中央革命根据地行政组织建设的历史考察与现实借鉴

中央革命根据地行政组织建设的

历史考察与现实借鉴

李金龙　周　杨

[摘　要] 行政组织体制必须适应整个政治上层建筑的变革要求,不断进行创新。而改革和创新行政组织体制的一个基本前提就是对历史经验和教训进行全面、深刻的总结和反思。本文力求通过对中央革命根据地行政

组织的设置及其运行状况进行考察,总结其经验教训,为当今我国的行政组织改革提供有益的启示。[关键词] 中央革命根据地　行政组织　苏维埃政权

在经历大革命的失败后,党开始领导农民群众多次举行武装暴动,在各红色区域以根据地为中心建立人民政权。1930年6月,作为中央革命根据地基本地域范围的赣西南、闽西两块革命根据地的相继建立和红一军团的成立,标志着中央革命根据地的正式形成。①中央革命根据地是苏维埃中央政府的所在地,同时也是当时最大的一块革命根据地。但由于革命形势的不断变化,中央政府总是根据客观需要,对其行政辖区和行政建制进行必要的调整。鉴此,我们一般以全盛时期的行政建制为基准来进行分析和研究。

一、中央革命根据地行政组织的设置及其运行

中华苏维埃政权实行单一制,由中央政权和地方政权组成。由于当时正处于革命战争的历史条件下,苏维埃行政组织的建设是通过颁布一系列的条例、法规而逐步规范、完善起来的。下面以1933年第二次全苏代表大会上通过的《中华苏维埃共和国中央苏维埃组织法》②和《中华苏维埃共和国地方苏维埃暂行组织法(草案)》③为准,对各级行政组织的体系与职权阐述如下:

中华苏维埃之中央行政组织由人民委员会及其所属各人民委员部和各委员会组成。人民委员会是最高的行政机关,负有指挥全国政务的责任。其主要职权包括:在中央执行委员会所指定的范围内颁布各种法令和条例,“并得采取适当的行政方针,以维持行政上的迅速和秩序”;“有审查、修改或停止各人民委员部所提出的法令及其决议之权”;人民委员会的决议“如与大政方针有关系者,应提交中央执委会或它的主席团去审查和批准,但遇紧急事项,人民委员会得先解决并报告中央执委会或其主席团,但不得停止执行”。在人民委员会下,设有外交、劳动、土地、军事、财政、国民经济、粮食、教育、内务、司法等人民委员部及革命军事委员会和工农检察委员会。各人民委员“在他的权限内有单独解决一切问题之权,但重要问题须交给该部的委员会去讨论,如委员会对于人民委员的决定有异议时,有提交人民委员会或中央执委会主席团之权”。

苏维埃之地方政权机构采取省、县、区、乡四级制。在城市设市,分为中央直属市、省属市、县属市和区属市,分别与省、县、区、乡同级。各级苏维埃政权都实行工农兵代表会议制,由工农兵代表会议选出各级执行委员会,并都设主席团,乡(市)为苏维埃基层政权组织。各级苏维埃政权之间的关系是:苏维埃政权实行高度集权体制,政府各部以垂直领导为主。地方区、县、市、省各级苏维埃的各部直隶于各该部自己的上级各部,成为中央各部的垂直组织系统,中央直接管理,下级绝对服从上级。④

省、县、区三级苏维埃政权均由各级苏维埃代表大会、执委会、执委会主席团组成。苏维埃代表大会为各级最高政权机关,分别为每1年、每6个月、每3个月召开一次会议。执委会是各级苏维埃代表大会闭会期间的最高政权机关,由委员和候补委员组成,并以互推方式组织主席团。执委会下设劳动、土地、军事、财政、国民经济、粮食、教育、内务、裁判等部及工农检察委员会,以及国家政治保卫分局等机构。

乡最高政权机关为全乡苏维埃代表会议,乡代表会议之下不设执委会,由5—7人组成主席团,为代表会议闭会期间全乡最高政权机关。全体代表会议每10天由主席团召集一次;主席团会议每3天由主席召集一次。代表会议或主席团之下不设各部、局、科、股之类的机构,乡级苏维埃政权也不设人民委员会组织,而是设立若干经常性的或临时性的各种专门工作委员会,如扩大红军委员会、工农检察委员会等。市苏维埃政权大致相同,并与上级苏维埃政府

相对应,设内务、劳动、财政、文化、卫生、工农检察等科。

二、中央革命根据地行政组织建设的经验总结

苏维埃政权是中国共产党第一次在政权建设上所作的伟大尝试。由于当时主要精力以领导革命战争为主,对其行政组织建设的评价就不能与主要进行和平建设的政府相提并论,只能从当时的时代背景出发进行分析。

1.确保了中国共产党的领导作用和核心地位。苏维埃必须置于无产阶级政党———共产党的绝对领导之下。这不仅是红色政权的任务与性质决定的,也是总结了第一次国内革命战争失败的经验教训的结果。党对苏维埃政权的领导具体表现在:首先,作好组织苏维埃的准备工作。其次,“在苏维埃中组织有威望的、能工作的党团”。“党在各处苏维埃中均有党团的组织,经过这些党团,经过党员所发的言论,表示党对苏维埃工作上各种问题的意见。党随时随地都应做苏维埃思想上的领导者,而不应限制自己的影响。”⑤

2.行政组织的建设须紧紧围绕当时中心任务的需要。国家政权的基本职能就是为当时的中心工作服务,红色区域的苏维埃政权必须以一切为革命战争服务为第一要务。为此,苏维埃政权在民主基础上实现了高度集权制。由各级苏维埃代表大会选举执委会,作为苏维埃代表大会闭会期间的“最高政权机关”;执委会又推选主席团和主席,作为执委会闭会期间的“最高政权机关”。这样,苏维埃国家权力就由苏维埃代表大会集中到人数较少的执委会,又由执委会集中到人数更少的主席团,甚至又由主席团集中到主席、副主席。同时,在苏维埃的地方政府中,虽然设置了一些具有组织经济文化建设、移风易俗等社会职能的机构,但实际上也是以战时需要为中心并为这个中心服务的。

3.注重政权机关的自身建设,保持同人民群众的密切联系。无产阶级政权应精简、廉洁、效能,这是马克思总结巴黎公社经验得出的结论。苏维埃中央政府机构设置简单,人员配备精干。地方各级苏维埃政府只设少量工作部门,且其工作人员没有工资报酬,只领取少量生活费。但这样的组织却是历史上前所未有的最为高效的政府机构。另外,县苏维埃政府建立了代表联系制度,负责与区、乡苏代会主席团保持经常接触,促成群众与苏维埃连成一片。

4.贯彻了人民主权、民主集中和议行合一等民主价值和精神。人民主权原则是资产阶级民主政治的核心内容,但它仅局限于仅资产阶级一个阶级。中华苏维埃政府却赋予了人民主权原则以崭新的内容。1931年11月7日通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》明确规定:在苏维埃政权领域内,工人、农民、红色战士及一切劳苦民众和他们的家属,不分男女、种族、宗教等情况,都享有选举权和被选举权,通过一定方式选派代表参加各级苏维埃大会,讨论和决定一切政治、经济、文化、社会事务。民主集中制是无产阶级最根本的组织原则。红色政权的民主集中制就是:一方面对人民实行最广泛的民主,即“一切权力归于工农兵代表大会”,使政府的各项决定真正反映人民的要求,代表群众的利益;另一方面又实行高度的集中,各级政府集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务。各级政府之间,下级须服从上级,地方要服从中央。议行合一是指决定和执行国家重大事务的权力,由国家权力机关及其选出的执行机关统一行使。共产党领导的工农民主政权实行了四个方面的有机统一:一是议事机关、执行机关与行政机关的统一,二是工农兵代表大会制和各级委员会制在民意基础上的统一,三是立法机关与执行机关的统一,四是集体领导制与个人负责制的统一。这“四个统一”集中到一点,就是实现了人民既掌握立法权,又掌握行政权和司法权,保证代表拥有充分的权力,既反映民意,又实现民意。

三、中央革命根据地行政组织建设对

当前我国行政组织改革的启示

苏维埃政权下的行政组织建设给我国当前的行政组织改革提供了许多有益的启示。

1.坚持中国共产党的领导,正确处理行政组织与执政党的关系。土地革命时期,由于人民群众尚缺乏管理国家事务的基本知识和技能,因此,共产党在行政组织的实际运行中拥有至高无上的权力。但在强调党对苏维埃机关领导作用的同时,又及时指出“要预防以党代苏维埃或以苏维埃代党的危险”⑥。现经过几十年的努力奋斗,中国共产党已成为带领全国人民建设社会主义强大国家的领导核心,在社会加速转型时期仍要保持稳定的政治局面,更强有力地坚持中国共产党的领导。当前,党对行政组织的领导主要表现在:通过对国家权力机关的掌握,把党的意志转变为国家意志,然后交给行政组织执行;执政党通过向国家机关推荐重要干部推行党的路线、方针和政策。其领导作用主要是思想政治领导和组织领导。应该说,我们党提出的处理党政关系的基本思路是科学的、合理的。然而尽管我们注意了党政机构分开、领导人员不兼职或少兼职的问题,但党政职能分开这一根本问题仍未妥善解决。因此,坚持党政分开仍是今后行政组织改革过程中理顺党政关系的必由之路,党政不分、党政合一等都不符合我国的现实情况。不过,我们也需走出一个认识误区,即党政分开不仅是党政机构的撤、并、改、分,也不是排斥党在政治、思想、组织上的领导,而应进一步对执政党与政府之间的关系加以更加明确的界定,使党和政府在职能作用、工作方式上分离。同时,各级行政组织应将接受党的领导与独立行使行政职能结合起来,使党的领导成为依法行政的保证。只有这样,才能既巩固党的执政地位,又避免党政机构交叉重复、相互牵制。

2.坚持民主集中制原则,正确处理好中央与地方政府的关系。我国一向是中央集权的单一制国家,中央政府与

地方政府的关系将直接关系到国家的统一和民族的团结。苏维埃政权下的各根据地尽管是分散的,但“民主集中制”和“议行合一制”原则在一定程度上确保了中央对地方政府的领导。按照规定:“中央各人民委员部和地方苏维埃各部必须在法定的权限范围内分工管理各项行政事务,相互协调地实现国家职能。”⑦建国后,我国在坚持这些原则的基础上,对中央与地方政府间的关系又作了或多或少的调整。中央与地方政府之间的职权分配方式在国务院行使职权中被阐述为:“统一领导全国地方各级国家行政机关的工作,规定中央和省、自治区、直辖市的国家行政机关职权的具体划分。”同时,国务院组织法和地方各级人民政府组织法等也作了一些概括性的规定。但是,对于哪些职权属中央政府专有、哪些属地方政府所有、哪些属中央与地方政府共有的规定还缺乏严格、系统的划分,也不时出现中央与地方政府间既有分权不够、集权过多也有分权过多、集权不够的问题。从这方面着眼,今后在处理中央与地方政府关系的问题上,仍应从民主集中制原则的制度化、法制化、程序化入手,做到必要集权与适当分权相结合,统一性与灵活性相结合。同时,需进一步完善相关法律、法规,使中央政府与地方政府之间的责、权、利关系更加明确。既加强中央政府的权威,确保全国政令统一,同时又充分发挥地方政府的积极性,避免各自为政的现象。

3.贯彻精简原则,合理调整组织结构,是提高行政效能的关键所在。组织结构是否合理,将直接关系到组织效率的高低。红色区域的地方政府采取了省、县、区、乡四级建制,规模不大,层次不多。这种组织结构具有轻装灵活、适合战争环境的特点。因此,根据地的各级行政机构虽然工作条件十分艰苦,任务异常繁重,但效率却极高。改革开放后,我国已进行了多次机构改革,虽然始终强调贯彻“精简”、

“效能”的组织原则,但却总是陷入“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环“怪圈”,机构臃肿、人浮于事等弊端还未完全根治。究其原因,政府职能未实现根本转变、过分注重从横向对机构设置进行调整、对纵向层级调整有所忽略等因素,都在不同程度上制约了历次行政体制改革的成效。从我国现行行政组织体制来看,纵向层级大致由中央政府加地方政府共五个层级组成,中央一级的横向结构,除办公厅外,组成部门共设28个,基本上符合当前政府职能的需要。但随着未来行政组织外部环境和政府内部功能—结构的变化,如何适时地进行相应调整,以确保高效行政,仍是值得深入思考的问题。从总结以往改革经验和实际情况来看,要真正达到“精简、效能”的目的,还必须从政治体制、经济体制、行政体制之间形成良性互动着眼,从政府职能转变与机构改革的配套着眼,从组织的横向幅度与纵向层次适当调整着眼。另外,电子政务的大力发展,也为政府倡导扁平型结构、提高效率创造了有利条件。

4.行政组织改革必须在立足于国情的基础上遵循“适应发展”的原则。行政组织作为一个开放的社会系统,总是受社会的政治制度、文化传统等因素的影响与制约,并没有一个所谓适合于任何社会的理想模式。土地革命时期,由于中国共产党人还缺乏安邦治国的经验及革命形势的需要,根据地行政组织的层级、机构设置等在很大程度上曾照搬照抄苏联模式。这种照搬照抄国外模式的结果,一方面能迅速形成一种新的完整的政权体系,对治国安民具有一定的积极作用,但另一方面也容易犯教条主义错误,自觉不自觉地接受了苏联模式中的诸多弊端。尽管以毛泽东、邓小平为主要代表的中国共产党人在随后的政权建设中不断对其进行调整,使之逐步成熟和完善起来,不过,在随后相当一段时间内,依然可以找到当时受苏联模式消极影响的种种痕迹。现今,我国正为努力实现第十一个五年规划和全面构建社会主义和谐社会而努力奋斗,这客观上要求必须建立一个与当前的政治、经济体制相适应的行政体制。因此,行政组织的改革切忌再“跟风”或“照搬”他国模式,而应在立足于我国国情的基础上建立一个与政治体制和经济体制相适应的、符合现代管理要求的、功能齐全、结构合理、运转协调、灵活高效的组织体系。当然,这并非是要一味地否定其他国家的先进经验,而是必须做到以我为主、博采众长、融合提炼、为我所用。

总之,未来我国行政组织的改革还须在借鉴民主革命时期和社会主义建设过程中的经验教训的基础上,走规范化、法制化、科学化、民族化之路,才能使我国在新世纪的国际竞争中立于不败之地。

注释:

①马齐彬等:《中央革命根据地史》,人民出版社1986

年版第2页。

②韩延龙、常兆儒:《中国新民主主义革命时期根据地

法制文献选编》,中国社会科学出版社1981年版第

177页。

③厦门大学法律系、福建省档案馆:《中华苏维埃共和

国法律文件选编》,江西人民出版社1984年版第

37—81页。

④舒龙、凌步机:《中华苏维埃共和国史》,江苏人民出

版社1999年版第213页。

⑤⑥张希坡、韩延龙:《中央革命法制史》,中国社会科

学出版社1987年版第83—84页。

⑦参见《中华苏维埃共和国中央政府文件选编》,载《江

西社会科学》1981年增刊。

(作者:李金龙,湖南大学政治与公共管理学院教授;周杨,湖南大学政治与公共管理学院硕士研究生)

(责任编辑:苑　洁)

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