提高城市管理组织水平必须要理顺城市管理组织行政执法体制

提高城市管理水平

必须要理顺城市管理行政执法体制

城市管理是社会管理的一个重要组成部分。在中国加速城市化建设的过程中，城市管理行政执法应运而生。经过十余年的各地试点和不断推进，对深化行政管理体制改革、促进社会综合治理、建设法治政府的成效显著。但同时也存在着一些问题，有必要总结经验得失，从而不断提高城市管理水平。下面，结合目前城市管理工作的实际状况，我着重就城市管理行政执法工作的基本思路和设想，谈一些想法。我认为，要提高城市管理水平，全面推进依法行政，加快法治江都建设，必须要理顺城市管理行政执法体制。

一、城市管理行政执法工作的现状

城市管理行政执法改革最早起步于1996年10月1日《行政处罚法》颁布实施后进行的“相对集中行政处罚权”试点工作，至今已有19年时间。从同年起，国务院陆续批准了部分城市开展相对集中处罚权试点工作。但在实践中这些城市试点的进度并不一致，有的城市试点工作开展的比较早的，积累了一些经验，基本上达到了预期的目的；有的城市试点虽然被批准，但在实践中遇到较大阻力。为了解决试点工作所出现的问题，国务院又下发了一系列关于行政管理综合行政执法的文

件，明确了开展综合管理行政执法工作和相对集中行政处罚权的相关要求。与传统的行业主管部门执法相比较，相对集中处罚权的推行有了明显进步。执法体制由多头多层执法向综合统一执法转变；执法方式从突击整治向长效管理转变；执法队伍向专业化转变，执法形象改善。但我们也应清醒地意识到，城市管理综合执法目前仍然面临着许多困境和问题，应该认真进行研究和解决，以推动城市管理工作健康发展。

所谓城市管理综合行政执法，主要是指在城市管理领域行使相对集中行政处罚权。一般认为其法律依据是《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定：即“国务院授权的省，自治区，直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”相对集中行政处罚权可以定义为将若干有关行政机关的行政处罚权集中起来，交由一个行政机关统一行使，行政处罚权相对集中后，有关行政机关不再行使原行政处罚权，换句话说就是将行政处罚权从原行政管理机关所拥有的权力中剥离出来，由特定机关统一行使，以求在行政内部形成行政管理权与行政处罚权的分离与制衡，促进行政效率与公平，实现行政执法权综合行使的一种新型行政执法体制。

根据国务院等文件的规定，在城市管理领域综合行政执法所综合的职能范围包括：（一）市容环境卫生管理方面的法律，法规，规章规定的行政处罚权，强制拆除不符合城市容貌标准，

环境卫生标准的建筑物或设施；（二）城市规划管理方面法律，法规，规章规定的全部或部分行政处罚权；（三）城市绿化管理方面法律，法规，规章规定的行政处罚权；（四）市政管理方面法律，法规，规章规定的行政处罚权；（五）环境保护管理方面法律，法规，规章规定的部分行政处罚权；（六）工商行政管理方面法律，法规，规章规定的对无照商贩的行政处罚权；（七）公安交通管理方面法律，法规，规章规定的对侵占城市道路行为的行政处罚权；（八）省，自治区，直辖市人民政府决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权。这种综合职能范围由七类确定的职能和一个兜底条款所构成，俗称“七+X”。不过，在全国各地的具体实践中，综合的职能范围并不完全相同，范围大小的确定由各省、市人民政府具体规定。

总体上来说，城管综合行政执法体制改革成效显著。一是整合了执法力量，在一定程度上解决了多头执法问题。二是划转了执法权限，提升了执法效率。三是优化了职能配置，加强了监督制约。四是加强了规范化管理，提高了执法水平。

二、城市管理行政执法工作存在的问题

纵观目前全国各地城市管理工作，城市管理行政执法存在三个方面的“尴尬”：

1、相对集中行政处罚权的“尴尬”。随着1996年《行政处罚法》的颁布，全国各地纷纷成立城市管理行政执法局，行使相对集中行政处罚工作，但实践看来，这一做法不够成功，

效果欠缺。一是从全国来看，由于相对集中处罚权的推进工作不够成功，近年来，各地又纷纷成立以政府一把手为主要责任人的城管委，统筹协调城市各相关职能部门，解决城市管理各项问题。二是从全省来看，由于全省城市市容环境问题的较严重，省政府2013年开展为期三年的城市环境综合整治工作，要求各地、区部门全力参与城市管理工作，以此来补救相对集中行政处罚权推进工作的不足。三是从扬州来看，为迎接2500周年城庆，2013年开展为期两年的“三拆三整治”工作，全面发动各相关职能部门和街道办、社区参与集中整治，虽然取得了一定的成效，但仍有问题难以根治，一些整治到位的问题也存在不同程度的返潮，为此市委市政府又把今年定为“城市管理强化年”，目的就是通过多部门共同协作的集中整治，来改善城区市容环境，提升城市形象，弥补相对集中行政处罚权推进工作的不足。四是从我区来看，作为苏中地区首家获批推进相对集中行政处罚权的县级市，从2007年成立城市管理行政执法局至今，相对集中行政处罚权仍未到位，关键是在于这些执法权即使集中了，但由于行政执法部门没有抓手，造成部门之间权责不清，推诿扯皮的事情时有发生。而扬州市至今仍有涉及规划、环保、公安等三家部门的执法权限尚未归并到位。综上所述，相对集中行政处罚权这一做法是不够成功，只有城市管理相关职能部门认真对照本部门的城市管理职责，“各扫门前雪”，切实履职尽责，涉及城市管理的每家单位都成为城

市管理的“拳头”，形成齐抓共管的“大城管”格局，才是搞好城市管理的必由之路。

2、城市管理立法的“尴尬”。在城市管理行政执法体制形成过程中，由于部门利益的博弈、人员的沟通和协调、责任归咎等原因，在部门职责划分上，往往从狭隘的部门利益出发，把对自己有利的职权握在手中，却把工作中管理难度大、无人肯管的“硬骨头”借机踢给城管执法部门，甚至想方设法的隐藏、回避、推诿，造成原有的执法机关并没有减少，反而由于行政处罚权的界定不清，在执法实践中引发职责交叉的新问题。如工商部门对营业执照的审批权，在审批过程中，为了方便快捷，对经营场所、经营条件未进行严格审查，仅仅是一批了之，给以后城市管理留下隐患。在门市店外经营行为发生后，却以执法权限已划归其他部门为由，不闻不问。又如规划部门对违章建设的查处权，依照《城市规划法》的规定，行使处罚权应该由县级以上地方人民政府城市规划部门管理，但实施相对集中行政处罚权以后，城市规划部门却不行使处罚权了，没有法律依据的城管执法部门却有了这样的权力，而在城管执法部门履行职能后，却没有确切的法律法规为其执法行为作坚强的后盾。综上所述，城管执法部门变成了执法权力的“垃圾桶”、成为城市的“恶水缸”，在处置上述违章行为时，由于立法滞后，执法依据尚不明确，缺乏对当事人的全面的约束，造成管理难和执法难，问题长期得不到解决，陷入有关部门“批得痛

快”，城管部门“管得痛苦”的“尴尬”局面。

3、行政执法的“尴尬”。以查处违章建筑为例，违法建设从发现送达《停工核查通知书》、《责令改正通知书》要求当事人自行拆除一般需要3天时间，当事人如未自行改正，则需要按照一般程序进行立案，作出行政处罚决定之前还需要送达行政处罚事先告知书，告知当事人拟被处罚的结果以及陈述申辩的相关权利。如当事人没有申请陈述申辩，一般7天后作出处罚决定并送达当事人，要求当事人在规定时间内自行履行行政处罚决定，其中还有告知当事人复议和诉讼的途径和期限。综合以上过程一般需要1个月左右。如当事人未按规定履行行政处罚决定，案件则进入强制执行程序，需要经过催告程序、公告程序才能进行依法强拆。根据《行政强制法》第四十四条规定，进行公告后当事人在法定期限内不申请行政复议或提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关才可以依法强制拆除。目前复议期为60日、诉讼期为6个月。这个阶段一般需要6个多月的时间。所以，依法严格按照法定程序，在当事人不提出陈述申辩、复议、诉讼的情况下，拆除违建一般需要8个月左右时间。如其中当事人要求陈述申辩、进行复议和诉讼，时间会更长，一般需要一年以上的时间。执法过程如此之长，突显查处违章建筑行政执法工作的苍白无力。同时，为便于开展行政执法工作，国务院、省政府等文件明确要求，“集中行使行政处罚权的行政机关的执法人员必须是公务员。”但各地

政府在推进相对集中行政处罚权的过程中，一味地强调理顺体制，却不明确执法人员身份，使得行政执法过程中由于执法主体和人员资格不明确、不完善，给行政执法行为的合法性和有效性带来重要影响，城市管理行政执法主体执法的合法性没有保证，不仅使执法的公信力大受影响，行政执法效能和执法水平也受到制约，从而造成了行政执法中的“尴尬”现象。

三、理顺城市管理行政执法体制的建议

城市管理是一个大课题、大难题、大问题，理顺城市管理行政执法体制，不能一并了之、一说了之，而是要从实际出发，深层次研究。近年来，党的十八大和十八届三中、四中全会先后提出要理顺城市管理行政执法体制，将城市管理行政执法体制摆上政府重要议事日程，同时也充分说明目前相对集中行政处罚权存在许多弊端，难以推进、难以奏效。就如何理顺城市管理行政执法体制，我建议：

一是充分发挥城管委办公室牵头作用。按照我区城管委明确的工作职责，对城市管理行政执法局“三定”方案中涉及“7+1”职能的有关部门，实行统一组织、落实、协调、督查有关城市管理工作，对城管委组成部门（单位）涉及城市管理工作的指导、监督、检查、督促，并通过联席机制、“门前四包”达标创建等措施，推动城市管理工作。

二是细化职能部门（单位）职责。着力解决城市管理中职责不清、职能交差，相互推诿、相互扯皮等现象，做到“谁

的责任谁承担”、“谁的孩子谁抱走”，既要形成合力，齐抓共管，也要事事有人问，责任有人担。

三是强化城管局和数字化城市管理监督指挥中心的管理、监督职能。城管局在做好自身工作职能的同时，担当城市管理的“第一岗、第一哨”，在城管委的领导下，对涉及城市管理相关职能部门的履职情况实施监督、考核，对防违控违等涉及城市管理的各类问题，实施全程跟踪、有效监督，直至办结。同时对不履职尽责的，实行追究问责。

四是充分调动在城部门（单位）的积极性。城市管理仅仅靠职能部门工作是不行的，必须依靠全社会的力量，动员大家参与，自觉履行“门前四包”责任制，积极开展“门前四包”达标创建活动，共同维护城市环境。

五是加强行政执法队伍规范化建设。要提高城管行政执法机关和执法队伍的执法正当性和社会认同度，必须加强规范化建设。通过明确城管综合执法机关的法律地位和城管执法人员的公务员身份，加强城管行政执法人员的培训，建立规范化的执法流程，从而提高执法人员的法律素质、业务素质和执法水平。