法官的惩戒制度(一)

法官的惩戒制度(一)

一、弹劾和惩戒制度

保障法官队伍的廉洁公正，需要建立法官的惩戒制度。人非圣贤，孰能无过？法官从事违法甚至犯罪的现象难以完全避免建立了由于法官操有审判大权，其一旦从事违法甚至犯罪行为，对社会的危害性更大，因此各国法律都法官弹劾和惩戒制度以及预防或处罚法官的违法犯罪行为。严格地说对法官的弹劾实际上也是一种惩戒，所以广义的惩戒概念包括了对法官的弹劾，然而在许多大陆国家，区分了对法官的弹劾和一般的惩戒，而在英美国家，只有弹劾而无惩戒制度，所以，这两个概念仍然是有区别的。

在英美法国家，由于法官的地位崇高，所以，法官非受弹劾而不被免职，也不受其他形式的惩戒。根据美国宪法第2条：“总统，副总统及联邦的文官，犯有判国罪，贿赂罪或其他重罪，轻罪而遭弹劾时，应予免职处分。”法官为文官的一种，故亦为弹劾的对象。但弹劾的事由仅限于法官的犯罪行为，不包括其失职行为。也就是说，法官因过失等而发生裁判错误，不应遭受弹劾。在美国，弹劾必须依严格的程序进行，要参议院多数同意。自从联邦法院建立200多年来，联邦法官受到弹劾的共11人。共中4人被定罪，7人遭到弹劾，但被判无罪，其中塞缪尔蔡司（SamuelChase）是唯一一位遭到弹劾的联邦最高法院法官。由此可见，弹劾法官是非常严重，而且很稀少的情况。1]而在英国，自从1701年《王位继承性》颁布以来，仅有1名法官遭到弹劾。

在大陆法国家，弹劾也需要采取严格的程序。如德国基本法第98条规定：“联邦法官于职务上或职务外违背基本法的基本原则或各邦的宪法秩序时，二的多数表决，判令该法官调职或退休。如其违反与出于故意者，应予撤职”。由于在德国法官不属于一般的行政官员，因此弹劾法官的程序与处分一般公务员的程序是不同的，对一般涉及惩戒法官的案件也要由特设的联邦联各法官（DienstgerichtdesBundes）受理。根据法官法第31条第二项：“联邦职务法庭审判案件，以审判长一人，常任陪席法官二人及非常任陪席法官二人之合议行之。审判长及常任陪席法官均为联邦最高法院法官，非常任陪法官均应为任职于与、被告所属同一系统法院之终身职法官。法院院长及副院长均不得为职务法庭这法官。各邦之职务法庭，依法官法第七十七条第一项，由各邦应设立”。在日本，弹劾法官也必须依严格程序进行。根据宪法第64条：“国会为裁判受罢免追诉的法官，设弹劾法院，以两院议员组成之”。日本法官弹劾法第16条规定，国会参众两院各推选7名议员共同组成弹劾法院以裁判法官的弹劾案件。另外，国会参众两院各推出10名议员共同组成法官追诉委员会，这二种机构都要独立行使职权，不受国会支配，罢免法官须取得参加审判的议务的三分之二多数同意。

值得注意的是，在大陆法国家，对法官的弹劾事由较之于英美国家法律规定的弹劾事由，更为宽泛。如在德国，关于弹劾法官的事由，可适用有关法官调职，命令退休或撤职的原因。在日本，根据法官弹劾法第2条，弹劾法官的事由包括：“明显违背职务上的义务或严重怠于履行职务，及明显有失法官威信之行为”（第二条），因此只有在“明显”或“严重”之情形下，才能适用弹劾程序。任何人认为有弹劾法官事由存在时，均可请求追诉委员会调查事实，予以追诉（第十五条）。受追诉之法官，可随时选任辩护人为其辩认（第二十二条），其审理程序则准用刑事诉讼令之规定（第三十条），须实行公开言词辩论。被宣告罢免之法官，因该宣告而当然免职（第三十七条），总之，比较而言，大陆法国家规定的弹劾法官的事由更宽。尤其需要指出的是，除法官弹劾制度以外，大陆法还规定了对法官的惩戒制度，即对法官的失职行为可予以处分。如在法国，联邦职务法庭对失职的法官可予以警告、罚款，甚至撤职。在日本，最高法院或各高等法院有权对失职的法官予以警告，罚轻、减薪、停职甚至予以失职。然而这些惩戒措施在英美国家是完全不存在的。

我国法官法区分了对法官的免职、辞退和惩戒。根据法官法第39条，“辞退法官应当依照法律规定的程序免除其职务”。但法官法和其他有关法律中并没有对免除法官职务和辞退法官

的程序作出较为具体、严格的规定。从实际操作的情况来看，一般按照普通公务员辞退和免除的程序进行的，只是需要由人大常委会作出免职的决定。总的来说，较之于国外的法官弹劾程序，我国的免除法官职务、辞退法官的程序是较为简单的，对法官涉及违法犯罪的，与普通公民一样对待，不需组成特别法庭予以审判，更不需要由各级人大常委会委员参与审判。简便的程序虽比较符合中国的实际情况，但从长远来看，为加强对法官的职务保障、增强司法的权威性，应当以弹劾制代替目前程序较为简单的免职和辞退制度，为此需要专门制订法官弹劾法，对法官受弹劾的事由、弹劾的机构、程序等作出明确的规定。

关于法官的惩戒制度。我国法官法专设了第11章对惩戒制度作出了规定。该法第30条列举了各种应受惩戒的违法行为，法官实施其中一种行为，便应受警告、记过、记大过，降级、撤职、开除的处分，构成犯罪的，应依法追究刑事责任。由于目前我国司法监督制度不健全，某些法官的职业意识谈薄、敬业精神差，防腐防变能力不强，在此情况下规定惩戒制度是十分必要的。然而，由于法官在惩戒制度方面的规定过于简陋，因此至少在如下几个方面需要进一步完善：

第一，需要规定法官应遵循的行为准则以及违反该准则所应受的处罚。法官法第30条列举了各种禁止法官从事的行为，这一规定仍过于原则，不能替代具体的司法行为守则。尤其是当法官违反第30条规定而实施某种违法违纪行为时，究竟应受何种处罚，应在司法行为守则中作出明确具体的规定，这既有利使法官明确从事某种违法违纪行为所应承担的责任后果，同时，也能保障对法官的惩戒不枉不纵、不偏不倚。

第二，需要专门规定惩戒机构。有学者建议，由于对法官的惩戒工作责任重大，应委托县级以上的各级人民代表大会常务委员会中的内务司法委员会专门负责对法官的惩戒，此种惩戒权的行使也是人大行使监督权的表现。2]然而，由于惩戒不完全等同于弹劾，而包括了对法官的各种违法违纪行为的制裁，如果由各级人大常委会来行使惩戒权，则不仅使人大承担了过重的工作负担，而且也不一定有利于保障司法的独立。从国外的经验来看，在法官涉嫌犯罪而应受弹劾时，可由议会审判，但惩戒法官原则上由法院自己作出决定。在我国，弹劾法官可以考虑由各级人大常委会负责审理和作出决定，但对于法官的违法违纪行为的惩戒，仍应由法院负责。当然，从目前情况来看，某些法官实施某些违纪行为（如私自会见当事人）常常未受到应有的惩戒，这与我国法院并未建立专门的惩戒机构有关。因此我们建议，在法院内部，应当设置专门的惩戒委员会，具体实施法官法的惩戒制度，为了使惩戒不至于流于形式和保持公正，应吸收某些法院以外的法律界人士担任委员。

第三，需要建立惩戒的程序，如由谁提请惩戒、受理机构的组成，如何充分听取各方面的意见，惩戒决定的作出、受惩戒者的申诉权等等，都应当作出其体规定。

二、关于错案追究制度

什么是错案？在法律界曾经产生过争论，有一些学者认为，“错案”隐含着一个案件只有一个正确判决，否则即为错误之意，而“唯一正确的判决”在大多数案件尤其是疑难案件中又难以确定。由于法律运行中的三个方面不确定性即法律的不确定性、事实的不确定性以及政策、社会环境和法官个人等非法律因素的不确定性，最终造成对错案的界定十分棘手。3]但大多数学者认为，错案的概念是可以确定的，根据我国《法官法》第30条第八款规定，法官“玩忽职守，造成错案或者给当事人造成严重损失”的，应受惩戒。据此可见，错案是指法官因玩忽职守，而造成裁判不公或给当事人造成严重损失的案件。所谓错案追究制，是指法官在审理案件中应故意和过失而造成错案，应承担责任。

然而，我国法院内部是否应实行错案追究制，学术界存在着两种不同的观点。一种观点认为，错案追究制的实行是毫无必要的，因为错案本身可以通过法定程序予以纠正，对违法的司法人员，可依照法官法予以惩戒，因司法人员能力的局限造成错案，司法人员应享有司法豁免权。如果一旦发生错案便追究办案人员的责任，将会使司法人员瞻前顾后，不敢果断执法，

该制度在理论上也缺乏合理依据，在实践中缺乏可操作性。4]另一种观点认为，按照有错必究、有责必罚的原则，应当实行错案追究制，法官从立案受理到审判乃至执行的全过程，凡发生执法错误都必须受到追究和处理，只有这样，才能促使法官加强学习、努力钻研业务、提高执法水平，真正建立起一支廉洁奉公、执法如山的法官队伍。5]我认为，这两种观点都有一定的道理。

从国外的经验来看，英美法国家确无所谓错案追究制，这与英美法国家法官地位崇高，个人素质较高且获得国民的普遍信赖有关。而在大陆法系法官地位虽然很高，但法律为保障裁判公正和法律严格执法，大都规定了惩戒制度，对法官的严重失职行为应予以惩戒。如日本法院组织法第49条规定：“裁判官违背职务上的义务，懈怠职责，有愧于品位时，依法律规定，以裁判惩戒之”。该条实际上包括了法官因严重过失行为造成错案，应受惩戒的情况。所以，从大陆法的经验来看；是存在着错案的追究制的，只不过是对形成错案的原因有明确限定，而不是对所有的错案都应追究法官的责任。

我认为，鉴于目前司法腐败，裁判不公现象十分严重，某些法官敬业精神和职业道德较差，错案发生的频率很高，实行错案追究制还是很有必要的。仅以1998年全国法院自查过程中，便发现并纠正错案一万多件。由此可见。实行错案追究制确有利于督促法官的高度的责任感和使命感，而认真对待和处理好每一个案件。在实践中应廉洁公正，注重职业道德的修养和业务水平的培养，努力提高裁判的质量和确保裁判的公正。由于司法权攸关人民的生命财产、人身的安全，是保障社会正义的最后防线。因此法官一旦接受人民的重担而承担审判职责，便应当尽职尽责，如因其故意和玩忽职守行为造成错案，理应受到惩戒。

问题在于，由于自错案追究制实行以来，在法律上一直未能对错案的定义和范围、追究责任的程序和方法等作出具体的规定，因此在实践中很难操作，正是由于这一原因，真正因错案而受到追究的法官极少。我认为，实行错案追究制，首先必须要明确错案的概念。根据我国《法官法》第30条第八款规定，错案是指法官因玩忽职守，而造成裁判不公或给当事人造成严重损失的案件。但在实践中大量错案并非因为玩忽职守而是因为司法腐败、地方保护主义所造成的。也有学者认为，凡是裁判所认定的事实与客观事实不符的，都是错案。就民事、经济案件而言，主要是指事实认定错误这一观点并不妥当。因为审判方式改革的结果是“以证据为根据”而不是“以事实为根据”，这样，符合证据所证明的事实而不符合客观事实的裁判，并不能被认为是错案。从大量的案例来看，所谓错案，并非一定表现为事实认定错误，而是兼有法律适用严重不当、裁判严重不公、证据认定错误等情形。例如，根据已确认的基本事实及法律的明确规定应判合同有效却认定为无效，应当认定无效的却认为有效；根据基本事实本应由被告负责，却强拉与案件无直接关系的第三人承担责任，等等。因这些错误所导致的案件裁判，也可能属于错案范畴。

还有一些学者认为，所谓错案，是指各级法院对原判决认定的主要事实失实，适用法律错误，判决明显不当，按审判程序改判了的案件以及发生其他执法错误，需要追究责任的案件。6]我认为这一定义过于宽泛。诚然，错案既可能发生在审判过程中，也可能发生在案件受理及执行过程中，然而，绝不能认为按审判程序改判了的案件均属于错误。一方面，二审法院改判一审的案件是十分正常的事情，而改判的原因是多种多样的，如一审中一方当事人未提供足够的证据，或者一审与二审法院的法官对事实的认定及法律的规定存在不同的且属于合理的理解等，在此情况下，二审改判一审案件，并不意味着一审的裁判是错案。另一方面，二审改判一审案件，是审判监督制度的正常运用，正是因为存在着改判的机制，才能保障裁判的公正。相反，采取在一审过程中“上下级法院相互沟通”、上级事先作出指出等方式而消除改判现象，反而是严重违反程序、剥夺当事人的上诉权的错误做法。如果将改判的案件都一定为错案，必然促使一审法院被迫采取上下沟通办法以避免改判，其结果反而导致错案发生。还应当看到，在某些案件中，因为对事实和法律的认识和理解，而导致二审改判一审的案件，

并非证明二审的观点是正确的，相反，二审的观点可能是错的，所以，绝不能以二审改判一审案件作为判断错案的标准。