为学派理论。梅奥（J. E. Mayo）著名霍桑实验，证实人不单纯追求经济利益，生产效率取决于士气高低，用“社会人”概念取代“经济人”，将非正式组织概念引入管理学。

（三）决策学派理论。决策学派以赫伯特·西蒙（Herbert A. Simon）为开端。西蒙指出，决策在行政中处于中心地位，管理就是决策。决策在管理的各个层面存在，但在领导高层尤为重要。决策学派的查尔斯·林德布洛姆（Charles E. Lindblom）提出渐进决策理论。