01_安全生产监督管理基本知识

安全生产监督管理基本知识

一、安全生产方针及内涵

安全生产方针是指政府对安全生产工作总的要求，它是安全生产工作的方向。

《中华人民共和国安全生产法》将“安全第一，预防为主”规定为我国安全生产工作的基本方针。

2005年10月，党的十六届五中全会，指出坚持以科学发展观为指导，从经济和社会发展的全局出发，提出了“安全第一，预防为主，综合治理”的安全生产方针。

胡锦涛总书记在2006年3月27日中共中央政治局进行的第30次集体学习会上的重要讲话和温家宝总理在国务院2006年1月底召开的全国安全生产工作会议上的讲话中都进一步明确了这一方针。

《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发［2010］23号）中强调，坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，全面加强企业安全管理，健全规章制度，完善安全标准，提高企业技术水平，夯实安全生产基础。

2016年12月印发的《中共中央 国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》指出必须坚持“安全第一、预防为主、综合治理”的方针。 “安全第一、预防为主、综合治理”的方针高度概括了安全生产管理工作的目的和任务，是安全生产工作的方向和指针，我们必须坚决贯彻和执行。

安全生产方针的内涵如下图1所示

图1 安全生产方针及其内涵

二、安全生产监督管理体制概述

（一）安全生产监督管理体制的含义

1．安全生产监督管理体制的定义

安全生产监督管理是行政机关代表国家所实施的行政管理活动。

安全生产监督管理体制是指国家行政机关管理安全生产行政事务的行政组织体制。

在生产经营过程中，始终把安全放在首要位置，优先考虑人身安全，实行

“安全优先”的原则，在确保安全的前提下，实现生产的其他目标。

按照事故发生的规律和特点，采取适当的预防措施，做到防患于未然，预防

或减少事故的发生。

标本兼治，重在治本。综合运用科技手段、法律手段、经济手段和必要的

行政手段，从发展规划、安全投入、科技进步、经济政策、教育培训、安全立

法、激励约束、企业管理、监管体制以及追究事故责任、查处违法违纪等方面 安全第一

预防为主 综合治理

行政组织体制是行政组织内部职能、职权的划分，各要素配置的结构而形成纵横交错的各种类型的行政机构。

因此，安全生产监督管理体制主要包括：安全生产监督管理的各级各类行政机关的设置，以及各机关的职责权限划分与运行等制度。

2．我国安全生产监督管理机关

安全生产监督管理机关是国家安全生产监督管理体制的核心，我国设立专门的行政机关负责安全生产管理监督工作。

（1）国家级安全生产监督管理机关

国家安全生产监督管理总局是中央一级的安全生产监督管理的专门机关，是国家综合性安全生产监督管理机关，在国家安全生产监督管理总局下设相应的专门机构负责各省市的安全生产监督，这是一种纵向的分工。

（2）重点行业安全生产监督管理机关

同时，在一些重点行业设有专门的安全监督体系，如在煤矿行业中设有煤矿安全监察局，则属于横向的分工，目前的国家煤矿安全监察局为国家安全生产监督管理总局管理的国家局，专门实施煤矿安全行政管理。

（3）其他安全生产监督管理机关

除专门的安全生产监督管理机关外，从中央到地方有关行政机关也在各自的行政管理事务中，在其职权范围内，对安全生产工作也实施监督管理。

（二）安全生产监督管理机关的特点

安全生产监督管理机关具有以下特点，如下图2所示。

图2 安全生产监督管理体制的特点

1．权威性与强制性

安全生产监督管理活动是一种国家行政活动，具有权威性。这种权威性首先源于法律的授权，在《安全生产法》中明确规定了，安全生产监督管理行政机关是代表国家对安全生产依法行使监督管理职责的国家机关，从而在法律上确定其合法的管理地位。

国家安全生产监督管理机关的管理活动，是运用国家行政权力的活动，其在职权范围内依法作出的决定，具有法律所赋予的确定力、约束力和强制力等法律效力。

安全生产监督管理机关的权威性是以其行为的强制性作保障的，即安全生产监督管理机关行使的监督管理权，是以国家强制力作为后盾，它在管理活动中与个人或组织之间所形成的监督管理关系，不是建立在自觉自愿的基础上，具有强制性的特点。

强制性还表现在安全生产监督管理机关实施管理的方式上，即依照有关法律、法规对涉及安全生产的事项进行审查批准，对违法行为当场予以纠正或要求限期改正，对依法应予处罚的给予行政处罚及查封、扣押等强制命令性的方式。通过这些强制性的方式，能够对监督对象进行监督检查，揭露、纠正、惩戒其违法行为，以保证政策、法规和标准的执行。

2．社会性与服务性

安全生产监督管理机构的监督活动，是从国家整体利益出发，是对安全生产方面的公共秩序所进行的管理，是对人民、对社会负责，是管理社会公共事务的社会职能，具有公共利益的性质。因此，与其他行政机关一样，安全生产监督管理机构具有社会属性，它必须以维护公共利益、公共秩序为己任，依法、高效地完成其职责。

安全生产监督管理机构作为行政组织的社会性决定了它的服务性特点，它产生于社会，又要服务于社会，要为国民经济的稳定和发展服务。

安全生产监督管理机关是行政机关，是法律的执行机关，还要服从于法律，要为执行法律而服务。服务性要求安全生产监督管理机关与工作人员必须树立为人民服务的观念，将为国家、公共利益服务、为人民群众服务为宗旨。

3．整体性与法制性

整体性是指安全生产监督管理机关是一个完整的行政组织体系，按不同层级、不同区域等划分，并设置相应的内部组织机构，是一个纵横交织具有隶属和制约关系的权责分配体系。纵向的上下级层级隶属的管理体制，便于管理职权的集中，指挥有力，监督控制；而横向的管理结构，更有利于专门化的管理，自成体系，权责一致，可以大大提高行政效率。整体性要求安全生产监督管理体制应当具有统一的意志，各管理机关要协调统一，形成合力，有效运转。

依法行政是行政活动的基本原则，不违背法律，不能与法律相抵触，是安全生产监督管理活动的基本要求。安全生产监督管理机关必须树立法制观念，严格依法行使安全生产监督管理职权，认真履行法定职责，保护公民的合法权益。

三、我国安全生产监督管理体制

（一）安全生产监督管理体制建立的法律依据

《安全生产法》第9条的规定是我国安全生产监督管理体制的基本法律依据。

《安全生产法》第9条的规定

国务院负责安全生产监督管理的部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督

管理；县级以上地方各级人民政府负责安全生产监督管理的部门依照本法，对本行政区

域内安全生产工作实施综合监督管理。国务院有关部门依照本法和其他有关法律、行政（二）我国安全生产监督管理格局

目前我国安全生产监督管理的体制是：综合监管与行业监管相结合、国家监察与地方监管相结合、政府监督与其他监督相结合的格局。

1．综合监管与行业监管

（1）综合监管

国家安全生产监督管理总局是国务院主管安全生产综合监督管理的直属机构，依法对全国安全生产实施综合监督管理。

国家安全生产监督管理总局从综合监督管理全国安全生产工作的角度，指导、协调和监督全国安全生产监督管理工作。

除此之外，综合监督管理还体现在组织起草安全生产方面的综合性法律、行政法规和规章，研究拟定安全生产方针政策等。

（2）行业监管

公安、交通、铁道、民航、水利、电力、建设、国防科技、邮政、信息产业、旅游、质检、环保等国务院有关部门分别对消防、交通、铁路、民航、水利、电力、建筑、国防工业、邮政、电信、旅游、特种设备、核安全等行业和领域的安全生产工作负责监督管理。

地方各级人民政府也都以不同形式成立了相应的安全生产综合监督管理部门和行业监督管理部门，履行综合监管和行业监管的职能。国家安全生产监督管理总局和国务院其他安全生产的行业监督管理部门，对地方的安全生产综合监督管理部门和行业监督管理部门在业务上进行指导。

为了加强国家对整个安全生产工作的领导，加强综合监管与行业监管之间的协调配合，国务院成立了安全生产委员会，设立国务院安全生产委员会办公室，其办公室工作由国家安全生产监督管理总局承担。国务院安全生产委员会办公室具体职责之一就是研究提出安全生产重大方针政策和重要措施的建议，监督检查、指导协调国务院有关部门和各省、自治区、直辖市人民政府的安全生产工作。

各省、自治区、直辖市人民政府也建立了相应的安全生产委员会，部分市、县也建立了安全生产委员会。

通过安全生产委员会的作用，对安全生产的监督管理起到了相互协调、相互配合的作用，大大加强了安全生产的监督管理工作。

综合监督管理和行业监督管理初步形成了一个网格式的监管体系，如图3所示。

国家安全生产监督总局

（国家煤矿安全监察局）省煤矿安全监察局

（20个）省安全生产监督管理机构

煤矿安全监察处

（72个）地、市安全生产监督管理

机构

县安全生产监督管理机构

民航、交

通、铁路

、海事…

…安全生

产管理部

门

所属

企业企业

企业

企业

煤矿安标

企业

中介

机构

中介机构

图3 我国的安全生产监管体系框架

2．国家监察与地方监管

针对某些危险性较高的特殊领域，国家为了加强安全生产监督管理工作，专门建立了国家监察机制。如煤矿，国家专门建立了垂直管理的煤矿安全监察机构，国家设立国家煤矿安全监察局，产煤地区另设立省级煤矿安全监察局，省级煤矿安全监察局下设分局，监察机构的人、财、物全部由中央负责，避免实行监察过程中受地方政府的干扰。同时，考虑到煤矿数量很大，点多面广，有些分布较远，煤矿安全监察机构的力量不足的特点，国家赋予某些权力给地方政府，由地方政府明确相应的部门行使对煤矿安全生产的监督管理权，即实行地方监管。

煤矿安全的监管比较特殊，实行的是国家监察与地方监管相结合的方式。还有其他情况，如交通部门的水上监管，一方面由交通部海事局设立垂直监管机构，如长江等重要水域都设立港务局，直接由海事局领导；另一方面有些水上监管机构，行政上归地方政府领导，业务上归海事局指导，垂直与分级相结合。特种设备的监察实行省以下垂直管理的体制。

3．政府监督与其他监督

加强外部的监督和管理是生产经营单位安全生产的重要保证。除政府监督外，其他方面的监督也十分重要。其他监督是整个安全生产监督管理体制的一个重要组成部分，在安全生

产工作中发挥着重要的作用。当前，尤其需要发挥其他方面的监督。

政府监督和其他监督主要包括如下内容：

（三）我国的安全生产工作格局

我国的安全生产工作格局随着社会经济发展，经历了三个阶段。

1983年，国务院在转批《关于加强安全生产和劳动安全监察》（国发[1983]85号）的通知中，明确提出了实行国家劳动安全监察制度。随之，我国逐渐形成了“国家监察、企业管理、群众监督”的劳动安全卫生监督管理体制。

1993年，国务院下发了《关于加强安全生产工作的通知》（国发[1993]50号），提出了在建立社会主义市场经济过程中，实行“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的安全生产管理体制。该体制也称为四结合体制，1994年有些专家认为把“安全生产管理体制”改称为“安全生产工作体制”，这也是一种改革的思路。1996年1月22日召开的全国安全生产工作电视电话会议“确立了安全生产工作体制”，使“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督、劳动者遵章守纪”的体制得以完善。因我国正处在经济体制改革时期，安全生产工作作为经济建设和社会发展的一个组成部分，将随着经济的发展，社会的进步，不断推陈出新，最终建立适应社会主义市场经济发展的体制。

2004年，《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》（国发[2004]2号）第22条提出，构建全社会齐抓共管的安全生产工作格局，努力构建“政府统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作格局，如下图4所示。

图4 我国安全生产工作格局

1．政府统一领导

政府统一领导是指安全生产工作必须在国务院和地方各级人民政府的领导下，依据国家安全生产法律法规，做到统一的要求。政府对任何生产经营单位的安全生产要求都是相同的，都必须保障安全生产的物质和技术条件符合安全生产的要求。

政府应该建立健全安全生产监督管理体系和安全生产法律法规体系，把安全生产纳入经济发展规划和指标考核体系，形成强有力的安全生产工作、组织领导和协调管理机制。

2．部门依法监管

部门依法监管是指各级安全生产监督管理部门和相关部门，要依法履行综合监督管理和专项监督管理的职责。依法加大行政执法力度，加强执法监督。政府有关部门要在各自的职责范围内，对有关安全生产工作依法实施监督管理。

3．企业全面负责

企业全面负责是指生产经营单位要依法做好方方面面的工作，切实保证本单位的安全生产。各类企业（包括生产经营单位）要建立健全安全生产责任制和各项规章制度，依法保障所需的安全投入，加强管理，做好基础工作，形成自我约束、不断完善的安全生产工作机制。

4．群众参与监督

群众参与监督指工会组织和全社会形成“关爱生命、关注安全”的社会舆论氛围，形成社会舆论监督、工会群众监督的机制。

5．全社会广泛支持

全社会广泛支持即发挥社会中介组织的作用，为安全生产提供技术支持和服务。目前，我国的安全生产中介服务业还处于初级阶段，多数安全生产中介服务机构仍然不同程度的负有一定的行政职能，并没有完全实现真正意义上的安全生产中介服务。但是中介服务已经逐步走向社会化、市场化，这个方向是不可逆转的。

1

2

全社会广泛支持

群众参与监督

部门依法监管

上述五个方面的安全生产管理机制缺一不可，不能互相替代，各有各的职责，各有各的特点。它们是相互联系、相互促进、相辅相成的，是统一的、有机的整体，必须统筹协调，形成合力，总体推进，形成市场经济条件下安全生产工作的监督体系，使安全生产的监督管理更加规范。

四、安全生产监管方式与内容

（一）安全生产监督管理方式

安全生产监督管理方式多种多样，如召开有关会议、安全大检查、许可证管理、专项整治等等，综合来说，大体可以分为事前、事中和事后三种，如图5所示。

图5 安全生产监管方式

1．事前的监督管理

事前的监督管理是指有关安全生产许可事项的审批，包括安全生产许可证、经营许可证、矿长资格证、生产经营单位主要负责人安全资格证、安全管理人员安全资格证、特种作业人员操作资格证等。

2．事中的监督管理

事中的监督管理主要是指日常的监督检查、安全大检查、重点行业和领域的安全生产专项整治、许可证的监督检查等。

事中监督管理重点在作业场所的监督检查，监督检查方式主要行为监察和技术检查两种。

行为监察在于提高用人单位各级管理人员和普通职工的安全意识，落实安全措施，对违章操作、违反劳动纪律的不安全行为，严肃纠正和处理。

监督检查生产经营单位安全生产的组织管理、规章制度建设、职工教育

培训、各级安全生产责任制的实施等工作。

对物质条件的监督检查，包括：对新建、扩建、改建和技术改造工程项目

的“三同时”监察；对用人单位现有防护措施与设施完好率、使用率的监察；

对个人防护用品的质量、配备与使用的监察；对危险性较大的设备、危害性较

严重的作业场所和特殊工种作业的监察等。

技术监察的特点是专业性强，技术要求高。技术监察多从设备的本质安全人手。

3．事后的监督管理

生产安全事故发生后的应急救援，以及调查处理，查明事故原因，严肃处理有关责任人员，提出防范措施。严格按照“四不放过”的原则，处理发生的生产安全事故。

（二）安全生产监督管理的内容

安全生产监督管理的内容很多，主要包括以下几个方面：

（1）安全管理和技术。

（2）机构设置和安全教育培训。

（3）隐患治理。

（4）伤亡事故报告、调查、处理、统计、分析，事故的预测和防范，以及事故应急救援预案等。

（5）职业危害。

（6）对女职工和未成年工特殊保护。

（7）行政许可的有关内容。