建设工程安全监理的要求与法律责任

建设工程安全监理的要求与法律责任

《建设工程安全生产管理条例》（以下简称《条例》）第57条：违反本条例的规定，工程监理单位有下列行为之一的，(1)未对施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案进行审查的； (2)发现安全事故隐患未及时要求施工单位整改或者暂时停止施工的；(3)施工单位拒不整改或者不停止施工，未及时向有关主管部门报告的； (4)未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的。责令限期改正；逾期未改正的，责令停业整顿，并处10万元以上30万元以下的罚款；情节严重的，降低资质等级，直至吊销资质证书；造成重大安全事故，构成犯罪的，对直接责任人员，依照刑法有关规定追究刑事责任；造成损失的，依法承担赔偿责任。

《条例》中明确规定了对监理单位的法律责任，归结为“四未”， “未审查确认”、 “未发指令整改”、 “未及时报告”、 “未依强制标准检查”。 监理没有履行“四未” ，发生事故时，必将被追究监理的法律责任。

有几种错误观点：

监理规程没有规定监理人员要对工程施工过程中的安全承担责任，监理就不该管安全，也不该对施工过程安全负责。

现行监理委托合同范本，没有规定对施工单位安全管理授权给监理单位。

监理负责安全要看业主的态度。

建设部《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》（建市[2006]248号文）（以下简称《若干意见》），对监理承担法律责任进一步的重申。下边我将结合安全监理该怎么做，讲一讲公司QHSE部的意见。

一个无可争议的事实，北京西城区法院对05年9月发生在西单西西工程脚手架坍塌，造成8人死亡21人受伤的重大责任事故一审宣判，除施工单位责任人被判刑外，现场监理和总监均被判有期徒刑三年，缓刑三年。案件审理过程，监理曾申诉，“工程监理受雇于业主，主要对工程质量负责，且《建筑法》和《监理规范》均没有监理的安全责任规定”，案子最终还是照判。监理的错误就在于，对存在设计错误的施工方案，未按程序报批，监理也没审批，但已进行施工，监理未制止，是默认，监理违反的正是《条例》的“四未”中的“第一未”。此判

决，业主无责任。

安全监理的要求，归结起来，四句话，很好记。

该审的要审；该查的要查；该管的要管；该报的要报

(一)该审的要审

监理对施工单位的审核，至少要有两个方面的内容：

1.监理对施工单位提交的资质、安全许可证、三类人员安全生产考核合格证书；对分包商相应许可文件进行审查核验，并由项目总监在有关技术文件报审表上签署意见；审查未通过的，三证不齐全不得允许施工。

2.监理对施工单位提交的施工组织设计、专项技术方案及危险性较大的分部分项工程安全专项施工方案、应急救援预案，进行程序性审查核验，并由项目总监在有关技术文件报审表上签署意见；审查未通过的，安全技术措施及专项施工方案不得实施。

具体审批工作

1.审查施工单位资质和安全生产许可证是否合法有效；

2.审查施工单位编制的施工组织设计 、专项技术方案、安全技术措施 ，重点审查符合工程建设强制性标准要求；

1)审查施工现场应急救援预案制定和应急救援体系建立情况 ；

2)检查施工单位现场机构设置，查安全监管机构是否完善，安全规章制度是否健全；

3)审查施工（三类人员）是否取得安全生产考核合格证书；

4)审核特种作业人员的特种作业操作资格证书是否合法有效；

5)检查施工现场各种安全标志是否符合强制性标准要求；

6)检查施工现场临电设施及各种安全防护措施是否符合强制性标准要求；

7)检查施工单位安全培训教育记录和安全技术措施的交底记录。

监理的第一个责任

该审的未审或审核中对不符合法律法规要求而总监给予签认并已经施工的，监理就是未尽到安全监理责任，就要承担法律责任，即便是未发生任何事故，监理的不作为已经成立，检查中一旦发现，公司将追究总监责任。

举几个例子

无证施工要受到非常严重的法律制裁的，北京市建委《关于对2006年及其安全事故的通报》中通报，北京华茂置业，将工程发包给不具备施工资质、安全许可的北京双高盛公司，导致2006年5月26日发生一起高空坠落，一人死亡事故。建设行政主管部门依据相关规定对业主罚款100万元，对施工单位罚款50万元。

(二)该查的要查

建设部《若干意见》要求，在施工阶段，监理单位应对施工现场安全生产情况进行巡视检查，对发现的各类安全事故隐患，应书面通知施工单位，并督促其立即整改；情况严重的，监理单位应及时下达工程暂停令，要求施工单位停工整改，并同时报告建设单位。

监理检查内容

监理在施工阶段，对施工现场安全生产情况进行巡视检查，检查应包括以下七个方面（但不限于） ：

1.查施工现场安全生产保证体系的组织机构，包括项目经理、工长、安全管理人员、特种作业人员配备的数量及安全资格培训持证上岗；

2.查施工现场安全生产责任制、安全管理规章制度和安全操作规程执行情况；

3.查施工现场拟投入使用的大型机械、机具以及电器设备等检测检验、验收、备案手续；

4.查施工总平面图是否合理，安全标志和临时设施的的设置以及施工现场场地、道路、排污、排水、防火措施；

5.查施工现场针对重点部位和重点环节制定的工程建设危险源的识别及控制措施，查应急救援预案制定和应急救援体系建立情况；

6.查施工起重机械、整体提升脚手架、模版等自生式架设设施和安全设施的验收手续；（强调一下“规程”要求施工其中机械验收手续要求总监签字）

7.施工过程同步安全检查，包括：（但不限于）

1)监督施工单位安全管理人员安全自检、自查；

2)查基础、土石方施工、爆破作业、高大模板支护、起重机械拆装、起重吊装以及石油化工行业，管道试压、管道下沟、塔架、储罐、钢结构、机动设备

安装、各类加热炉安装、大型管道穿跨越、隧道、山坡、水域、沼泽地管道施工等安全生产薄弱环节；

3)复核施工机械、施工用电设备和消防设备、设施齐全；监督工程车辆装载及运输安全；

4)查施工单位应当在施工现场入口处、施工起重机械、临时用电设施、脚手架、出入通道口、楼梯口、电梯井口、孔洞口、桥梁口、隧道口、基坑边沿、爆破物及有害危险气体和液体存放处等危险部位，设置明显的安全警示标志和防护；

5)查施工人员安全设施配置、使用，重点查高空作业的安全防护；

6)查粉尘、废气、废水、固体废物、噪声、振动和施工照明对人和环境的危害；

监理的第二个责任

监理要做到眼勤、嘴勤、手勤、腿勤，具备敏锐的发现问题的能力，不放过任何不安全因素。监理无视安全危害因素存在，或在巡视检查中，发现存在安全事故隐患没有及时下达书面指令，要求施工单位进行整改或停止施工的，要承担监理责任。公司检查中发现（或被证实）确属监理不作为，将对责任监理人员问责。

举例

1.对照北京市建委《关于对2006年及其安全事故的通报》中对2006年2月27日地铁十号线，中铁二十局第一工程公司在4号洞1号竖井进行土方吊运作业，电动悬挂起重机钢丝绳断裂，运土料斗落井，砸死三名作业人员。处罚决定：停止施工单位在北京投标资格90天，并计入建设行业不良信用系统；提请建设部对该施工单位降低企业资质；扣发安全许可证；对监理单位北京华城监理公司停止投标三个月，计入建设行业不良信用系统；提请建设部吊销该项目经理资质。

2.我公司某打桩工地，规范和施工组织设计中要求起吊Φ600混凝土桩需要Φ22以上钢丝绳，但现场使用的仅有Φ16，在起吊过程中，发生钢丝绳绷断，混凝土桩摔断，还好，没有人员伤亡。现场监理没对其设备进行检查。从监理的角度，与上述地铁十号线事故统属一样的不作为类型，一旦追究，监理也将会被

追究监理的责任的。

(三)该管的要管

查的目的是要管。监理不查是不作为，查了不管同样是不作为。

这是法律赋予监理的权力与职责。用好法律武器，对工程安全主动控制，遏制重大事故发生。

法律规定：《条例》十四条，“工程监理单位在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改；情况严重的，应当要求施工单位暂时停止施工。”北京市《建设工程安全监理规程》也规定，“管”有四级：口头（公司不推荐）；工作联系单（公司推荐）；监理通知（公司推荐）；暂停施工（公司推荐必要时）。

监理的困惑与面对

现在反映较多的是“管不了”，虽是事实，但到头来监理的责任还是推不掉。公司要求，发生此类事件，监理必须书面告知总监，总监应妥善处理。即使管不了，也要充分保护好自己。强调必须保留足够的有效证据，充分利用法律赋予监理的权力和职责进行自我保护。

监理的第三个责任

《若干意见》第三条建设工程安全生产的监理责任规定：监理单位发现安全事故隐患没有及时下达书面指令要求施工单位进行整改或停止施工的，应承担《条例》第五十七条规定的法律责任。

检查中，发现工程中存在安全隐患（含安全、质量隐患）监理未提出整改或情况严重的监理单位未及时下达工程暂停令的，监理要承担法律责任。公司将视事件进程和程度，即便是未发生任何事故，监理的不作为已经成立，检查中一旦发现，公司将追究总监及现场监理责任。

举例

北京市某工程，2006年3月16日施工单位在厂房内移动脚手架触及10KV 电线，三人死亡。且不说对施工单位的处罚，对监理单位的处罚是“停止方正监理单位在北京市场投标资格三个月，并计入建设行业不良信用系统”。原因就是，在高压线下移动脚手架显然是有重大安全隐患，监理未及时阻止。

(四)该报的要报

建设部《关于落实建设工程安全生产监理责任的若干意见》第三条建设工程安全生产的监理责任 规定“施工单位拒绝按照监理单位的要求进行整改或者停止施工的，监理单位应及时将情况向当地建设主管部门或工程项目的行业主管部门报告。监理单位没有及时报告，应承担《条例》第五十七条规定的法律责任。”

客观上讲,建筑市场确实存在不规范，施工单位比监理还“牛”，监理管不了，“报”更是忧心忡忡。公司要求，监理工作应往前作，尽量不要发生非“报”不能解决问题的地步。监理的目的是发现隐患，及时控制，而不是要去告倒谁。总监必须学会转化矛盾，要做到抓而不死，管而不漏，达到对工程各类安全事故隐患进行整改的目的，原则是事故隐患决不能放过。

监理的第四个责任

监理“以管不了、不能报”为由，对工程施工中安全隐患，该报的没报，放任事故隐患存在，继续施工的，或隐蔽工程中隐蔽了事故隐患的，监理单位要承担法律规定的监理责任。检查中发现上述情况，监理又不能提供足够的有效的证据，即便是未发生任何事故，监理的不作为已经成立，公司将对责任人和总监要进行问责。

举例

某化工工地，一座立式管式加热炉，做为设备整体已验收，在分体吊装时一名老监理工程师发现部分炉管焊道不合格，提出补焊要求，但却遭到有人出面干涉，言“抢进度没时间”。这位监理向总监做了汇报，总监也曾力图整改，但未成功，就没辙了，事后未做必要处理，当然也没有报告，没留下有效的证据和记录。当对此与总监进行交流时，总监说了一段话“合同没有此设备监造任务，我们只对炉子整体验收负责，炉管焊口可以不管，不会追究我们监理责任的” 。这能洗清监理的责任吗？

除此还有，监理的行为要符合强制性标准

《若干意见》要求监理的工作必须依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理。

监理行为、监理说话，甚至打电话，都必须要用《监理合同》和法规约束自己，不说没依据的话、不说过头的话，善于多思考再决断。监理要遵循：“凡事有人负责；凡事有据可查；凡事有法可依；凡事有人监督。”

关于强制性标准

“强制性条文”，顾名思义，就是必须严格执行的强制条款。

强制性条文：必须是直接涉及工程建设安全、卫生和其他公众利益的。

必须体现强制性的最高程度，对强制性标准的实施监督具有较强的可操作性。

强制性标准可分为全文强制和条文强制两种形式：

○1、标准的全部技术内容需要强制时，为全文强制形式；

○2、标准中部分技术内容需要强制时，为条文强制形式。

强制性内容的范围：

○1、有关国家安全的技术要求；

○2、保障人体健康和人身、财产安全的要求；

○3、产品及产品生产、储运和使用中的安全、卫生、环境保护要求及国

家需要控制的工程建设的其他要求；

○4、工程建设的质量、安全、卫生、环境保护按要求及国家需要控制的

工程建设的其他要求；

○5、污染无排放限值和环境质量要求；

○6、保护动植物生命安全和健康要求；

○7、防止欺骗、保护消费者利益的要求；

○8、国家需要控制的重要产品的技术要求。

监理的第五个责任

建设部《若干意见》明确要求，监理单位未依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理的，应当承担《条例》第五十七条规定的法律责任。

举例

在我们监理过程违背法律法规、标准的事太多了，一些具有“身份”的监理，说话很不负责，完全不顾及法律法规、标准要求。

1.检查要求某监理部提供监理规划，总监回答，监理规划工地不需要，我

们的监理每个都是多年监理，同样工程都监理过不止一次。

2.检查某喷砂工地，检查组提出未进行管端防腐层保护，属违章喷砂，监理区段长说，这帮工人技术很高，不需保护也伤及不到管道防腐层。

3.检查某顶管工地，作业坑约四米深，一到工地监理部HSE部长就向我们炫耀，“还不错吧”，事实上，问题一堆：1四米深坑，边壁竖直，一点未做支护；2顶管后备承重方木，受力已经改变位置，背壁已松动；3坑内只有一个半截的梯子，一旦塌方逃生困难；

4.陡峭的山坡地施工，在施工作业的上方，散落一些管头和管件，检查组提出，一名现场监理解释，它们肯定要有绳索拉住，会安全的。

5.人人皆知，工地不许抽烟，检查组在某管道开工典礼工地见到，至少有七个人在抽烟，更带讽刺性的是，施工单位主管HSE的项目副经理也在抽，见到我还主动上前递过一只烟。我们监理在场多人，不去管，还好监理没有抽烟。

监理如何免责

建筑市场的不规范、少数业主一味追求进度等等，的确困扰着监理，但监理如何摆脱，监理要思考，总监更要认真思考。毕竟让事故隐患留下是不可取的结果，一旦事故发生，监理的不作为是难以摆脱掉干系的。要凭借监理的努力工作，该消除的事故隐患不能放过，才是真正的“安全第一”，才能真正符合法律对我们的要求。

这里提出一个监理免责问题。建设部建市[2006]248号文《若干意见》最后有这样一段“监理单位履行了上述规定的职责，施工单位未执行监理指令继续施工或发生安全事故的，应依法追究监理单位以外的其他相关单位和人员的法律责任。”文中很明确，只要我们自己工作做到位，且留下足够的有效免责证据，法律是公正的。

安全监理除上述面对施工单位监理的要求还包括监理内业

安全监理内业三项任务：

9主要完成监理过程支持性文件（安全监理规划和安全监理细则）的编制。

9工程竣工后，工程安全技术文件按规定立卷归档。

9监理人员进行培训。

1.安全监理规划

1)编制项目安全监理规划 。安全监理规划由公司技术负责人审批（于监理

规划同一等级）；

2)监理规划必须包含：安全监理规划必须包括：安全监理的目标、范围、

内容、工作程序和制度措施，以及人员配备计划和职责等。

3)安全监理规划可以与监理规划合二为一，但上述内容不可少。

2.编制项目安全监理实施细则

1)对中型及以上项目和《建设工程安全生产管理条例》第二十六条规定的危险性较大的分部分项工程，监理应编制明确安全监理的方法、措施和控制要点的安全监理实施细则，以及对施工单位安全技术措施的检查方案。

2)项目安全监理实施细则（安全监理方案），由总监审批 ；

3.立卷归档

《若干意见》要求：

工程竣工后，监理单位应将有关安全生产的技术文件、验收记录、监理规划、监理实施细则、监理月报、监理会议纪要及相关书面通知等按规定立卷归档。

归档文件有许多是与工程技术文件是相同的，少数安全监理资料是独立的，究竟如何立卷归档，按工程部档案室规定执行。

4.安全监理培训

建立监理人员安全生产教育培训制度。监理单位的总监理工程师和安全监理人员需经安全生产教育培训后方可上岗，其教育培训情况记入个人继续教育档案。

安全监理培训必须做到；有目标、有计划、有记录、有总结；

两个安全监理交底

公司倡导两个安全监理交底，交任务、交职责、交权限、交责任、交措施和方法；

总监向监理工程师交底，重点交安全监理规划、交本项目危险性较大的分部分项工程、交安全监理的方法、措施和控制要点；

监理工程师向监理员交底 ，主要针对本项目危险性较大的分部分项工程具体安全监理方法、措施和控制要点及责任。