行政复议的和解制度

小议我国行政复议调解和解制度的构建和完善---汝州市政府法制

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2010-11-4 15:22:52 汝州我要评论『双击自

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当前我国正处于社会转型时期，各种社会矛盾凸显，尤其是行政争议造成的矛盾，如果不处理好，将会对社会发展造成巨大的阻碍。《中共中央办公厅、国务院办公厅关于预防和化解行政争议、健全行政争议解决机制的意见》（中办发[2006]27号）明确指出行政争议的特点和解决方法，要求我们认真预防和妥善化解行政争议，建立健全行政争议解决机制。在我国，调解作为解决纠纷的重要方式被广泛运用，在行政复议中，调解在化解社会矛盾方面发挥了越来越大的作用。调解机制在复议实践中虽已得到初步运用，但《行政复议法》却没有明确规定，《行政复议法实施条例》虽然确立了行政复议调解制度，也只是简单的规定。本文试对我国行政复议纠纷解决机制中调解、和解制度的构建和完善作进一步探讨。

一、和解、调解制度在行政复议中解决纠纷的重要意义

在实践工作中，一些行政复议机关采取了协调、调解的方式审理案件，虽然在法律上找不到明确依据，但促成申请人和被申请人达成和解，一些行政复议案件以申请人撤回行政复议申请而终止。这样的实践，符合我国“和为贵”的传统文化，注重法律效果和社会效果的结合，达到案结事了、稳定社会的良好效果。同时，和解、调解制度的运用，有助于行政纠纷的彻底解决，可以减轻当事人的诉累。但是，在1999年发布实施的《行政复议法》中没有明确规定，2007年8月1日实施的《行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）首创了行政复议和解与调解制度，这在我国行政法上是一个重大的创新和进步。和解、调解制度在行政复议中的运用，适应了新形势下行政复议发展实践的需要，是化解矛盾纠纷的有效途径，是对行政复议审理方式的创新，对促进社会和谐具有积极作用。

二、当前我国行政复议调解、和解制度的现状及存在问题

和解、调解制度是否适用于行政复议乃至解决行政纠纷，理论界和实务界一直争议不休。传统行政理论认为行政机关作出的具体行政行为是代表国家行使行政权的具体体现，行政权是法律赋予行政机关的，不能自由处分，而和解、调解则意味着行政权是可以处分的，所以不承认行政法上的和解、调解。而现代行政理论则既讲究对行政权的约束，又讲究维护行政权的机动性，表现在法律上，就是承认行政领域中的和解、调解。在我国现行实施

的《行政复议法》中没有明确规定适用和解、调解，相反在《行政诉讼法》中明确规定了在行政诉讼中不适用调解。为适应社会矛盾的日益增多和难度不断增加的情况，2007年8月1日实施的《行政复议法实施条例》首创了行政复议和解、调解制度，这在我国行政法上是一个重大的创新和进步，目前，调解已在全国各地的行政复议实践中得到了普遍采用。从近几年汝州市行政复议和行政应诉实践来看，三分之二以上的案件都通过调解、和解环节，并最终有三分之一以上的案件以调解、和解结案。通过和解、调解，当事人因各自的合法权益得到了相对的救济，避免了管理相对人与行政机关间矛盾的激化，也从一定程度上缓和了行政机关与管理相对人之间的紧张关系。但是《实施条例》对行政复议调解、和解具体处理程序及和解协议的效力没有做出具体的规定，这给和解与调解制度的具体执行造成实际操作上的困难，主要存在以下问题：

（一）调解、和解范围狭窄，未能完全突破传统行政理论。《实施条例》第四十条和五十条规定来看，目前行政复议调解、和解制度明确只适用于申请人不服行政机关行政处罚自由裁量权和

要求行政赔偿或者行政补偿两种情形。而《行政复议法》规定的行政复议受案范围除行政处罚外，还包括行政许可、行政征收、行政强制、行政确认、行政给付及认为行政机关的其他具体行政行为侵犯其合法权益的情形。2005年至2010年10月，汝州市共受理行政复议申请案件约275件，主要涉及行政处罚、行政许可、

行政征收、行政确认等。其中，对行政处罚决定不服，大都是对行政机关认定违法事实、证据和依据和程序不服申请行政复议。申请行政复议同时申请行政赔偿或者补偿的案件只有5件，仅占受理案件总数的1.81%。截止目前，我市还没有正式接到对行政机关做出的行政处罚自由裁量权不服申请行政复议的。复杂的行政复议案件类型，仅将调解、和解制度限定在行政处罚自由裁量权和行政赔偿、补偿范围内，不利于解决当前社会矛盾，也不符合行政复议工作实际。

（二）行政复议双方有可能蓄意串通，违反了合法的原则。

在行政复议调解实践中，一些行政机关作出的行政行为有瑕疵甚至错误的，当相对人申请行政复议后，被申请人因担心复议机关撤销原行政行为，有可能会与申请人私下“沟通”，会导致行政复议双方串通，通过“自愿”达成和解的方式撤回行政复议申请。甚至有的行政复议工作人员违反自愿原则进行调解，损害了他人合法权益甚至损害社会公共利益。

（三）调解协议、和解协议相关规定不明确。

从《实施条例》可以看出，调解、和解的适用范围仅在行政机关行使自由裁量权的范围内，但《实施条例》对和解协议的效力没有做出具体的规定。实际上，和解协议是相对人与行政机关之间的关于解决行政纠纷的协议，因此，和解协议应只具有双方法律效力，而不具有强制执行力。当事人对和解协议反悔后如何处理，《实施条例》也没有明确规定，给实际办案带来一定的困难。

《实施条例》第五十条第二款规定，行政复议调解书经双方当事人签字，即具有法律效力。根据立法本意，我们可以推出调解书的效力应等同于复议决定书的效力，调解书一经双方当事人签字，行政复议的当事人都必须遵守调解书的内容，履行调解书中的义务。一方不履行行政复议调解书的，另一方可以申请强制执行。但对生效的行政复议调解协议不服是否可以提起诉讼，《实施条例》没有规定，而《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干同题的解释》第一条第二款明确规定：公民、法人或者其他组织对调解行为为不服提起诉讼的，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。这样的规定虽然在办案中起到一定积极作用，但是赋予行政复议调解书强制执行力，而又不赋予相对人对行政复议调解书不服的救济途径，显然不合适。

另外《实施条例》对调解、和解经过的期间而耽误复议案件审理期间如何处理也未作具体规定。

三、行政复议调解、和解制度构建及完善的建议

（一）加强立法或修改《行政复议法》，确立调解、和解制度，并扩大调解、和解的案件范围。

《行政复议法》第六条规定了行政复议受案范围，涉及了大部分的行政活动领域，在实际工作中，涉及案件最多的行政处罚，申请人大都是对认定违法事实、证据和依据和程序不服申请行政复议。同时，在复议中涉及申请行政赔偿或者补偿的案件和对行政机关做出的行政处罚自由裁量权不服的案件所占比例很小。复

杂的行政复议案件类型，仅将调解、和解制度限定在行政处罚自由裁量权和行政赔偿、补偿范围内，不符合行政复议工作实际。其实，大部分行政复议机构已经在实践中尝试扩大对案件调解、和解的范围并且取得了比较满意的结果，如山西省出台了《山西省行政复议调解和解办法》。所以，笔者建议有下列情形之一的，行政复议机关可以运用调解、和解方式结案：1、涉及行政自由裁量权行使的；2、涉及行政赔偿或行政补偿纠纷的；3、涉及自然资源所有权、使用权权属的行政裁决、行政确权的行政争议中，当事人就所涉权属达成调解、和解协议的；或者该调解、和解协议的履行需要变更原具体行政行为的；4、因行政合同纠纷，当事人之间达成新的协议或自愿解除原合同的；5、因土地征收、征用或出让、房屋拆迁、资源环境、工伤认定等行政争议或群体性的可能影响公共利益或社会稳定的；6、涉及行政机关不履行法定职责的；7、有关法律、法规对解决该行政争议没有规定或者规定不明确的；8、行政复议机关认为可以调解、和解的其他情形。

（二）行政复议调解、和解应把握的原则

行政复议机关审理行政复议案件应根据案件实际情况运用调解、和解方式。调解、和解时遵循自愿平等、合法合理和公开公正的原则，保障当事人在行政复议调解、和解过程中充分参与、陈述表达与知悉案情的权利。

首先做到合法,就是要做到范围必须合法，只有符合规定的行

政复议情形才可适用调解。另外,调解协议的内容必须符合法律规定,不能超越法律的规定。

其次要注重自愿平等原则，调解、和解就是要始终尊重当事人意愿，行政机关与行政相对人在行政复议中双方地位是平等的,

处于同等法律地位。同时，自愿原则也是当事人自动履行调解、和解协议的有力保障。

另外要坚持效率原则。追求效率原则也是法律的价值之一，所以，行政复议调解、和解必须把握合理的时限，以便及时、高效地解决行政纠纷。

最后，还要坚持时效原则，《行政复议法》规定了行政复议审理的期限，但《实施条例》对适用调解、和解的案件经过的时效未作明确规定，本着效率和防止久调、久和不果的情况，我们依然要遵守《行政复议法》规定了行政复议审理的期限。

（三）结合案件实际，把握好行政复议调解、和解结案方式。一般说来，案件经过调解、和解并经过行政复议机关确认，当事人按协议履行完毕后，向复议机关撤回复议申请，行政复议案件终结。但是在实践中我们会遇到问题并不像以上所说的情况那样简单，下面就可能遇到的情况做简单的分析，试图探寻在这些情况下的结案方式。

一是当事人对调解协议、和解协议不服，签收前就反悔。这种情况下，行政复议机构应该根据法律规定继续对案件进行审理，及时作出相应的决定。二是当事人签收调解书后反悔。笔者认为

这种情况下，我们要厘清行政复议调解书的效力问题，前面已经提到过，行政复议调解书经当事人签收后有法律效力，这就意味着行政复议案件在当事人签收调解书后就已结案了，只是涉及到当事人对行政复议调解书不服如何救济的问题了。三是当事人达成和解协议后又反悔而未撤回复议申请的。这种情况下，不论和解协议是否经过行政复议机关的确认，因案件还未结案，所以，笔者认为行政复议机构应继续审理案件，及时作出相应决定。四是当事人达成和解协议并已经撤回复议申请后又反悔的。这种情况下，就行政复议案件本身来说，已经结案了，但行政纠纷没有根本解决，这里涉及到当事人对原具体行政行为不服如何救济的问题了。根据《行政复议法》的规定，申请人撤回复议申请后，行政复议终止。但笔者认为，应根据当事人是否是自愿撤回复议申请而定，若不是自愿撤回申请且还在申请期限内，则应但允许再次提前复议或诉讼，以便真正解决行政纠纷；若是自愿撤回，则案件终止。五是当事人按照调解协议、和解协议履行完毕后，原具体行政行为的效力如何？这种情况下，笔者认为如果原具体行政行为在没有变更的情况下，经过法定期限仍具有法律效力。当然已经不需要继续执行了，在结案方式上，行政复议机关应当给申请人和行政机关下发原具体行政行为不再执行的建议书，以达到案结事了。

从以上的论述和实践可以看出，当前的行政复议调解、和解在解决行政纠纷中起到一定的效果，但当前法律法规等对此规定

很不完善，这需要我们再多方面进行探索，不断完善行政复议调解、和解在解决行政纠纷中的重要作用。(汝州市政府法制办公室)