2002-2003年中国土地交易市场化进程概要

2002-2003年中国土地交易市场化进程概要

中国网| 时间：2005 年07 月04 日| 文章来源：中国网

2001年12月中国正式加人WTO后，为适应新形势要求和市场经济建设的现实需求，大大加速了土地市场化建设的进程。本章从土地使用制度改革、土地市场交易规则、市场环境和土地交易市场的实际发育程度等方面对2002-2003年中国土地交易市场化的进程进行了分析与概括，并预测了土地交易市场化的发展趋势。

2002-2003年中国土地交易市场化进程概要

2002-2003年，以完善土地价格市场形成机制，实现土地交易的公平、公开、公正为目标，中国政府颁布了土地交易市场化的一系列法规文件，进一步完善了土地市场制度，并在全国范围内大力治理整顿土地市场秩序，促进了土地交易市场环境的公平和公正性。根据公开、便民和法制统一的原则，修改或废止了不符合WTO有关协定及中方承诺的法规文件，使中国土地交易市场化建设进入了快速发展阶段，2003年10月11日，中共十六届三中全会召开，通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，第一次提出了非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面与公有制企业享受同等待遇，基本确立了市场配置土地资源的主体地位。

（一）完善了土地交易市场化机制，农村集体用地市场化改革迈出重要步伐

1.城镇国有土地使用制度改革

为了促进土地要素的合理流动，实现市场配置资源的目标,2002年5月9日，国土资源部11号令发布《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》对招标拍卖挂牌出让国有土地使用权范围、程序以及法律责任等作了明确规范，要求自2002年7月1日起，经营性用地一律实行招标拍卖挂牌出让。同年8月1日，国土资源部又发出了《关于进一步规范建设用地审查报批工作有关问题的通知》，就征地的补偿安置、集约合理用地、提高建设用地审批质量和效率等问题，制定了16条措施，为各级国土资源管理部门严格审查和制度化管理提出了规范。上述规定，统一完善了国有土地市场准入标准。

2.集体土地使用制度改革

2002年8月9日，全国人大常委会通过了《中华人民共和国农村土地承包法》，以法律的形式赋予了农民长期而有保障的农村土地使用权，依法规范了承包当事人的行为，标志着农村土地承包走上了法制化轨道。主要体现在三方面：首先明确了承包法的法律主体地位：禁止承包期内发包方非法收回和调整农民的承包地；任何组织和个人不得剥夺和非法限制农民承包土地的权利；承包方依法享用承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品，有权依法获得相应补偿；对侵害承包权益的行为承包方有权依法提出申请仲裁或向法院起诉。其次对土地承包经营权的内容作了详细规定。土地承包经营权包括对承包土地占用、使用、收益和流转的权利，承包人有权自主组织生产经营和处置产品，土地承包期限法制化。第三，对土地承包经营权的流转作了详细规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或其他方式流转；土地承包经营权的主体是承包方，承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方向，土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定，流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。上述的一系列规定，从法律上确立了农民在农村集体土地交易市场中的主体地位，解除了农村集体土地不得进行转让、交易的限制，大大促进了土地要素的市场化配置和优化组合。农村集体土地市场化的主要形式是根据依法、自愿、有偿的原则开展土地承包经营权依法流转工作，逐步发展规模经营，提高土地的利用效率和生产效率。在广东、浙江等经济发达地区，普遍采用“公司＋基地十农户”等模式，主要依托企业建立原料生产加工基地，从而把分散的农户与市场联结起来，使农村集体土地参与到市场中来，推进农业产业化经营。

作为集体土地交易市场化改革的先驱，农村集体建设用地首先参与了市场配置。全国部分省、市相继出台了规范性文件，将农村集体建设用地推向市场。例如：安徽省人民政府出台了《安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法》，该办法规定：集体土地所有者可以在一定年限内将集体建设用地使用权以出让、租赁、作价出资（入股）、联营等形式让与土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付土地有偿使用费，使用者有偿取得的

集体建设用地使用权可以转让、出租、抵押。江苏省昆山市委、市政府联合发布了《关于加强土地规划和利用管理，推行集体建设用地流转的若干意见》，明确规定：为推行集体建设用地流转，在开发区和条件成熟的镇，农村集体经济组织可以直接以集体建设用地入股的形式参与小城镇建设，符合城镇规划的经营性项目使用集体土地的，由国土资源部在土地市场采取招标、拍卖或挂牌交易方式转让集体建设用地使用权。集体建设用地市场化正在逐渐走向规范化和法制化的轨道。

（二）治理整顿土地市场秩序，促进了土地交易市场环境的公平和公正

针对由于历史遗留和法制不健全等原因存在的国有资产流失、土地低价入市、交易不透明等隐形市场的存在以及土地市场混乱的现状，国家除了颁布制定《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》（国土资源部第11号令）、《协议出让国有土地使用权规定》（国土资源部第21号令）等文件从制度上规范土地市场准入条件和方式，完善土地有形市场建设外，在继2002年整顿和规范房地产市场秩序，加强房地产市场宏观调控，促进房地产市场健康发展的基础上（《建设部、国家计委、国家经贸委、财政部、国土资源部、国家工商行政管理总局、监察部关于整顿和规范房地产市场秩序的通知》（建住房［2002］123号）、《建设部、国家计委、国家经贸委、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》（建住房「2002]217号）），2003年在全国范围开展了大规模的治理整顿土地市场秩序专项行动。2003年2月21日，国土资源部又印发了《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》，决定从2003年2月至7月，在全国开展以强化土地法制观念、落实制度建设、促进管理到位和查处严重扰乱土地市场秩序的行为，进一步治理整顿土地市场秩序。

通过治理整顿,2003年全国清理出各类开发区（园区）6 015个，已撤销2 426个，整合294个，撤销和整合的各类开发区接近原有数量的50%。与此同时，对全国土地市场进行了严厉检查，全国共查处土地违法案件16.8万件。在土地市场秩序治理整顿的基础上，提出进一步加强规范管理，规范开发区发展的政策措施。治理整顿专项行动远没有结束，以后还将出台更深层次、更大范围的规范管理措施。

（三）土地有形市场建设逐步完善

2001年提出“建立土地有形市场，促进土地使用权规范交易”的基本制度框架后，在继续《土地利用年度计划管理办法》（国土资源部令第26号）、《划拨用地目录》（国土资源部令第9号）之后，2002-2003年，补充或完善了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规定》、《征用土地公告办法》（国土资源部第10号令）、《土地登记资料公开查询办法》（国土资源部令第14号）、《国土资源部关于改革土地估价人员和机构监督管理方式的通知》（国土资发[2002]237号）、《人事部、国土资源部土地登记代理人职业资格制度暂行规定》（人发［2002］116号印发）、《协议出让国有土地使用权最低价确定办法》等系列法规文件，从土地市场准入、交易程序与方法、交易信息公开与发布、交易代理、监管制度与监测等多方面规范和完善了土地有形市场制度。各级地方政府根据自身经济社会发展水平，分别制定了集体建设用地流转试行办法、土地交易市场管理规定等地方法规，这些法规的颁布实施，保证了市场配置土地资源的有序开展，大大提高了中国土地市场的法制化程度，促进了土地交易的市场化水平。

（四）为了适应WTO公平贸易原则，土地利用制度改革的新进展

2001年末中国正式加入WTO后，如何在新的历史条件下适应WTO要求以及落实中方的承诺，2002-2003年，中国政府从破、立两方面有针对性地对目前的土地使用制度进行了系列改革。在立方面，正如前面所提到的，中国政府通过建章立制，全面推动土地使用制度的市场化改革，培育和完善土地要素市场，实现国家宏观调控下土地资源市场化配置的主体地位。另外，针对WTO所要求的无歧视原则和国民待遇，2003年10月11日，中共十六届三中全会召开并通过了《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出了非公有制企业在投融资、税收、土地使用和对外贸易等方面与公有制企业享受同等待遇。这保证了国有企业、私人企业以及外商投资企业在土地市场上享受同等的国民待遇。在破方面，修正或废除了不符合WTO精神的法律法规文件。据统计，共清理与国土资源管理相关的现行行政法规、法规性文件、部门规章、规范性文件以及法律法规适用解释的函复510件，其中建议废止181件，建议修改69件，建议继续执行260件。在部门31个审批项目中取消18

项，占58.1%，主要涉及耕地开发项目立项核准、农业综合开发土地复垦项目核准、土地估价师资格认证、土地评估机构资质备案、企业改制土地估价结果确认、限制供地项目供地许可、土地证书印制授权等。

（五）房地产市场化体系已经形成

房地产业是中国近年来经济增长很重要的推动因素，已成为国民经济发展的支柱产业之一。建立、完善、发展房地产市场体系，促进住房市场化、商品化和私有化不仅是市场经济体制建设的需要，也是中国城镇住房制度改革的重要目标和最终解决住房问题的根本措施之一。房地产市场化体系的形成是建立在城镇住房制度市场化以及住宅产业、房地产金融、中介服务组织、物业管理等配套保障制度市场化基础之上的。经过了系列改革，2003年我国的房地产市场化体系已经形成。主要表现在：

1.商品房土地交易市场化机制已经建立

中国土地交易市场化改革首先从房地产市场化开始。我国的房屋用地包括一般住宅用地、高档别墅公寓用地、商品房用地、经济适用房用地以及其他住房用地5类。国家为了保障城镇中低收入者住房，将经济适用房、廉租房纳入社会保障体系，主要以划拨方式供地，这与大多数国家的做法相似。其他住宅、高档别墅公寓、商品房等经营性用地土地出让方式主要按照市场运作模式，实行招标、拍卖、挂牌方式出让土地。2002年《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》明确了“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。“招拍挂”出让土地制度成为商品房土地交易的主要形式。

2.房地产投资主体多元化

1978年以前，中国房地产投资主体比较单一。住房投资以国家为主，以职工所在单位为主。1979年以后，尤其是1990年后，房地产投资主体不仅有国家、单位、个人，还包括各种类型的企业投资主体，呈现出房地产投资主体多元化的市场格局。

3.房地产资金来源多样化中国房地产投资的资金来源已多样化

2003年出台的“国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知”（国发［2003]18号，

简称18号文）被称为中国房地产业发展的新里程碑，18号文件进一步将23号文件中还存在的部分非市场化因素进行了深化改革，在确立以商品房为主导的市场供给、完善房地产金融监管、盘活房地产二级市场等方面进一步完善了房地产市场体系，确立了房地产市场化的基础地位。

4.住房商品化、市场化和私有化的改革已经完成

中国的城镇住房制度改革从20世纪80年代初开始，由传统计划经济体制下的国家投资，住房行政化、福利制的分配方式向商品化、货币化，通过市场进行房屋配制的方式转变。尤其从1998年以《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》》（国发［1998］23号，简称23号文）文件为标志，中国政府确立了“停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系；发展住房金融：培育和规范住房交易市场；稳步推进住房商品化、社会化的城镇住房制度改革的目标”。结束了我国福利分房的历史，直接推动了房地产市场体系的确立。通过在全社会取消实物和福利分房、将住房补贴以货币的形式列人工资中，完成了住房分配方式的货币化改革；实行公有住房出售制度实现公有住房的私有化改革，明晰了房屋产权；建立了“住房公积金制度”、“个人住房贷款担保机制的规定”、“房屋按揭贷款制度”等房地产金融体系：推进住宅产业和相关中介发展等改革措施，实现了住宅社会化目标。

2003年房屋销售私有化比例达到了85.2%，比1991年,2001年分别提高了54.6和3.8个百分点。2003年住房商品化、市场化基本完成了改革目标。(节选自《2005中国市场经济发展报告》)