怎样撰写规范性文件草案的起草说明

怎样撰写规范性文件草案的起草说明随着我国全面依法行政、建设法治政府进程的加快～提高规范性文件的起草质量～已引起行政机关工作人员足够重视～同时～规范性文件草案说明的起草也成为行政机关工作人员必备的行政能力。目前～专门总结和研究规范性文件草案说明起草的文章很少看到～实践中又需要从理论上对规范性文件草案说明的起草加以指导。本文拟对如何撰写规范性文件草案的说明作一探讨。

一、规范性文件草案说明概述

起草规范性文件应当包括规范性文件草案主文及其说明。规范性文件草案的说明是指～规范性文件的起草机构为便于有关部门或人员对草案提出意见或建议～便于审查机构对草案进行审查～便于行政首长会议对草案进行讨论决定而撰写的对该草案有关事项的说明性公文。规范性文件草案的说明作为一种行政公文～产生的历史很短～它是在《国务院关于全面推进依法行政实施纲要》公布后～在我国依法行政的进程中～经常出台规范性文件的必然要求～类似于法规规章草案的说明。

规范性文件草案的说明与其他行政公文相比较～有以下特点:

,1,从属性。规范性文件草案的说明是该规范性文件

的主要附件。有的规范性文件草案也将图表、统计资料等作为附件。

,2,解释性。规范性文件草案的说明是该规范性文件内容的补充～对该规范性文件具有解释的作用。如果该规范性文件在实施过程中对有关条款的解释产生异议时～原规范性文件草案的说明就是权威的解释。

,3,动态性。规范性文件草案的说明是为该规范性文件草案服务的～它随着规范性文件草案主文的产生而产生～随着规范性文件主文草案的修改而修改。

,4,思想性。规范性文件草案的说明～其内容承载了该规范性文件制定的必要性、起草背景和过程、文件体现的管理思路、手段措施的针对性等～对统一思想认识起重要作用。

在实际工作中～行政机关的有关人员往往忽视规范性文件草案的说明。其实～规范性文件草案的说明是非常重要的。如果把规范性文件比喻为药品～那么～规范性文件的起草说明就是该药品的使用说明书。试想～某一药品如果没有说明书或者说明书不完善、不正确～必将产生严重后果。

一个好的的草案说明～可以帮助有关人员及时了解文件起草背景～明确制定目的～理解主要内容～发现问题和不足～提出好的意见和建议～或者推动有关方面及时作出决策。因此～规范性文件草案的说明对于行政机关提高规范性文件通过的效率～提高规范性文件的质量～具有十分重要的意义。

二、规范性文件草案说明的作用

规范性文件草案的说明具有以下作用:

1、为起草人员服务。规范性文件草案的说明可以帮助起草人员进一步明确起草目的～理清起草思路。规范性文件草案的起草说明从某种意义上讲～是起草人员对该规范性文件草案的总体思路、方向框架、主要内容成熟化、系统化过程的记载。“说明”讲不清就很可能是“文件草案”思路不清晰或不正确。

2、为被征求意见单位和有关人员服务。一个比较好的说明～可以为规范性文件草案征求意见单位和人员提供理解的依据～有助于被征求意见单位和人员提出好的意见和建议～提高征求意见的效率和质量。

3、为法制机构和有关专家服务。规范性文件草案在提交行政首长会议讨论之前～要由人民政府或政府所属工作部门的法制机构或有关专家进行合法性审查～没有说明或者说明不完善～法制机构的工作人员或有关专家很难对其作出高质量、高效率的审查。

4、为行政首长会议决策服务。在行政首长讨论规范性文件草案的会议上～规范性文件草案的说明既是起草单位负责人向会议汇报的主要内容～也是出席会议的人员讨论、审定该规范性文件草案的重要依据。

5、为规范性文件备案审查服务。规范性文件备案审查是对规范性文件的事后监督～这种监督是通过上级行政机关法制机构工作人员对规范性文件的审查而完成的。这种审查在很大程度上又借助于该规范性文件的起草说明。规范性文件的起草说明有利于审查机构了解起草背景、所采取的手段、措施的客观依据等～有利于提高规范性文件备案审查的效率。在设定规范性文件前置审查的地方～人民政府对所属工作部门规范性文件公布前的审查～也需要借助于该规范性文件的说明。

6、为宣传、研究该规范性文件服务。规范性文件公布后～该规范性文件的起草说明还为召开规范性文件新闻发布会时～介绍该规范性文件的背景～撰写相关新闻稿件等发挥重要作用。规范性文件草案的说明还为有关人员研究该规范性文件提供重要的第一手材料。试想～没有说明或者说明很简单的规范性文件草案可能就难于被大家公认为是一个好的、完善的规范性文件草案。

三、规范性文件草案说明的结构

规范性文件草案说明在结构上分标题、正文和结尾三部分组成。

1、标题。规范性文件的标题又由正标题和题注两部分组成。正标题一般表述为:《关于〈×××××草案〉的说明》。题注应根据不同的场合有不同的表述。如在起初起草

部门内部征求意见～可署名为《×××××》起草组,如起草部门对外征求意见～应署名本起草部门即征求意见单位,如向行政首长办公会议汇报规范性文件的起草情况～应署名为本起草部门或起草机构。

2、正文。正文是规范性文件草案的主要内容。关于规范性文件草案说明的主要内容～法律、行政法规没有规定～国务院或国务院法制办也没有作出规定～但各

省、自治区、直辖市人民政府关于制定规范性文件的规章都作出了规定。如《山西省规范性文件制定与备案规定》第十七条规定:“规范性文件起草说明的内容应当包括:,一,制定规范性文件的依据、必要性和制定过程,,二,所要解决的主要问题,,三,其他需要说明的问题。”规范性文件草案说明的正文部分应当包括:,1,制定该规范性文件的必要性。,2,起草过程。起草过程包括起草该规范性文件涉及有关问题的调研情况～草案征求意见及意见的采纳情况～对涉及多个部门职权时有关争议的处理和协调情况等。,3,起草该规范性文件的依据。,4,草案主要内容的说明。这是规范性文件草案说明的主要内容。在这一部分的开始～要简要介绍该规范性文件的条款数、内容基本构成等～属于修订的规范性文件还应说明修订的部分。接下来应介绍该规范性文件拟解决的主要问题以及拟采取的主要措施。,5,其他需要说明的问题等。

3、结尾。结尾部分应当用较短的的文字表示请求提出

意见或提请会议审议讨论。

四、目前规范性文件草案说明存在的问题

目前～规范性文件草案说明在起草过程中存在的问题主要是:

1、说明过于简单。绝大多数的规范性文件草案说明～特别是市县人民政府及其工作部门的规范性文件草案说明～寥寥二三百字～轻描淡写介绍了起草目的、制定依据和主要条款～根本没有说明必须说明的问题～没有起到说明应有的作用。这样的说明还不能称其为真正意义上的说明。

2、事后补写说明。撰写说明的主要目的是为了对规范性文件草案提出意见、为审查决定提供辅助性作用～但在实际工作中～一些行政机关在起草规范性文件时～根本没有撰写说明～而是在事后为了应付规范性文件检查～或者为了规范性文件的上报备案而补写了简单的说明。

3、说明要素缺失。规范性文件草案的说明只有对起草该规范性文件的背景情况、管理现状、制定依据、指导思想、起草经过、主要内容、协调情况、主要问题或重要内容进行详细介绍后～才有助于被征求意见单位、审查机构提出意见和有效审查～才有助于行政首长作出正确决策。目前许多行政机关的规范性文件草案说明要素严重缺失～起不到说明应有的作用。

五、起草规范性文件草案说明应注意的问题

1、说明要先于规范性文件草案而起草。既然规范性文件草案的说明是该规范性文件起草过程的记载～而起草文件首先要确定指导思想、制定目标等～这些都应当先于规范性文件的草案而记载。起草规范性文件需要先确定起草的指导思想、基本思路、制定目的、起草依据、管理对象的基本情况等～这些事项和内容都是说明的重要内容应加以记载和不断充实完善。从另外一个角度讲～只有事先确定了该规范性文件起草的指导思想、制定目的、基本框架等～才便于起草具体条文。所以～在起草规范性文件的实践中～一定要强化说明先于文件草案～养成先起草规范性文件草案说明的习惯。规范性文件草案说明应先于规范性草案起草并与规范性文件的起草同步修改、完善。

2、规范性文件草案的说明～内容一定要翔实。这是针对目前规范性文件草案说明内容的过于简单而提出的。“矫枉必须过正”。能把规范性文件草案的说明内容写多也不是一件容易的事～必须要有一定的相关工作经验和知识储量。因此～通过写实规范性文件草案的说明～开始写长写实点～然后再根据需要作必要的浓缩与精炼～可以使规范性文件草案说明内容更加充实～更有针对性。

3、规范性文件草案的说明应当有说明人。规范性文件没有说明人～不能说明其真实性～也不能反映其说明的效力。规范性文件的说明人是不断变化的～最后一个说明人应当是

起草该规范性文件主管部门或机构的主要负责人。规范性文件还应当注明其说明的日期。

附:规范性文件草案说明示范格式

关于《×××××办法(草案)》的说明

×××××局

为了加强……管理～提高……～促进……～我局代……人民政府草拟了

《×××××办法,草案,》。现将有关情况说明如下:

一、制定该规范性文件的必要性

1、规范性文件管理事项所涉及的相关基本情况。陈述目前拟规范行政事项内容的现状～主要包括数量、状况、管理情况、存在问题及其原因。

2、制定该规范性文件的理由。主要陈述制定该规范性文件的理由～包括全国其他省市、全省其他市区、全市其他县州对该类行政事项管理和制定相关规范性文件的一些情况。

二、起草依据和起草过程

,一,起草该规范性文件的依据

1、制定该规范性文件的依据包括法定或规定依据、参照依据和参考依据。所有依据都应当列出。

2、在列举的顺序上～要遵循中央政策、法律、行政法

规、地方性法规、规章、上级党委和政府的政策、本级党委和政府的政策顺序。

3、对列举的制定的文件依据应使用该文件的全称并加书名号～同时应注明其文号和公布时间。对依据应当按其效力由近到远列出。

,二,起草该规范性文件的过程

主要说明该规范性文件的立项、调研、起草、征求意见、协调、修改等程序和环节的进展情况。

三、草案的征求意见和协调情况

这部分主要包括对草案的征求意见及意见采纳情况、对涉及其他部门职权争议的处理和协调情况等。这一部分应注意:

1、对非原则性问题的不同意见～不直接影响文件草案涉及的行政管理工作的不同意见～或者经过协调达成一致的不同意见～可以不作说明。

2、对于一些涉及重大或原则性问题的不同意见～直接影响行政管理工作的不同意见～确需作出规定但经过协调仍达不成一致的不同意见或虽然达成一致意见但有可能在制定过程中再次提出或实施过程中重新提出异议的～则必须将各方的具体意见、协调情况、法制机构的具体建议等在说明中作出说明。

3、对于经过协调达成一致意见的一些重大问题～还要

对达成一致的具体内容作出明确的说明。

四、草案主要内容的说明

1、用高度概括、简洁明了的方式～说明该规范性文件的主要内容～如条款数、内容基本构成等。属于修订的规范性文件应说明修订的部分。

2、对规范性文件草案中的有关规定、制定理由、合法性、可操作性等作出具体说明。即主要说明该规范性文件拟解决的主要问题以及规范性文件拟采取的主要措施。

3、其他需要说明的问题等。

以上说明连同草案请一并审议讨论决定。