深化行政审批制度改革问题研究

深化行政审批制度改革问题研究内容提要：党的十八届三中全会要求，进一步简政放权，深化行政审批制度改革。在新一届领导班子的带领下，我国正按照完善社会主义市场经济体制的目标和建立“廉洁、勤政、务实、高效”政府的要求，进一步转变政府职能，继续深入推进行政审批制度改革，努力建立适应社会主义市场经济体制要求的行政管理体制。但与此同时我们还要看到，目前深化行政审批制度改革仍然面临一些问题，在行政审批机制改革、部门职能调整方面缺乏规范和设计，改革仍然局限在行政审批项目的精简和调整上，改革滞后于经济社会的发展。本文从深化行政审批制度改革的意义、面临的问题、对策建议几方面对深化行政审批制度改革问题提出一点浅显的看法。

关键词：行政审批改革

2014年8月12日，国务院印发《关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定》，再次取消和下放４５项行政审批事项，取消１１项职业资格许可和认定事项，将３１项工商登记前臵审批事项改为后臵审批。本次取消的职业资格涉及领域多、受益面大，将进一步激发市场创业主体的积极性，释放就业、创业、创新活力。2001年9月起至今，国务院行政审批改革工作领导小组共取消和调整了数以千项的行政审批项目，全国各地市也相继

成立行政审批服务中心，统一办理行政审批事项，为转变政府职能，建立服务型政府，跨出了积极的一步。

一、深化行政审批制度改革的意义

行政审批制度改革，是事关服务型、效率型、廉洁型政府建设的综合性改革，是事关政府公信力和群众满意度的民心工程，也是涉及体制机制调整、权力利益再分配的高难度改革。

(一)行政审批制度改革是建设法治政府的内在要求。建设法治政府的核心是促进各级政府依法行政，约束和规范行政权力，使行政权力授予有据、行使有规、监督有效。推进行政审批制度改革，是以合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一的要求规范审批权和审批行为，有助于促进法治政府建设。

(二)行政审批制度改革是提高政府行政能力的有效途径。深化行政审批制度改革有助于促使各级政府树立和落实科学发展观与正确政绩观，促进社会主义物质文明、政治文明、精神文明建设与和谐社会建设全面发展；有助于提高各级政府工作人员运用法律手段管理经济和社会事务的能力，妥善协调各方面的利益关系；有助于正确处理中央与地方的关系，合理划分经济社会事务管理的权限和职责，在维护中央统一领导的同时，更好地调动和发挥地方的积极性，进一步提高政府行政能力。

(三)行政审批制度改革是有效预防腐败问题的重要举措。深化行政审批制度改革规范了行政审批行为，有利于建立结构合理、配臵科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，有利于增强行政审批的透明度，便于公民、法人和其他社会组织对行政机关及其工作人员的监督，是从源头上预防和解决腐败问题的有力措施。

二、深化行政审批制度改革仍然面临困境

行政审批制度改革已经推行了多年，特别是近年来，政府将深化行政审批制度改革作为推进行政体制改革的重要举措来抓，以转变职能为核心，加大简政放权力度，努力做到了行政审批少、行政效率高、发展环境优、市场活力强。但是与此同时，目前这项工作仍然局限在行政审批项目的精简和调整上，特别是在行政审批机制改革、部门职能调整方面缺乏规范和设计，改革滞后于经济社会的发展，深化行政审批制度改革仍然面临仍然面临众多问题。

(一)缺乏顶层设计。大部分行政审批事项是由国家法律、行政法规和中央部门规章所设定的，地方政府无权取消和停止使用，需由国家层面统一研究调整。省级行政审批项目大多为国家所设定，省级政府没有取消和停止使用的权限。一方面一些部门下放的权力，并非基层急需；另一方面与群众生产生活密切相关的权力还有应放未放的现象。权力下放过程中，存在行政许可、行政审批与行政处罚下放权限不相匹配的情况。

(二)缺少指导协调。行政审批事项的调整和取消，其主要权力在省级以上行政机关。因此，行政审批制度改革必须自上而下来推动。然而，由于省一级既没有专门的行政审批行政机关，也没有行政审批制度改革综合协调机构，导致基层政府在推进过程中遇到难题时缺乏针对性的指导，往往需要依靠当地纪检监察部门力量推动改革，陷入被动局面和尴尬境地。同时，由于缺少统一指导协调，各地在行政审批制度改革过程中各自为政，主观性、随意性、差异性较大。

(三)改革的空间仍然很大。经过多轮行政审批制度改革以后，行政审批事项过多过滥的状况明显改变，但是权力下放的力

度还可以加大。凡没有法定依据或不符合经济社会发展要求的，一律予以取消。这也就意味着，伴随行政审批项目数量的减少，行政审批权力的重心也在朝着基层下放。特别是便民事项、非强制性审批事项仍需好好梳理，规范清理。

(四)审批运行环节问题仍然存在。一是窗口、机关“两张皮”的问题依然存在。一方面，少数单位审批职权整合集中不到位，应当向窗口授权但未充分授权，窗口成了徒有其名的“收发室”, 后方仍要经过有关科室的经办人、科长，分管领导、主要领导层层审批，审批环节多、时间长，办事效率低下；另一方面，一些专业性强、关联性强的审批事项，必须依赖专业科室才能完成，难以向窗口全面授权。二是行政服务中心监督协调不顺畅。由于中心缺乏专业技术力量，不能有效介人对相关审批程度的管理，因此无法有效履行监督、协调、管理和指导等职责，这也直接影响了审批代办、并联审批等机制的运作效果。三是中介组织管理亟待加强。在政策支持下，目前市场上出现了很多审批代办代理、专业技术评估等中介机构，这些机构往往与相关行政部门有各种利益往来，仍然带有浓厚的官方色彩，对他们缺少有效的监管手段。

(五)制约和监督机制尚不健全。虽然建立了行政效能投诉、行政首长问责、行政审批电子监察、行政效能评估制等监督制度，但是这些内部监督往往缺乏制约和强制性保障，人民群众和新闻媒体外部监督作用也不够明显。尤其是审批项目从窗口受理到审批结束，始终是由窗口受理并实施，行政服务中心难以对审批全过程进行有效监督，对一些违法、违纪问题，当事人不举报难以发现。同时受传统计划经济体制影响，行政机关依然存在“以批代管”、“只管审批、不担责任”的行为习惯，对审批之后怎样

管、审批错了怎样办等问题重视不够，权利与义务严重不对等。尤其是在项目建设、市场准人等方面，缺少法律法规的明确规定和必要的执法监管力量，难以建立科学有效的监管机制，审批事项后续监管的范围比较有限，监督力度不尽人意，监督效果不很理想。

(六)信息化水平有待提高。一方面信息化建设对管理创新的支撑功能没有充分发挥。在硬件和软件上没有及时更新升级，缺乏相应的维护，给审批人员造成了一定的困扰；另一方面行政审批人员的素质良莠不齐。对派驻人员没有及时进行系统的业务知识的更新培训，同时也存在年龄偏大、素质不高的情况，影响了服务水平。

三、深化行政审批制度改革的对策建议

（一）顺应行政审批制度改革方向。行政审批制度改革的本质是调整政府、市场、社会、公民之间的关系，是对原有行政权力的再调整、再分配。政府要进一步转变过去重管理轻服务的理念，减少对微观经济运行的干预，从规制型政府向服务型政府转变。深化行政审批制度改革要以简政放权为核心。行政审批过多过滥本质上是由行政权力来决定资源配臵和经济运行，其弊端十分明显。因此，推进行政审批制度改革，关键是要管住行政权力，划清政府、市场和社会各自的“边界”，明确部门的权力清单，建立形成“小政府、大社会、好市场”的模式。凡是没有法定依据的审批项目一律取消；有法定依据，但与实际管理要求不相适应，难以达到管理目的的审批项目，予以取消或调整审批方式；保留事项依法能够下放审批权限的，坚决下放。

深化行政审批制度改革要以分层分类、统筹推进为原则。推进行政审批制度改革，不是一味追求审批项目数量的减少，更不

等于政府放手不管。对于事关国计民生的重大事项，比如环保、安全生产、食品安全等领域，不是企业和社会组织能够独立承担的，就不能完全交给市场，政府反而要加强监管；而对市场机制能够有效调节、社会组织能够自律管理、通过质量认证和事后监管等能够达到管理目标的事项，特别是便民服务领域的事项，则应该能放则放、能减则减。

深化行政审批制度改革要以提速增效、为民便民为宗旨。进一步压缩环节、优化流程、提高效率，推动审批项目办理扁平化，使这种地理空间上集中的“一站式”服务向真正意义上的“一条龙”服务转变。开展审批前臵条件的清理削减工作，民间投资以备案制为主，确应行业或政策要求需要审批的必须简化程序，缩短流程，加快进度，降低成本，为企业和投资者发展创造更加便利的服务。同时，按照“审批向中心集中、服务向基层延伸”的思路，对服务企业类项目和服务公众类项目区别对待，服务企业类项目要尽量集中到行政服务中心，实现一窗受理、限时办结；服务公众类项目则要尽可能下放、前移到乡镇（街道）、社区（村）等基层一线，真正实现让企业决捷、让群众方便。

深化行政审批制度改革要以理顷体制、健全机制为保障。健全四级政务服务体系，进一步理顷市、县区、乡镇（街道）及社区（村）行政服务职责，建立健全各项规章制度。充分利用新区先行先试权，努力在项目投资、市场准入等方面向上争取具有决定性意义的行政审批权限。同时，大力呼吁省级层面尽决成立常态化的行政审批制度改革综合协调机构，真正实现自上而下推动改革。

（二）对行政审批集中规范管理。一是推行“三集中三到位”，进一步推动审批职权向行政审批处科集中到位，除确需专业处室

配合的事项外，其他事项由窗口全权受理；建立行政审批首席代表制，将已经集中的行政审批权向首席代表集中到位；行政审批科和首席代表向行政服务中心集中到位。首席代表直接向部门首长负责，全责处理部门的行政审批业务，并协调其他业务科提供必要保留的辅助性审批。同时，对个别部门项目少、办件量少且专业性不强的事项，可集中由地方行政服务中心设立综合审批服务窗口办理。二是推进行政审批流程标准化建设。引入标准化管理理念，对保留的事项，按照行政许可、非许可类审批、便民服务事项三类进行全面梳理，形成依据充分、科学合理的行政审批事项目录。同时，严格界定审批法定程序，对每一项政审批事项编制唯一对应的要件标准、流程标准和裁量标准，制定部门行政审批标准化操作规范，减少行政审批过程中的主观性、随意性和差异性，取消不必要的层层把关和逐级审批，努力实现“无差别审批”、“一审一核”、“即审即办”。三是深化并联审批制度。在关联性强的领域，实行行政服务中心牵头设立并联审批专窗，全面推行“一窗受理、网上流转、联合勘察、会办审批”的并联审批模式，避免群众办事多头跑、多次跑。考虑到不同的行政审批项目之间具有关联性和差异性并存的特点，并联审批要按照分类、分条线的思路推进探索建立联合验收机制，改变部门之间各自为政的验收方式，对工业建设工程实行联合竣工验收，通过部门之间合作，由“串联”变为“并联”，简化审批环节，缩短审批时间，减轻企业负担。

（三）加强对行政审批的监管。进一步明确行政审批、行政许可的主体责任，切实改变重审批、轻监管的做法，不断规范行政管理，提高行政效能。一是全面推进“阳光审批”。建立完善信息公开制度，包括建立公开制度、时效制度、听证制度、告知

制度等，行政审批事项要素、工作标准形成标准化规范后，都要以适当的方式向社会公布，保障企业和社会公众的知情权、监督权。建立完善一次告知制、限时办结制等工作规范，确保既对窗口人员充分授权，又最大限度压缩其自由裁量权。二是完善“后评价”机制。《行政许可法》第二十条创设了行政许可的“后评价”制度，即“行政许可的实施机关可以对已设定的行政许可的实施情况及存在的必要性适时进行评价，公民、法人或者其他组织可以向行政许可的设定机关和实施机关就行政许可的设定和实施提出意见和建议”。但是实践中行政许可“后评价”制度并没有真正有效运转起来。要加快探索完善行政许可“后评价”制度，完善行政服务评价体系，创新“后评价”方式，特别要从体制机制上对审批之后有关事项的实施情况加强动态跟踪监管。三是健全“权责统一”的责任追究制度。当出现审批纠纷要求行政诉讼和行政复议时，必须按照“谁审批，谁负责”的原则，各级政府、有关部门要承担与审批权限对等的责任，依法履行好管理职责；审批事项在批后一定时期内发生重大质量事故、安全生产责任事故的，也应当追究有关审批责任单位及个人的连带责任。

（四）加强行业组织和中介机构的管理。以社会化为导向，加快培育与完善社会中介机构，提高其自律能力、服务水平和人员素质，完善管理、监督机制，全面推动协同共治。一是鼓励社会参与。扶持和规范我市社会组织的发展，逐步发挥社会组织在参与公共管理与公共服务中的作用。加大向社会简政放权力度，对行政审批和公共管理、服务事项逐项进行评估分析，制订向社会转移服务与管理事项目录，创造条件依法将行业管理与协调、社会微观事务服务与管理、技术与市场服务等功能转移给具有资

质条件的社会组织。二是规范放权行为。在扶持、发展行业组织、中介机构的同时，要做好规范、监督工作，一方面要防止行政机关在权力向公共组织转移的过程中，为保持和维护旧的审批职能，仍以行业组织或者中介机构为依托，形成“利益联盟”或非法审批；另一方面也要避免这些行业组织、中介机构仍然带有浓厚的官方色彩。重点是对转移事项的承接主体、转移条件、目标要求、经费标准、监督管理等进行评估审查，对达到放权标准的事项按照政府采购的方式择优确定承接组织，规范向社会放权行为。三是加强评估监督。建立社会组织承接管理服务事项评估监督机制。加强对社会组织的资质审查、跟踪指导、服务协调和绩效评估，及时总结分析社会化管理试点项目的实施情况，研究制定事项转移的长效机制。发现社会组织履行职能不到位的，应及时做出调整，并追究相应责任。

此外，要与深化行政审批制度改革相协调，进一步加强行政审批服务人员素质建设。要注重综合性与专业性的结合，改变单一的人才知识结构和能力结构，使工作人员既掌握最新的政府治理理念和发展动态，又熟练现代行政技术与方法，全面增强行政审批人员的服务意识、创新观念和执行能力，同时要提高行政服务人员政治经济待遇，努力培养一大批适应新区建设需要的行政服务人才。

参考文献：

1．国务院关于取消和调整一批行政审批项目等事项的决定国发〔2014〕27号中华人民共和国中央人民政府

2．温家宝：深化行政审批制度改革推动政府职能转变。中华人民共和国中央人民政府2011年11月14日

3.对四川深化行政审批制度改革的思考省政府办公厅审改处

4.行政审批制度改革的理性思考艾琳王刚