公共财政农业支出政策的国际经验与启示

公共财政农业支出政策的国际经验与启示

由于农业是弱质产业，国际上无不把公共财政农业支出政策，作为支持和保护农业、保障农民收益的主要宏观调控手段。为了更好地完善我国的财政农业支出政策，我们不仅要立足国内现实，从我国以往的作法中吸取经验教训，而且应放眼世界，认真总结其他各国经验，并从中提炼出对我们有用的启示。从国际上看，在WTO《农业协议》允许的框架内，各国公共财政农业支出政策可分为政府一般性服务、农产品价格保护和直接补贴。

一、公共财政对农业提供的一般政府服务

在欧美日等发达国家，对农业的一般服务支持是公共财政农业支出政策的主要措施之。一般服务支持是指为了给农业发展以及为农民增收创造良好环境，政府在农业基础设施建设、信息服务、农业科研等方面进行的投资服务。

（一）美国

第一，直接投资或资助农业基本建设工程和环保项目。农业基础设施建设是一种投资大、周期长、外部性强而直接短期经济效益低的社会公益事业，是一种类似于公共物品的准公共物品，完全由私人提供易导致供给的不足。虽然美国州和地方有独立的财政预算权，但在美国几乎所有的农田水利建设补贴，以及大量的跨地域、跨流域的农业基本建设投资都由联邦政府承担，中小型灌溉设施由农场主个人或联合投资，农业部也要给予一定的资助。政府还在全国兴建

交通运输、电力、能源供应等，不仅为农业提供方便的商品流通条件，还为农业生产和生活供应有利于环保的高端能源。

第二，提供农产品市场信息。美国农业部及各州的市场新闻局定期免费为农场主、批发厂商、经销商提供农产品的价格、供需情况的最新信息，农产品市场信息系统覆盖美国农产品主要集散中心及产区。

第三，实行政府领导、学院为主体的农业科研、教育、推广三结合体系。美国农业部联邦推广局是全国农业科研和推广作的管理机构，它指导推广部门制定和执行推广计划，协调各州之间的合作和交流。美国各州立大学的农学院不仅从事农业科技的研究和人才培养，还是美国合作推广体系的重要组成部分。以各州农学院为依托建立的农业推广中心，是美国科技推广工作的中级管理机构。农业推广中心下设若干办公室，分别负责本州农业科技推示范工作。州下面的每个县或地区也都设立个农业推广站，负责本地区的农业科技推工作。

第四，财政对农业信贷的支持。美国政府成立了规模庞大的农业信贷体系，向农场主提供不动产抵押贷款、生产和销售的中短期贷款，以及向各种农业合作社提供贷款。农场主家庭管理局是政府向农场主提供担保经营贷款和直接贷款的最重要机构，提供的直接贷款主要包括紧急灾害贷款、经济紧急贷款、农场经营贷款、土壤和水贷款、农场所有权贷款等。2002年新农业法将原来经营贷款从90%的担保额度提高到95%。

（二）欧盟

第一，欧盟发达的农业与各国政府对农业基础设施的投入密不可分。凡是购置大型农业机械、土地改良和兴修水利等，欧盟提供25%的资金支持，其余75%

由各国政府自行决定给予资金支持。法国政府的农业基础设施建设主要包括水利工程和土壤改良、道路建设、自来水、农村用电等。在水利和土壤改良方面，政府成立各种专业化的公私合营公司，吸收农业部门和工业部门资金，政府统筹管理共同承担农田水利和土壤改良工程。在法国没有土地公司的地区，由市政府出面，在各市之间组成联合公司来进行土壤改良，并为公司配备挖土机、推土机等必要的机器设备。

第二，欧盟国家大都建有比较完善的公益性农产品市场，如法国有23个国家公益批发市场，还建有发达的市场信息网络，极大活跃了欧盟国家之间的农产品贸易市场。

第三，欧盟各国政府大力支持农业科研与教育。如法国拥有全方位的农业教育和科研，政府对其投入了大量资金。2001年，法国政府对农业教育和科研的公共投资为18.6亿欧元，主要包括农业技术教育、农业研究和技术支持、就业前学徒培训和就业后继续培训等。意大利实行以政府领导为主的农业科研、生产、咨询、推广一体化的农业技术推广体系。并以法律形式固定农业技术推广员的培训费和划拨农业技术推广人员用于推广的经费，并为推广人员增设年度奖金。英国实行国家和地方协作推广的管理体系。并通过立法，运用法律的效力促进农业技术推广，其基本内容包括农业咨询推广的范畴、技术规范和奖励方法等。丹麦政府非常重视农业科学技术，把农业研究与开发看作是发展农业的先决条件，建立了完整的教育、科研、试验与咨询以及科学技术的推广服务

体系。农业部用于农业研究的公共资金占农业部预算的比例高达65%。欧盟运用银行信贷手段，向农民提供大量优惠贷款，农业贷款利率比较低，银行的利息差额由财政负责补贴。如法国农业信贷银行和地区农业互助信贷银行是面向农业的专业金融机构，农业贷款利率大约是非农业贷款利率的50%，利差由国家财政负责贴息，补贴金额随贷款的增加而不断上升。

第四，扶持农业合作组织的发展。法国政府对服务于农民的合作社，给予25%的投资补贴。法国、荷兰和丹麦政府参与合作社的教育和培训，每年都通过农业合作院系培养大批农业合作社经济管理人员。

欧盟共同农业政策对农业发展的重视，使欧盟已经实现了城乡一体化和工农的融合。欧盟通过的《2000年议程》，突出强调了农业发展的多功能性和可持续性，财政支持重心从农业经济的增长开始转向农业发展的多功能性，食品安全、农村发展和环境保护放在优先地位，使农业、农村、环境协调一致，共同发展。

（三）日本

第一，对农业基础设施、农田基本水利建设项目和土地改良的投入。农业基础设施建设主要包括农地的建设、为适应农业机械化的农村道路的建设和网络化、为避免工业污染保证农产品高品质的农业新水源开辟、水环境治理等。对于大型的水利建设骨干工程，由政府直接投资兴建。政府对农田水利建设项目投资，依照工程性质和规模大小，由国家、地方政府和农民共同负担，以国家和地方政府负担为主。只要经过一定审批程序并达到一定标准，中央财政即会

承担其全部投资的50%左右，都道府县财政和市町村财政还要分别承担25%和1 5%，农户自身仅负担剩余的一小部分，对农业的稳定高产起到了重要的保障作用。在购置农业机械、建造农用设施方面的费用，与农田水利基本建设补贴极为相似，50%可从中央财政得到补贴，25%可从都道府县财政得到补贴，其余25%从接受国家补贴的金融机构得到贷款；土地改良包括排水灌溉、土地平整、耕地区划扩大、土地开垦等基本建设，其所需经费的95%由中央政府和地方政府资助。

第二，加大对农业科技服务支出国家预算。日本实行的主要是政府统一组织和指导的农业技术推广体系，无论是中央还是地方在组织上已经达到了相当完善的程度。日本农业科技推广体系的主管机构是农业水产省、农蚕园艺普及部，主要负责制定农业科技推广工作的相关制度，并组织、协调和指导推广工作，培训推广人员等。同时，把全国分为9个区，在每个区设立地方农政局，负责监督和指导都道府县的农业技术推广工作及发放推广经费。2000年前后，日本政府和地方政府的农业科研经费占农业国内生产总值的2.2%左右，日本农业的成功很大程度上归因于政府对农业科学技术开发和普及的重视。

四、国外财政支农政策的启示与借鉴

由于农业是弱质产业，国际上运用政府投资、价格保护、财政补贴等方式支持农业生产、保障农民收益的成功经验，对我国财政支农政策有许多启示和借鉴。我国必须按照WTO《农业协议》允许的框架对财政农业支出政策进行调整，以保证我国财政支农政策目标的实施，实现农业持续发展，进而促进农民收入的

不断提升。

（一）坚持财政资金的导向功能

从对各国财政农业政策分析中可以看到，政府一系列农业财政政策改革都朝着发挥市场机制的方向进行。政府遵守市场机制的规律，弥补市场机制的不足，为市场的有效运行创造激励机制。由于农业是弱质产业，政府对农业的支持是很自然的，美、欧盟、日农业财政支出政策的实施体现了财政支农方式应当是有利于而不是阻碍经济主体市场行为的作用，完善政府与市场的相互补充关系是二者共同拥有的演进逻辑

中国政府应发挥财政资金导向功能，选择合适的支农政策培育和加强农业市场体系的成长，在提供农业基础设施、农业科研、信息与教育等农村公共品环境的基础上，充分利用宏观调控政策手段积极引导和推动农业生产结构、产品结构和生产区域结构和生态环境的调整和优化，重点培养农业的市场主体和农民市场意识、风险意识，通过建立和扶持农民合作组织为农业产业化、专业化和农工一体化的演进提供市场协调机制，在发挥市场机制对农业资源初次分配的过程中，政府对市场失灵的地方施以适当的干预和补充，以此来影响农民而不能替代和阻碍市场的成长，并对农业施以适度的政策保护。

（二）通过立法手段实现政策目标

发达国家农业财政政策目标和实现政策目标的措施，一般都通过立法形式确定下来，较少依靠行政命令。法律法规对政策目标、预算支出规模、政府执行机

构的职责范围均作出明确规定，行政机构只能在授权的职责范围内进行调整。保证了农业财政支出政策的稳定性和公开性，降低了政策制定的随意性，政策可操作性强，政策效应比较明显。美国、欧盟、日本等都依据经济、政治和国际贸易环境的变动而不断调整农业法，先后制定颁布了各个时期的农业法。1993年我国建立《农业法》以来，从总体来看农业政策缺乏法律基础，农业立法还非常薄弱，涉农的相关规定更多的是以文件、条例等形式发布，许多涉农政策政出多门，缺乏系统性和连贯性，甚至相互矛盾，大大减少了政策应有的效能。更为严重的是，不管以何种形式出台的政策大都只有指导意义，可操作性差。我国应以《农业法》为依托，在农业政策目标指引下建立完备的法规体系，将合理的政策内化为法律制度，将各级政府支出职责、财政农业投入的项目、份额、投向、使用原则、资金来源纳入法律规范，用健全的立法手段在制度源头上保持政策的持续性和连贯性。

（三）在WTO框架约束下调整农业财政支出政策

在乌拉圭回合农业协议框架下，各成员国都充分合理地利用WTO规则，积极调整本国农业财政支出政策，近十年来，美国、欧盟、日本的农业财政支持政策一个显著变化趋势是各国在减少了对农产品的价格保护同时，加大对政府一般性服务和生产者直接补贴的投入，逐步实现由黄箱向绿箱政策转变。

我国人多地少、人均农业资源匮乏、农户生产规模较小、农业基础设施薄弱、，应该借鉴多国财政支农政策经验，建立一套适应WTO组织规则的农业财政支出政策体系。首先，加大绿箱支农总量，调整绿箱支农结构。《农业协议》规定

的12项绿箱政策措施目前我国只使用了6项，在市场营销服务、收入保险和收入安全网计划、生产者退休计划、资源停用计划和投资援助计划上还是空白。今后在政策设计上应切实加强政府一般性服务，加大对与农业生产力密切相关的农业基础设施、农村公共设施、农业科研与技术推广、农业培训、农产品质量检测、农业结构调整、环境保护、农业市场信息服务体系建设的财政投入。增设市场营销服务、农作物保险以及对农业结构调整援助补贴，以增加农民收入、提高农业综合生产力、促进农业产业化经营。其次，建立有效的黄箱政策。世贸组织将我国定在发达国家与发展中国家之间，农业综合支持总量（AMS）不超过种植业和畜牧业总产值的8.5%，现阶段我国黄箱政策的支持水平不足1%（用综合支持量AMS衡量），远远低于8.5%的承诺，应该从我国实际出发，用足用好黄箱措施，完善对粮食等重要农产品的价格保护政策，建立富有弹性的粮食直接补贴政策。

（四）财政支农政策目标、手段不断演变

从考察其他国家的政策经验可知，当本国农业生产供给能力尚不能满足本国对农产品的需求时，政策目标以增加农产品产量为中心，突出粮食安全地位，财政支持农业重点主要包括投资农业生产发展的水利、交通、电力、教育、科研以及科技推广等，以提高本国农产品的生产能力并相应增加农民收入；政策手段的中心为支持生产领域，并采取最低保证价格措施，稳定农业生产。随着农产品生产过剩，如何稳定提高农业生产者收入水平，缩小农业人口与非农业人口的收入差距就凸显出来，政策目标以增加农民收入和提高长效性的农业生产能力为主，兼顾保护环境。调节和优化农业生产结构、发展规模经营、提升农

业现代化水平及维持农业资源的可持续利用和良好的生态环境成为政府十分重视的问题，政策手段从农业生产领域向农产品流通甚至加工领域延伸，资金注入的规模越来越大，注重运用投资、贴息、补贴、债券等多种政策工具发挥财政支农的引导机制，提高财政支农效率。

（五）直接补贴与保护性收购并用，发挥政策整体效能

从美国、欧盟等主要成员国的经验看，随着WTO《农业协议》约束力的加强和市场化进程推进，农业保护和发展由价格支持转向收入支持、由间接补贴转向直接补贴政策的趋势更加明显，但价格支持这一保护手段并没有彻底取消，价格干预仍然是各国稳定农产品供给的财政支出政策手段。美国2002年新农业法中有关农业补贴方式主要采取“黄箱”措施，构建了以收入支持为目标、以价格支持为核心的农业补贴三大支柱，即贷款差价补贴、固定直接补贴和反周期补贴；欧盟2002年农业政策改革虽然降低了价格保护的水平，仍然保留原来的价格政策。

我国人多地少，耕地资源短缺严重，面对我国小农生产和粮食市场发育不足的现实，考虑到我国粮食需求缺乏弹性的特点，财政农业支出政策设计上不能缺少价格保护这一职能，不能简单的以直接补贴代替保护价收购政策。保护价虽然属于黄箱政策，却能够直接、快速、明显地稳定农产品供给，通过保持农产品价格稳定来稳定农产品供给，维护被保护农产品的生产能力，又能适当增加农民收入价格支持，目前我国黄箱政策的支持水平不足1%，远远低于8.5%的承诺空间。在出现粮食生产过剩时，粮食价格的下降便会抵消直接补贴带给农民

收入增长的部分，调动不了农民种粮积极性，无法维持粮食等重要农产品的适当产量；尤其在受到财力制约而直接补贴不能进一步增加的条件下，其边际效应递减特征难以形成刺激农民种粮积极性的长效机制。现实做法是应借鉴国外的价格保护政策经验，并根据经济发展阶段，建立重要农产品的保护性收购与直接收入支付相结合的农业补贴体系，发挥政策整体效能。调整保护价政策的具体实施办法和两种补贴的资金比例，既保护粮食等重要农产品的生产能力，又适当增加农民收入。

扩大内需，政府采购要重政策性

为扩大内需，国家出台了旨在刺激经济增长的总投资约4万亿元的10项措施。在这10项措施中，有9项都与政府采购密切相关。可以预见，在未来两年，政府采购规模很有可能会大幅增长。由于政府采购具有节约财政资金、强化宏观调控、活跃市场经济、推进反腐倡廉以及保护民族产业等作用，结合我国当前经济特点，笔者认为，扩大内需要充分发挥政府采购的政策性作用。

首先，重视大规模投资对生态环境的影响，大力发展绿色采购。2006年9月国家发布的《绿色国民经济核算研究报告2004》揭示了广泛的污染问题正在无形中危害经济的长期增长，在当前全世界所面临的经济危机前，尽管经济发展减缓了，但环境保护不能减缓，解决环境问题迫在眉睫，进一步刺激经济发展不能以牺牲环境为代价。越是扩大内需，越要保证增长质量，促进经济与生态环境的可持续发展。在未来的政府采购过程中，应严格执行绿色采购。例如水泥、钢材等将是未来建设的基石，但这些工业往往也蕴含着污染的危机，政府在采购这些物质时应该首先考核这些企业是否做到了绿色生产。

其次，重视自主创新，扶持高科技产业发展。政府采购在支持自主创新方面具有不可替代的作用。科技的培育与经济转化是一个漫长的过程，投入多、时间长、收效慢、风险大。如果政府不支持，企业很难有自主创新的条件和动力。许多发达国家依靠政府直接扶植科技或者支持国家的内部创新工作，以消除科技向市场转换的中间真空地带。它们通过政府采购直接或间接地促进技术进步或技术创新，收效显著。例如美国的半导体技术、软件产业等都是在政府采购的扶植下成长起来的。在克林顿政府的全面经济计划中，为扶植创新产品的初级市场，仅就计算机相关产品的政府购买支出就达90亿美元。在实行政府采购

时，政府可以制订政策，规定凡是涉及高新技术类产品的采购，一律优先优惠采购自主创新的产品；可以规定政府采购的某些产品技术含量中的自主创新成分必须达到一定的比例；还可以与企业、科研机构建立合作与联系，对于那些对促进经济社会发展具有重要意义的自主创新产品实行优先采购。

最后，要扶持中小企业的发展。目前我国中小企业占企业总数的99%，超过10 00万家；全国工业总产值的60%、实现利润的40%、出口总额中的60%是由中小企业创造的；城镇就业人员的75%、农业转移劳动力的80%也是由中小企业吸纳的。专家估计，“十一五”期间，农村每年按城市化水平1％提高，就要转移1 000万劳动力，加上往年失业的，实际上可能有四五千万的劳动力需要就业。因此，扶持中小企业的发展，对解决就业问题有着重要意义。

政府采购的项目中除了少部分技术要求高、质量要求严之外，不少采购项目中小企业是完全能够提供质量保障的。在实施政府采购的过程中，要进一步明确向中小企业进行实质性倾斜。例如，在编制政府采购预算时，要明确一定比例的采购资金，专项用于采购中小企业的货物、工程和服务；在地方政府采购制度的制定和执行上，充分体现出促进中小企业发展的政策和措施；采购信息要多渠道发布，以弥补中小企业在信息收集方面的缺陷和不足等等。

作者：赵瑞婷（中国财经大学）

关于财政分权利弊的理论分析

财政分权即上级政府给予下级政府一定的税收权力和支出责任范围，允许下级政府自主决定预算和规模。财政分权已经成为世界各国十分普遍的现象。自19 94年开始，我国实行了分税制财政体制，根据事权与财权相结合的原则，按税种划分中央与地方的收入，形成了相对规范的财政分权体制。财政分权在提高中央和地方政府积极性方面起了很大的作用，但其弊端同样不容忽视。本文试图对国外学者关于财政分权利弊的相关文献进行归纳和提炼，并在此基础上简要讨论我国财政分权体制下的财政监督问题。

一、财政分权的益处

综合现有的文献，财政分权的优点主要体现在如下六个方面：

1.对多样化地区偏好的敏感度。分权化的政府行为利多弊少是许多主流经济学家所共同持有的观点，其中代表性观点认为，由于地方政府离本地区人民较近，因而能更好地反映个人偏好，而中央政府的决策则缺乏对多样化地区偏好的敏

感度。这其中的一个基本问题是在公共品供给上往往需要采取折衷的办法。例如，一些居民偏好大规模的、高质量的公共服务，而另一部分人却希望保持较小的公共赤字以及更少的税收。因而对全国性公共品如国防来说，这样的折衷是不可避免的，因为每个人都要消费国防，而且他们是意见不一的。但是，也存在只在本地区提供并消费的公共物品，因此地区问对公共品的偏好程度会有所不同。在这种情况下，由地方政府提供公共品就不失为一个好的解决办法。对地方公共品的偏好类似于地方居民集体投票以决定他们想消费的公共品的供给水平。相反，由中央来提供公共品只能是各地得到相同数量和质量的公共品，而这将引起效率损失。

关于这一点，奥茨在1999年对财政联邦制的综述与回顾中作了切中肯綮的论述。他指出：“一个不利于财政集权的看法是，由中央提供公共品将导致各地间完全相同的公共品产出或提供水平。在完美信息条件下，理论上讲有可能由一个慈爱的中央计划者在不同地区问有差异地分配或提供公共品，进而使社会福利最大化。因此，财政分权并无必要（尽管也许有人会说，上述结果在实质上就是分权的）。然而有两个理由对它进行反驳：第一，信息不完美是更经常的情况。具体地说，单个地方政府对本地区的人口与地理状况更为熟悉，它们拥有中央部门一般无法掌握的诸如地方偏好、成本条件等方面的信息。第二，迫于政治上的压力，中央政府在不同地区提供不同水平公共品的能力受到很大限制。这些压力往往导致要求中央政府对各地一视同仁。所以，信息和政治约束往往使中央计划不能产生最优的公共品产出模式”。

麦克鲁尔也总结道：“分权的坚决支持者认为，家庭的区际流动性是地区规模

的减函数。因为家庭可以外迁，就逼迫地区政府不得不考虑他们的偏好问题。就像资本与劳动的流动性提高了经济中私人部门的资源配置效率一样，地区间的高流动性可以提高政府的效率”。

2.通过家庭流动性揭示偏好。类似于地方政府更贴近当地居民，家庭的流动性同样有助于揭示当地居民对公共产品或公共服务的偏好。在公共品供给方面，政府面临的一个基本问题是：假设地方政府关心其居民的福利，那么应如何揭示居民对于不同“税收一支出”篮子的偏好呢？一般说来，居民没有动力（或者没有激励）去揭示其真实的保留支付价格，因为公共品的非排他性保证了他个人不会被排除在公共品消费之外。蒂布特提出了一个原创性的思想来解决这个问题，他认为应由地方政府来提供公共品，流动的家庭通过“以脚投票”来选择那些公共品与税收的组合能最好地反映其偏好的地区。这种家庭“空间套利行为”（Spatial Arbitrage Behavior）就为地区公共品的有效提供给出了某种程度上的“市场解”，这样的偏好表露过程包括以下几个步骤：某地区地方公共品供给的增加一吸引那些为争取更好的工作和住房的流动性家庭流入一进一步导致该地区工资水平的下降和住房租金的上升。此过程一直持续到流动性家庭在该区再度实现其保留效用水平为止。这种工资和房租变化就反映了流动性家庭对更高水平公共品供给的偏好。流动的结果是该地区财产如土地、建筑等价值的增加。当地方政府考虑本地区财产价值政策的效应时，就不得不内在化流动性家庭的意愿支付。

3.保护后代人的利益。财政分权这种机制不太为人所知的一点是，它可以促使政府将本地区后代居民的利益考虑在内。以污染物如有毒废品为例，今天排污

量的增加必然以未来环境的恶化为代价，导致居民向外迁出，这种迁移将持续到留下来的居民通过住房租金减少或工资增加来重新获得其保留效用为止。房屋租金和工资的变化反映了后代居民对避免当前污染的边际支付意愿。通过这种资本化过程，财产未来回报的降低引致了财产当前价格的降低。这种降低反映了后代居民对清洁环境的偏好。如果地方环境部门考虑到这种财产价值的变化，就不得不内在化本地区现在排污量的长期后果。进而，即使不存在利他主义的动机（Ahruistic Motives），后代居民的利益也通过内在化其对减少当前排污的边际支付意愿而得到保护。蒂布特关于居民流动反应揭示出家庭对地区公共品偏好的假说在跨代际环境（Intergenerational Context）中一样适用。然而，这种偏好揭示方法并不适用于中央政府层次，因为显示偏好的动力来自于家庭在不同地区间的流动，而这种流动性与地区范围大小成反比（对中央政府来说，居民都在其管辖范围内活动，几乎不存在向外迁移的可能）。因而，政府行为的分权化不仅有利于揭示对公共品的偏好，而且更好地保护了后代的利益。

根据同样的思路，分权有助于防止过多的为公共支出融资的公共债务，而这些债务往往由后代居民承担。任何想把税收负担转嫁给后代居民的企图都会引起现有家庭的外迁以避免由自己或自己的后代承担未来的税负。这种迁移也会降低财产的现有价值，因而过度债务是不受欢迎的。以上的分析同样适用于其他形式的代际再分配问题，如现收现付制（Pay－as－you－go）形式的公共养老金支付等。

4.限制政府权力滥用。以上的分析隐含地假设存在着一个以最大化选民福利为

目的的“慈爱”（Benevolent）型政府。但是还有一种截然不同的观点如公共选择学派认为，不论是中央政府还是地方政府本质上都是不可信赖的自身利益最大化者，而地区间的税收竞争能对它们起到限制作用。当“怪兽”型政府——为攫取自身利益而有扩张倾向的政府——想通过损害效率的重税政策使自身收益最大化时，投资者会选择将资金投在低税负地区，这在客观上缩小了前者的税基。由于资本的流动性随地区规模反向变化——在国家（或联邦）内各区间的流动比各国之问的流动要容易，所以政府职能的分权化有助于限制那些不关心本地居民福利的政府的征税权力。正如私人部门中分权与竞争能提高效率一样，政府间的竞争迫使自利的政府不得不考虑其选民的效用，进而改善公共税收和支出的社会有效性。

5.提高居民对公共事务的参与度。分权有利于使公共品提供的成本费用分摊与受益直接挂钩，这可提高地方居民对政府事务的参与程度，同时也有利于加强当地政府的责任感。在集权体制下，公共品提供的资金均由中央政府拨款，而非本地居民纳税，由于缺乏本地纳税人的直接或间接监督，执行公共项目的地方官员往往不关心项目的成本与收益状况，地方政府花钱也不像花自己的钱那样精打细算。地方官员为了扩大其权力和显示其政绩，往往会夸大项目所需的预算，不管成本与收益如何，盲目向上级主管部门争项目、要资金。

6.促进公共服务创新。分权制可以促进政府间的竞争。许多关于政府行为的理论都强调，政府管理者可能缺乏以最低可行成本提供社会所需公共品的积极性。如果私有企业主不能把成本降到最低水平，企业就很难赢得利润，而政府管理者却可敷衍度日。但如果公民可以在社区间选择，那么，严重失职的政府可以

致使本社区公民迁移至其他地区，这一威胁可能促使政府管理者更高效地提供公共服务，更关心本地区居民的实际需要。政府在纵向和横向层面上的竞争有利于政府的创新活动。例如，美国威斯康星州在全国提前实施了个人所得税法，加利福尼亚州又创立了种种环境保护项目，从而为国家立法提供了原动力。分权制能够促进地方政府在公共产品和服务供给方面的试验和变革，正如一位美国学者格莱里奇（Gramlich）所说：“分权研究的论点之一是：各个州和地方政府可以充当国家政策变化的试验室——制度可以在小规模试验，很可能这些制度根据地方的条件设计得更好些。”因为对许多政策问题而言，没有人确知其正确答案，甚至连是否存在对所有场合都适合的单一解决办法也不清楚。解决的办法是让每个社区选择自己的道路，然后比较其结果。多样化政府活动的制度会增加寻求解决问题新办法的机会。正如美国最高法院大法官布兰迪斯曾指出的那样：“联邦制一个令人欣喜的特点是，如果公民愿意，勇敢的州可以作为一个试验地，进行伦理、社会经济方面的试验，而不给全国其他地方带来风险”。

近年来，我国也出现了地方政府公共管理创新方面的评选活动，如由中共中央编译局比较政治与经济研究中心、中央党校世界政党比较研究中心和北京大学中国政府创新研究中心联合发起的“中国地方政府创新奖”，迄今已举办了三届，在推动地方政府改革与创新方面发挥了积极的作用。首届获优胜奖的项目如行政审批制度改革、一站式办公服务、政府采购、社会矛盾调解等都已在全国范围内广泛推广，有力推动了政府管理体制的创新。

二、财政分权的弊端

与以上观点相对照，许多作者包括马斯格雷夫、布坎南和高茨都认为，分散的政府决策会导致一系列扭曲效应，分权化往往导致低效率的资源配置和次优的收入分配。

1.资源在地区间的无效配置。第一个问题源于开放性，即家庭、厂商、资本在各个地区间是可以流动的。但如果要使资源有效配置，定居或迁移的模式就必须符合相应的效率条件。由于家庭和厂商的区位选择会受公共服务供给和税收的影响，那么就会产生一个问题，即地方政府是否有动力按照不扭曲区际间资源配置的方式来选择其税收和公共支出？答案常常是否定的。

2.关于流动要素的破坏性税收竞争。另外，人们也常担心各个单独地区在公共品或公共要素供给方面采取策略性行为，以赢得较之其他地区的区位优势。举例来说，一个地区可以通过减少公共品供给以减少外来移民的流入，也可以尽可能多地供给公共品吸引资本、人才的流入。这将会产生以下问题：当各地区都拥有其特定目标并且将具有流动性的家庭与厂商考虑在内时，在什么样的条件下，它们才会以社会有效的方式提供公共产品或服务？各单独地区是否会以扭曲整体效率条件的方式来为自己赢得区位优势？

为了解释此问题的实质，让我们考虑一下公共品的供给需以资本税融资的情形。在此情形下，有两种成本需要考虑：一是家庭收入的损失，这是资源从私人部门向政府转移的结果：二是如果对资本征税过高，资本就会外逃，进而导致该地区工资水平与税收收入的下降。因此各地区都力图选择非常低的资本税率以

避免资本外流，但这最终导致了无效率的公共品供给不足。

地区间税收竞争问题同样可以由标准的外部性理论来解释。如果一个地区对某种流动性要素如资本征税，资本就会外流，进而使本地区税基减小而使其他地区税基扩大。这样，征税地区给其他地区引致了正向的财政外部性（但对本地区却是一种损失），因此它会相应选择过低的税率和不足的公共品供给水平，以避免这种外部性的产生。

3.税收出口与溢出效应。在地区间存在税收出口的情况下，税收可以部分转嫁给本地区外的公民。换句话说，地方公共品带来的收益由本地区内居民享受，而供给成本却部分地由其他地区的居民承担，其结果导致了本地区内公共品的过度供给。

如果区外居民不能被排除在本地公共品的消费之外，就会产生溢出效应的问题。同税收出口相反，在存在溢出效应的情形下，公共品的供给成本可以被内部化，而其收益却部分地溢出。这样的例予有沿江上游城市的废物处理设施或本地区培养出的人才移居别的地区。结果，从效率的观点看，本地区的地方公共品将供给不足，而对于污染这类负外部性问题来说，则可能生产太多。

4.地区内的次优收入分配。除供给公共品外，政府为达到较为公平的收入和财富分配目标，就要履行其收入再分配的职能。分权化再分配政策的一个基本问题是，地方政府必须考虑居民对转移支付计划的迁移反应。如果一个地区提高对其辖区内低收入居民的转移支付额，且其来源为对高收入居民更高的税收的话，那么，从这个地区的角度看，这种再分配项目的成本非常高，因为它导致