审计研究简报

审计研究简报

第10期

（总第193期）

审计署审计科研所2009年11月16日

关于跟踪审计几点思考

温家宝总理今年在《政府工作报告》中提出“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里。”刘家义审计长也强调指出，审计机关要充分发挥审计保障国家经济社会健康运行“免疫系统”功能，审计不仅仅是核实损失，更重要是减少损失。这对审计工作提出了新更高要求，也为审计事业发展指明了方向。当前，跟踪审计势在必行。通过跟踪审计，以资金为主线，以项目为基点，对权力运行进行及时有效监督和制约，可以拉长和拓展审计监督时空距离，将问责和问效有机统一，促进决策民主性和科学性，保证政策可行性和连续性，发挥审计在服务党委、政府宏观决策和经济社会发展大局中建设性作用。

一、跟踪审计提出背景

（一）跟踪审计是提升审计监督效能需要

提升审计监督效能是国家审计创新发展一个重要目标。跟踪审计能够在事前、事中、事后全程进行追踪，通过对资金监控和对政策执行力度关注，确保了决策科学性、执行有效性和资金使用效益性。因此，跟踪审计能对项目全过程进行监督和管理，是提升审计监督效能重要抓手。

（二）跟踪审计是发挥“免疫系统”功能需要

发挥“免疫系统”功能是国家审计本质要求。跟踪审计是实现审计发挥“免疫系统”预防、揭露、抵御三大功能有效载体：一方面盯住财政资金使用方向，揭露和查处违法违规问题，发挥审计在保障国家利益，维护

国家经济安全以及惩治腐败方面作用；另一方面关注重大体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，促进建立有利于科学发展体制机制，发挥审计建设性作用。

（三）跟踪审计是服务党委、政府宏观决策需要

满足经济社会发展和党委、政府等审计产品使用者需求是实现审计价值增值重要途径。跟踪审计能够在揭露和查处重大违法违纪行为同时，密切关注经济运行安全，关注财政、金融、民生、国有资产、资源环境等方面存在薄弱环节和潜在风险，关注经济问题可能引发社会不安定因素，防范苗头性问题演变成趋势性问题，局部性问题演变成全局性问题，从而为党委、政府提供重要决策依据。

（四）跟踪审计是建设责任政府需要

当前，为适应经济体制改革迫切需求，政府职能开始逐步转换、变化，由“全能”型政府向现代责任政府转变。特别是近年来，政府行政管理制度、理念、方法变化非常之快，如科学发展、和谐发展、协调发展理念，依法执政、科学执政、民主执政理念，关注民生、关注绩效、关注责任理念，规范、廉洁、高效行政理念等，在政府行政管理体制改革中潜移默化地发生作用，这就必然要求审计部门围绕着政府行政理念变化和变革来调整工作思路。跟踪审计从资金流向和权力运行轨迹两方面进行重点审计特性，使得它能够兼顾“问责”和“问效”双重需求，是推进责任政府建设一种重要审计方式。

二、跟踪审计定位和特点

跟踪审计是审计机关根据审计产品使用者需要，通过对资金流向和权力运行轨迹两方面审计监督，在事前、事中、事后全过程进行跟踪动态审计方式。跟踪审计具有如下特点：

（一）时效性

时效性是跟踪审计第一要素。对政府关心、社会关注热点、难点、焦点问题只有在第一时间跟进，及时发现苗头性、倾向性问题，并立即提出有效对策建议，跟踪审计才有意义。如审计机关对援建四川灾区项目跟踪审计，从支援政策措施落实情况、灾后恢复重建规划落实情况、援建工程

质量情况、援建资金筹集分配和管理使用情况、检查项目建设管理制度执行情况、项目建成后使用情况六个方面进行全程跟踪审计，确保了援建资金安全有效使用。

（二）持续性

审计机关克服传统审计滞后性局限，将关口前移，在事前、事中、事后三个阶段持续对某个专项资金或某项政策进行动态审计，是跟踪审计持续性具体表现。通过对相同或相类似审计项目多次审计，在促使被审计单位持续整改基础上，审计目标层层递进，促进制度更加完善，管理更加规范，使跟踪审计作用大大提升。

（三）针对性

针对性是以专业眼光，有选择地关注，突出重点，而不是面面俱到。跟踪审计针对性主要体现在项目选择上，注意针对经济形势变化趋势、针对各级党委政府关注问题、矛盾漏洞较大问题、可能发生风险确立跟踪审计项目，从而提出具有针对性、可行性建议。

（四）准确性

审计机关在实施跟踪审计过程中，能及时获得第一手资料，确保了材料真实性和数据准确性，进而依此做出准确分析和判断，提出针对性强、可操作建议。

促进性

跟踪审计促进性在于能够在迅速揭露和查出问题基础上，认真分析问题产生主客观、内外部和历史现实等方面原因及其有可能产生后果，寻找从源头上和根本上解决问题意见和建议，促进问题解决，防止蔓延、扩散。

三、跟踪审计重点内容

跟踪审计重点内容分为以下三个方面：

（一）资金跟踪

对资金跟踪审计，以实现资金安全有效、防范资金运行风险为目标。国家审计是保障经济社会健康运行“免疫系统”。而资金是经济社会发展中最活跃元素，政府聚集财源情况，重大支出项目安排情况，项目产生经济效益、社会效益和环境效益等等，必然通过一定资金流来实现，其一举一

动牵动党委、政府和老百姓关注。审计机关对资金跟踪审计，就是要沿着资金流向、轨迹和运行脉络，对资金收、支、管、效等环节进行有效监督，及时跟进，发挥主动性、整体性、预防性、批判性、促进性、公开性作用，防范财政资金、信贷资金、建设项目资金、社会保障资金和环境保护资金等风险，最大限度地减少损失浪费，提升资金使用效率和效果。如，针对当前我国新增信贷规模为近年来所罕见情况，为防止信贷资金集中流入少数利益集团手里，避免信贷资金流向楼市、股市从而加剧信贷资金风险度，审计机关应当组织精干力量，摸清银行信贷资金总量、结构、流向、偿还情况和银行不良资产情况，及时发现存在问题，剖析主客观原因，微观入手，着眼宏观，提出针对性、可行性审计建议，以服务于党委、政府决策，为国民经济全面、协调、可持续发展保驾护航。

（二）项目跟踪

对投资项目跟踪审计，以实现投资项目有力、有序、有效为目标。所谓有力，即投资既要适应经济社会发展要求，保持适当增长，又要量力而行，尽力而为，不层层加码，不搞攀比，杜绝“政绩工程”、“形象工程”；所谓有序，就是要尊重科学、尊重发展规律，严格按照建设项目程序进行运作，在保稳促调上下功夫，防止一哄而起，盲目投资，搞低水平重复建设；所谓有效，就是要注重投资效率、效果，注重投资结构优化。一般而言，投资项目跟踪审计呈现三大特点：一是审计范围广。审计人员要对投资项目从前期规划、论证到设计、施工、竣工验收全过程进行动态跟踪审计。二是技术含量高。由于投资项目跟踪审计涉及面广，技术要素复杂，审计人员应当掌握工程、财务等知识，要熟悉项目评估、工程设计、合同、招投标、环保等相关政策、制度与规定。必要时，还要邀请外部专家介入审计。三是审计成果利用效果较好。投资项目跟踪审计可以根据发现问题随时出具阶段性审计报告和审计建议函，被审计单位据此可以及时作出整改，防患于未然。通过实施跟踪审计，可以有效提升审计在经济工作中预警能力，扩大审计工作影响。特别是随着政府主导性投资重心转向民生保障工程如安居工程、基础设施工程、农业水利工程和社会保障方面工程等，审计机关开展对投资项目跟踪审计潜力很大。

（三）政策跟踪

对政策跟踪审计，以促进政策落实和对政策改进完善为目标。审计机关对政策跟踪审计，可以先进行政策执行可行性、连续性和有效性进行评估。政策评估项目可以参照波兹曼与马瑟观点，一是考虑政策执行和经济社会变化存在明显因果关系政策，二是短期效益具有较大价值政策，三是代表性较强政策，四是运作充分、执行信息资料比较丰富政策，五是高成本、高效益政策等。据此，当前，审计机关对政策跟踪审计可以从以下方面入手：首先，选择公众反响强烈、事关国计民生重大经济发展、社会发展政策进行跟踪、评估。如，关注积极财政政策和适度宽松货币政策落实情况，对其进行跟踪、评估。其次，选择执行中出现较大问题政策进行评估。如，党和政府为了扩大就业，出台了一些优惠政策和配套措施，审计机关应当积极关注政策中出现偏差问题，查找问题产生原因，提出对策建议，促进政策完善。第三，对经济效益明显、效果显著政策进行跟踪、评估。如，对国有企业重组、整合政策进行评估，一方面防范资产风险，维护国家利益，保障国有资产安全与完整；另一方面跟踪重组、整合后新经济体运作情况，促进其规范、合法、有效经营，以提升企业经济效益和社会效益。

四、跟踪审计组织管理中应把握几个问题

恰当组织形式与有效审计管理，是确保跟踪审计目标实现前提。

（一）审计目标与管理重点

管理目是确保审计目标有效实现。现代审计理念下跟踪审计，范围十分宽广，不同跟踪对象，其审计目标也不尽相同。根据审计目标与项目特点加强审计管理，是跟踪审计项目成败关键。按审计目标不同，跟踪审计项目大致可分为过程监督、绩效评价和决策咨询三类。

过程监督类项目往往实施周期较长，有一个相对独立实施单位和有明确项目计划与目标，如建设投资项目跟踪审计。审计主要目标是对项目实施全过程真实性与合法性进行跟踪监督，审计管理目在于项目实施过程中问题有效揭示与整改，促使项目朝既定目标实现。因此，审计管理要根据不同项目实施期，确实项目审计重点，使项目实施执行与项目计划目标偏

差、项目中存在错误和弊端得以有效充分揭示，并通过加强成果管理，使问题与偏差得以有效整改。

绩效评价类项目包括资金绩效评价与制度绩效评价二类。资金绩效评价类跟踪审计，是在监督各类资金安全前提下，对资金使用绩效进行跟踪评估项目；制度绩效评价类项目，是通过对已出台制度执行情况进行持续跟踪与分析，判断分析制度实施效果，提出加强或完善制度审计意见。这二类项目共同特点：一是涉及面广，且大多涉及民生，二是审计最终都要对项目效果发表意见与建议。因此管理重点如何保证审计计划与结果科学、有效，即如何根据社会热点与党委政府工作重点选定跟踪对象，如何在点多面广情况下，既全面审计，又把握重点，如何确定审计判断标准，提出合理有效审计建议等。

决策咨询类项目往往表现为通过对社会热点问题持续关注，以审计固有独立性角色，提出解决问题意见与建议，从而发挥审计咨询与建设性作用。这类项目，由于审计所关注问题通常广泛存在于不同单位与部门，仅靠对一个单位一个时点审计，难以提出令人信服审计意见与建议，因此如何在不同单位、不同时点持续跟踪成为审计管理重点。

当然，以上分类不是绝对。在实践中，有跟踪审计项目可能同时要求几个审计目标实现，有项目可能要求在不同跟踪阶段确定不同审计目标。如对某一专项资金跟踪审计，最初目标可能就是进行一般财务收支审计，随着跟踪阶段不同，必然逐步过渡到对现有专项资金管理制度执行情况监督，以及对现有制度本身合理性进行评价。对此，审计管理必须做出适当调整，以适应项目目标需要。

（二）审计对象与组织方式

选择合适审计组织方式，是确保跟踪审计有效发挥作用基本条件。跟踪审计组织方式是多样，既可以是对单一对象持续跟踪，也可以是多个审计机关对多个对象协同持续跟踪；既可以是对审计对象执行情况同步跟踪，也可以是对某一事项发展趋势分析跟踪；既可以通过单独立项重点跟踪，也可结合其它审计项目附带关注跟踪；既可以传统方式定期审计跟踪，也可以借现代网络技术进行联网实时跟踪；既可以凭审计机关自身力量进行

审计，也可组织社会中介组织或内部审计机构进行跟踪；既可以是一般审计项目，也可以是专项审计调查，等等。审计机关必须根据跟踪对象不同，选定不同审计组织方式。以下分别以资金、项目、事项跟踪审计为例进行说明。

资金跟踪审计组织方式。资金流到之处，都应该是审计跟踪覆盖范围。资金最大特点是呈“扇形辐射”，所以资金跟踪审计最常用方式是多层级审计机关进行同步跟踪，这种组织方式，要求组织跟踪审计机关必须编制统一完善同步审计方案。另外，由于资金专项性及资金流经单位联系紧密等特点，因此专项审计调查、联网审计也会是有效审计组织方式。

项目跟踪审计组织方式。一个项目特别是建设投资项目往往范围有限且相对固定，但审计跟踪内容又必须要求从财务收支到工程预决算等全方面进行关注，因此作为单一对象单独立项跟踪是此类项目常用方式。另外由于目前政府投资项目较多，仅以审计机关现有资源难以对众多项目进行有效监督，不少审计机关往往会组织社会中介组织或内部审计力量进行跟踪监督。

事项跟踪审计组织方式。事项跟踪审计是就经济社会中某一活动、现象或趋势进行跟踪评价后，提出审计意见与建议一类审计。这种活动或现象往往出现在一类或多类单位组织中，审计必须在选取跟踪合适、足够样本基础上发表意见。因此，在审计方式上往往以专项审计调查为主，并结合其它众多日常审计项目，附带式地开展审计。如结合对县（市）经济责任审计项目，可以进行对县级政府负债跟踪审计调查。

（三）审计成果与项目优选

国家审计建设性作用发挥，很大程度上取决于国家审计能否最大程度地实现并转化审计成果。因此，审计项目科学立项及审计成果有效管理成为关键因素。

首先，必须将可预见审计成果大小作为跟踪审计立项重要标准。从实践看，成效好审计项目立项时一般都有较好可预见审计成果。以可预见成果大小决定是否立项，可以从源头上保证审计成果最大化。这种立项机制，

要求审计人员集思广义，多途径、多方式获取选项预案，充分了解每个预案项目基本情况信息，并通过评估项目可预见审计成果，保证最优选项。

其次，必须将跟踪审计项目锁定于围绕中心、服务大局。依照“跟进”要求，跟踪审计项目立项，必须紧紧围绕中心、服务大局，将经济社会发展和群众切身利益方面难点、热点问题，关系国家经济安全和国家利益突出问题，关系深化改革和民主法治建设重大问题作为立项重点。特别是按照刘家义审计长提出当前审计工作要坚持“一条主线，三个重点”，审计机关在选择跟踪审计项目时要更多地关注中央宏观调控有关政策措施落实和经济社会发展各个方面趋势性、动态性信息，促进社会深层次问题解决以及体制机制建立和完善。

第三，必须建立跟踪审计成果形成和利用机制。要将审计成果导向性作用体现于审计管理全过程，多层次、多形式、多途径确保审计成果及时和有效转化。跟踪审计重在解决问题并提出适用对策，因此，必须针对不同使用者需求，多层次提供审计成果，让使用者好用、有用、能用；跟踪审计要发挥审计建设性作用，成果时效性是前提，在跟踪审计实施过程中，分阶段、分类别，以报告、专报、信息、公告，甚至研究报告、新闻稿等多形式产出审计成果是确保成果时效性有效方式；跟踪审计强调促进性，利用相关职能部门、媒体与公众等各种渠道，多途径、有选择地运用审计成果，共同推进问题及时解决。

（四）质量控制与考核评价

跟踪审计由于在审计目标、内容和表现形式上特殊性和灵活性，其质量控制和考核评价也在以下几个环节相应地表现出与传统审计不同特征。

审前调查阶段。由于大部分跟踪审计项目任务繁重，涉及面广，如果面面俱到，难以在有限资源条件下完成审计任务。通过深入细致审计调查，能较为充分地掌握被审计项目及相关被审计对象总体情况，针对存在问题确定好跟踪审计目标和审计范围。因此，该环节质量控制和考核重点不在于检查审计程序规范与否，而在于检查其通过审前调查，能否科学制订项目绩效审计目标，能否明确审计重点，以及审计资源能否得到合理有效利用。

审计方案制定阶段。审计方案建立在充分审前调查基础上，是实施跟踪审计行动指南，审计方案中应明确审计目标和具体任务，尤其要明确预期可衡量审计成果。要结合被审计对象实际情况，突出重点，具有可操作性，确保审计程序到位，审计步骤明确。该环节质量控制和考核在于检查审计各环节是否能够充分保障审计目标实现，审计方法是否有效，重点是要检查审计评价标准是否恰当，尤其是在评价标准缺乏相应法律法规支撑时候，与被审计单位共同协商确立审计评价标准是否能够满足跟踪审计目标，以有效降低审计风险。由于跟踪审计动态特征，审计方案并非是一成不变，可以根据事态发展变化及时进行调整，要对项目进展有一定预见性和应对解决办法。

审计实施和报告阶段。在审计实施过程中，必须保证审计证据充分性和适当性，在内容上要如实反映发现问题。审计工作底稿应组织审计专家进行分级复核，必要时引进外部行业专家进行咨询。通过汇总分析、综合提炼审计报告不仅要形式规范、要素完备，还要深刻分析问题产生原因，并从宏观上提出解决问题办法。该环节质量控制和考核重点在检查审计依据是否充分、评价对象和标准是否适当，审计风险是否控制在合理范围内，审计报告反映问题和解决方案有否实现预期审计目标。

由于大部分跟踪审计项目贯彻绩效审计目标，其审计成果之间相应地缺乏比较性、不可计量性，因此在考核评价时，不能简单地延用传统审计查处损失浪费金额为成果计量方式。同时，跟踪审计成果具有一定前瞻性，而成果体现具有滞后性，无法在审计结束后即时显现，尤其是政策类跟踪审计成果更加无法在量上进行衡量评比。因此，对跟踪审计成果评价考核要对照审计目标，更多地从社会效益角度来进行反映，以领导批示、信息采纳、被审计单位整改落实、群众反响等方式为主要评价指标。

作者：浙江审计厅课题组

组长：谢力群；副组长：王小龙；

成员：叶青、甘伟军、陈建军、邵全聪、陈英姿

【参考文献】

吴蓓. 2008. 建设工程项目跟踪审计要点.中国内部审计(11)

孔凡勤. 2008. 跟踪审计专业判断影响因素分析.财会通讯(12).

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谢力群.2009 .创新思维积极跟进提升素质加快转型.浙江审计(8)

江岩.李小莉. 2009.加强和改进政府投资项目跟踪审计对策和建议.审计文汇(8)

张兴瑞. 2009.跟踪审计是发挥免疫系统功能必然要求.审计文汇(8)

荆门市审计学会课题组. 2009.基层审计机关跟踪审计有关问题探析.审计月刊(9)

主题词：跟踪审计思考

报：署领导。

送：各省、自治区、直辖市和计划单列市审计厅（局）及科研所，南京审计学院。

署机关各单位，各特派员办事处，各派出审计局。

发：本所所领导、各处，存档。共印190份

编辑：张荣签发：王秀明