对中小学校长权力边界问题的思考-2019年作文

对中小学校长权力边界问题的思考

2015年年初之际，北京十一学校发布了《北京市十一学校章程》，一经公布便引起轩然大波。这份章程被很多人贴上“教师可以弹劾校长”的标签，其中关于校长权力的规定甚至被评价为“要革校长的命”。为什么章程中对校长权力的限制会备受关注？在学校章程中规定校长的权力是否恰当？制定学校章程时

应该如何规定校长权力？这是本文要集中探讨的问题。

一、校长权力、学校和学校章程

校长权力的历史演进。在西方，“校长”一词源于大王（principal），本意是指“在身份、地位、重要性和权力方面名列第一”。以此来区分和其他教师的不同。学校早期发展中，校长也被称为“首席教师”，其主要职责是教学。随着学校规模的扩大，校长职责有了质的变化，尽管有的校长也身兼教学任务，但是随着学校日常管理事务的增多，校长有了更多的职责和权力，对教学投入的时间和精力非常有限。首席教师已经不是校长的主要职责，成为学校的领导者是校长的身份定位。校长权力的概念开始进入人们的视野，并成为教育研究和实践中的一个重要话题。

目前，我国对学校中校长权力的界定是含糊的。1985年开始，我国的中小学、高等学校和私立学校都逐步实行了校长负责制。校长负责制意味着校长在学校的权力正式确立。《中华人民

共和国教育法》中的第三十条明确规定，学校的教学和其他行政管理的工作，都由校长来负责。在法律上对校长权力进行了界定。在此后出台的一系列法律法规中对中小学校长在学校中究竟有

哪些权力没有明确的规定。法律的空白造成了校长行使权力的尴尬局面。校长们认为自己的权力不够大，在学校管理中束手束脚，某些校长权力有名无实：教师们则认为，校长权力已经太大了，甚至出现权力滥用的情况，应该重新规范校长权力。

学校章程正是对校长权力的限制和重新界定。学校章程是学校为了维持学校的正常运转而形成的自律性文本，它对学校的办学理念、规模、学科设置、管理机制、财务制度、章程修改等作出具体规定，是学校的内部基本法，也是学校依法治教的重要依据。学校章程是学校中统领全局的重要文本，是学校的基本法，是学校内部的“宪法”。它保证学校工作的正常运行，是学校自主发展和自我约束机制，避免学校治理中的随意性，避免“人治”的弊端，保障学校的管理和运行走入法制轨道。校长作为学校的法人，其在学校中的权力应该成为学校章程的重要内容。作为学校的基本法，学校章程应该对校长权力做出进一步的细化和限制，正如李希贵在制定北京十一学校章程时所说，

“要让校长在有限的权力范围内行使无限的权限。既要把校长的权力装进笼子里，又要让校长在笼子里用好权力。”

二、学校章程中规定校长权力的合理性

从校长权力的限制和监督两方面来看，学校章程都应该对校

长权力进行相应的规定。

（一）对校长权力的限制

管理学中的委托代理理论认为，在市场主体间存在信息不对称的利益关系时，委托代理关系就产生了。这是一种契约关系，一方（委托人）委托另外一方（代理人）从事某些利益活动。委托人和代理人之间存在信息不对称和目标利益不一致的问题。当代理人在利益活动中最大程度追求自身利益时，他就不会完全按照委托人的目标利益去采取行动，由于信息的不透明和不对称，代理人可能会存在投机思想，隐藏自身行为而不完全承担行为的全部后果，增加自身的利益，这样就产生了委托代理风险问题。因此，需要在委托人和代理人都认可的契约中明确双方的权利与义务。

委托代理理论可以很好地解释在学校章程中对校长权力进行限制是必要的。上级教育行政部门任命校长管理学校事务，这就形成了委托代理关系。上级教育行政部门是委托人，校长是代理人。在校长管理学校事务的过程中，学校的大小事务并不需要逐一经过上级教育行政部门批准，这就形成了委托人和代理人之间的信息不对称问题。当校长在管理学校过程中追求自身利益最大化时，借助机会主义，就产生了委托代理风险。要避免代理风险问题，需要上级教育行政部门和校长在双方都认可的契约中对校长权力加以明确，这个契约最恰当的体现就是学校章程。学校章程一经颁布，在校内便具有了基本法的效力，校长按章办事，

学校按章运行，上级教育行政部门按章监督，最大程度地避免了校长的委托代理风险。因此，在学校章程中限制校长权力是非常必要的。

（二）对校长权力的监督

委托代理理论中还有一个重要观点就是代理成本问题。稳定和持续地维系委托代理关系不可避免地需要一定的费用成本，即代理成本。代理人道德风险和逆向选择的可能性使得委托人必须设立一套有效的制衡机制约束代理人的行为，避免产生偏离，这时就产生了一定的费用，即监督成本。而内部监督是降低监督成本的一条有效渠道。

上级教育行政部门作为委托人会制定针对校长的监督和考

核程序，这就产生了代理成本。上级教育行政部门希望通过尽可能完善的监督程序来保障委托代理的质量，这个过程中就提高了监督成本，进而提高了代理成本。降低监督成本的有效渠道是开展学校内部的监督，使校长行使权力的过程中始终有学校监督程序在起作用。在学校中，这个内部监督程序就是学校章程。因此，从降低代理成本的角度来看，用学校章程来监督校长权力是非常必要的。

三、学校章程制定中如何规定校长权力避免学校章程制定中对校长权力内容的简单罗列，在学校章程制定中应该规定校长的哪些权力？如何规定？以《北京市十一学校章程》（后文简称《章程》）为例，可以从以下三方面考虑：

（一）校长权力的范围

第一，在整个学校的权力机构分布中，校长权力所处的位置。校长权力和其他权力机构在行使权力过程中之间的关系。比如，《章程》规定了学校的权力机构组成：教职工代表大会、校务委员会、党总支、学术委员会、学生会、教师家长委员会等。权力机构中各个部门分别决策相关事务。校长的权力体现在校务委员会，当校务委员会中无法达成一致意见时，“校长具有最终决定权”。

第二，校长权力在学校课程、教学管理中的体现。比如，《章程》规定了校长的职责是负责课程规划，重点负责教育教学中的基本原则和价值追求，制定教学评价的方案。校长的课程规划职责是通过课程研究院和各学科来具体落实的。这就明确了校长权力在课程教学中的行使机制。

第三，校长权力在人力资源管理中的体现。在实际中，校长权力滥用的状况更多体现在对学校人力资源的管理中，因此，人力资源管理应该成为校长权力规定的重要方面。比如，《章程》规定，校长只能提名新任干部，具体是否聘任要通过相应的程序：在人员编制和薪酬方面，校长对事不对人，通过教学会确定各部门的人员编制数量和薪酬总量，具体到人的聘任和薪酬不是校长的权力范围，校长能够从总体上规划学校的人力资源，但是不能左右具体的干部聘任。

第四，校长权力在学校财务管理中的体现。校长应该总体把

握学校的财务状况，但是必须配备相关的财务监督程序，权力和理财不能集中在一个人手里。比如。在《章程》中就规定了，校长根据工作需要只有批准年度预算和临时申请项目预算的权利。

（二）校长权力的监督

第一，对校长行使权力状况的整体测评。对校长行使权力整体状况的测评在某种程度上反映了学校自我运行机制的顺畅程度，是学校自我诊断的重要环节。比如，《章程》规定了教代会每年要对校长进行当场公布结果的无记名信任投票，如果不能达到60%的信任票，校长必须辞职：达到60%但连续三年未达80%，校长也必须辞职：必要时可以紧急召开教职工代表大会，如果全体代表的60%以上同意，就能够启动校长弹劾程序，或者启动修订已经制定的政策方案程序。

第二，对校长决议的监督。校长在行使人、财、物管理权力的时候，必须对校长权力进行相应的监督，避免校长一人拍板。比如，《章程》规定校长不得干预干部聘任过程和结果。由校长提名新任干部。经过党总支组织考察、民意测评满意度超过80%，校务委员会审议等程序，才能聘任新干部。校长只有干部提名权，最终是否聘任是由民意测验决定的。在财务管理方面，校长“不能对任何具体财务支出签批。”在教学课程方面，校长和相关负责的年级不能依靠行政手段推行某一种教学方法或教学模式。

（三）校长权力的决策程序

校长对其他权力机构决议的修改权力是校长权力的重要体

现。比如《章程》规定，校长可以对教代会通过的方案提出暂缓实施的建议或者修改建议，但是，如果教代会讨论后认为原方案没有修改必要，校长建议将被驳回，仍按原方案执行，校长不能再次干预该方案的决策执行。校长可以对学术委员会提出重新审定的建议，如《章程》规定，学术委员会可以根据校长的建议进行二次审议，但是，如果二次审议结果仍维持原决定，校长不能再次干预。