落实《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》及转型工作情况汇报

全国资源型城市可持续发展工作会议

地方交流材料

落实《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》及转型工作情况汇报

葫芦岛市南票区人民政府

（2009年7月23日）

2009年3月，国务院确定了第二批32个资源枯竭型城市，我区位列其中。为贯彻落实《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发2007〔38〕号）精神，加速推进经济转型工作，促进南票经济持续稳定健康发展，南票区委、区政府认真开展调研工作，并组织相关人员到外地考察学习，在此基础上，结合南票实际确定经济转型的基本思路，召开转型工作动员会，起步推进转型工作，并取得了一定的成效。现将我区落实《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》及转型工作情况汇报如下。

一、南票区基本情况

（一）自然情况

南票区位于辽西走廊中段，地处葫芦岛、锦州、朝阳三市交界，为葫芦岛市三个市辖区之一。

南票区总面积513平方公里，总人口14.6万人，其中非农业人口6.4万人，农业人口8.2万人。全区辖4个乡镇、61个行政村；7个街道办事处、16个社区。

（二）资源枯竭情况

南票区属典型的资源型地区，境内蕴藏各类资源30余种，其中以煤炭资源为主，南票煤田面积约80平方公里，已探明煤炭地质储量约为2亿吨，经济可采量约为1.3亿吨。煤炭产业是南票地区长期以来最重要的支柱产业，全区地方税收80%来源于煤炭，60%以上居民生活来源于煤炭生产和煤炭企业辅助性生产。

1958年国家成立南票煤矿开发筹建处，1960年成立省直属国有煤炭企业原南票矿务局，成立之初共建煤矿8个，年核定生产能力205万吨，1980年后，国有井田中部分残余煤田要由地方乡镇煤矿进行残采，高峰时地方乡镇煤矿达到308家。

五十余年来，南票矿区作为辽宁省重点产煤县区之一，为国家经济建设做出了巨大贡献，据统计，从1960年到2008年，南票地区累计产煤1.2亿吨，上缴利税12亿元。

可是，经过五十余年的规模采掘，南票煤炭资源日益枯竭，由于资源萎缩和长期负债经营，2006年11月，原南票矿务局正式启动实施破产转制，于2007年5月组建南票煤电有限责任公司，企业原有的8座矿井中已有三座因资源枯竭而关闭。据专家分析，南票煤田所属大中型矿井服务年限仅为6-8年。

在原南票矿务局破产转制的同时，随着国家对地方小煤矿政策性调整的不断深入，全区小煤矿的数量从最多时的308个减少到现在的59个，而且多数小煤矿处于停产整顿状态。

受资源枯竭影响，南票地区煤炭生产大幅萎缩，产量大幅下降，2008年全地区煤炭产量276万吨，比鼎盛时产量锐减232万吨，采掘业产值比鼎盛时期下降30%左右。

煤炭资源日益枯竭，产量不断下降，严重影响了南票区的财政收入，对长期以来南票区的重要支柱产业提出了挑战。

（三）经济社会存在的主要困难和问题

近年来，在区委、区政府和全区人民的共同努力下，南票区的经济有了一定发展，社会事业有了显著进步，城区面貌有了明显改观。2008年，全区地区生产总值11.5亿元，财政一般预算收入8138万元，农民人均纯收入4126元，分别比2003年增长88.6%、154.6%和53.7%。

可是，由于煤炭资源枯竭等诸多不利因素的影响，南票区的各项经济指标仍然偏低，南票区的经济社会还存在许多困难和问题，主要有：

1．产业结构失调，三产水平偏低。2008年，南票区三次产业比重为21：44：35 ，与全国、省、市平均水平相比，第二产业比重大，第一、三产业比重小的特点显著，其中第二产业中资源型工业地位突出，经济发展以大量资源消耗为代价，经济增长方式粗放。受工农业发展水平的限制，居民消费水平低，使南票

区的第三产业发展十分缓慢，第三产业在全区经济增长中的比重偏低。2008年，全区三产增加值40738万元，占地区生产总值的35.6%，形成财政收入710万元，占一般预算收入的8.72%。

2．区位条件差，区域建制畸形。南票区距市区较远，无法得到市级对城区建设方面的投入；同时又不能有效吸引外地客商前来投资兴业。从体制上看，南票作为区的建制，不但享受不到国家对县的优惠政策，而且财政始终属于上解体制。从人口比例上看，南票区的4个乡镇和九龙街道均以农业人口为主，农村人口占全区总人口的56%，但农民的土地却很少；城镇人口又多为原南票矿务局的职工及其家属，随着原南票矿务局破产转制为南票煤电有限公司，其附属的教育、生活服务等事业单位及数万名下岗职工都由南票区接收，使南票区的财政不堪重负。

3．工业结构单一，农业基础薄弱。受资源因素的制约，多年来，南票区的工业经济始终局限于煤炭采掘业，工业结构非常单一。2008年，全区规模以上工业总产值91286万元，仅占全市的 1.3%。同时，由于耕地少、气候干旱、水资源短缺等因素的影响，南票区的农业基础十分薄弱，农作物以玉米、高粱等大田作物为主，经济作物比重不到15%。

4．财政运行困难，社会负担沉重。由于经济发展缓慢，财政收入较少，加上原矿务局破产转制后社会职能移交地方，使南票区的财政收支矛盾十分突出，财政运行异常困难。2008年，全区财政总收入18295万元，财力18150万元，地方财政可支配

财力8914万元，财政总支出19322万元，地方财政一般预算支出18823万元，当年超支挂账2142万元。支出构成中，公教人员工资、社保支出、上级专项支出合计占一般预算支出的92%。

二、落实《若干意见》及转型工作情况

（一）准备工作

1．外出考察，学习经验。为做好转型工作，我区组成由区委书记和区长带队的考察组先后到江西萍乡和甘肃白银考察学习经济转型工作，听取了两市相关领导的情况介绍，查看了有关资料，从而增强了对转型工作的认识。

2．深入调研，掌握实情。为使转型工作更有针对性，区委、区政府组织相关人员深入基层进行调查研究，对南票区的基本区情、资源枯竭的具体情况、主要资源的分布情况、经济社会发展的现状及存在问题等内容进行深入了解，掌握第一手资料，并加以认真分析和研究，为制定转型思路提供可靠依据。

3．加强领导，建立组织。为加强对转型工作的领导，我区成立了经济转型工作领导小组，由区委、政府的主要领导任组长，领导小组下设办公室，具体负责经济转型工作。同时，经济转型办公室负责统一协调项目办、采沉综合防治办、采沉治理办、棚改办、新农办等相关机构。

4．统筹安排，合理分工。我区召开了全区经济转型工作动员大会，对经济转型的有关政策进行学习、宣传，对制定转型规划等具体工作进行明确部署，对各相关部门及乡镇、街道在转型

工作中的任务进行明确分工，使各单位、各部门明确了自己在经济转型工作中的职责和任务，尽快投入到经济转型工作中去。

5．加强宣传，营造氛围。由宣传、发改部门迁头制定了《南票区经济转型工作宣传方案》，对经济转型的宣传工作进行统一部署，区电视台是宣传经济转型工作的主阵地，各单位、各部门都利用不同形式宣传经济转型工作，区委还结合学习和实践科学发展观活动，在全区党员干部中开展“我为南票经济转型做点什么”的大讨论活动，使全区各级党员干部形成“南票经济不转型就没有出路”的共识。

（二）确定转型思路

经过认真调查研究，南票区根据国务院《关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》精神，借鉴外地经验，并结合南票实际，制定了经济转型的总体思路。

1．指导思想

全面贯彻落实党的十七大精神，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，以贯彻落实国发[2007]38号文件精神为动力，以推进产业结构战略性转型为主攻方向，以稳定传统产业为基础，以培育新型替代产业为目标，着力拓展延伸产业链，努力推进经济由资源导向型向市场导向型转变、粗放型发展方式向集约型发展方式转变，加快解决广大群众教育、就业、居住、医疗、社保等方面的实际困难和问题，实现南票经济社会与资源环境全面协

调可持续发展。

2．基本原则

一是多元化发展原则。以产业分工协作为基础，在稳定原有产业的基础上，积极发展替代产业，促进产业结构的调整和空间重组，实现地区经济多元化发展格局。二是辐射周边原则。立足区内，放眼域外，结合葫芦岛、锦州、朝阳三市和葫芦岛、锦州两港之间的区位特点，积极发展相关产业，增强对周边地区的辐射能力。三是可持续发展原则。建设资源节约型和环境友好型社会，转变经济发展方式，强化生态建设与环境保护，发展循环经济和特色产业，健全社会保障机制，统筹城乡发展，实现共同富裕。

3．发展定位

逐步将南票区打造成煤炭、电力、建材和煤化工一体化工业基地，皮革、制鞋、陶瓷等轻工业基地，大枣、棚菜、葡萄、畜牧为主导的农业产业基地，物流、仓储、旅游等服务业基地，成为承接东部沿海及周边地区产业转移的一个载体和工农业集中区，成为转型经济的成功典型。

4．发展思路

实现南票经济转型和经济社会发展的总体思路是：实施项目支撑、城区扩容、品牌包装三大战略；着力打造城区中心工商业区、沙锅屯循环经济园区和下凌线两翼综合产业园区三大产业平台；巩固发展电力、煤炭、建材三个工业主导产业，做大做强大

枣、棚菜、畜牧、葡萄四个农业主导产业，积极发展以轻工、煤化工、旅游、仓储、物流和农产品深加工为重点的接续替代产业。

5．发展目标

南票区总体发展目标：按照省委、省政府“三年一倍增”的总体要求，分两个阶段实施，前3年着力培育自身发展能力，为全面实施经济转型和可持续发展奠定基础；后3年形成具有区域特色的优势产业，实现三次产业协调发展，城市经济实力和综合竞争能力大大加强，就业供需基本平衡。

第一阶段：2009年到2011年。建立健全资源开发补偿机制，促使体制性、结构性矛盾得到基本缓解，推动经济结构优化初见成效，接续替代产业逐步发展，多元产业共同支撑经济发展的框架基本形成；开放型经济体系初步建立；生态环境明显好转，社会保障体系逐步完善，经济社会可持续发展能力显著增强。主要经济指标实现三年倍增：国内生产总值达到23亿元，财政一般预算收入达到1.6亿元,农民人均纯收入达到8000元。

第二阶段：2012年到2014年。到2014年底，全区经济总量大幅提高，经济实力显著增强，城镇人口比重明显提高,基本形成现代工业、农业、商贸、旅游协调发展的经济新格局，生态环境得到有效治理，社会保障水平充分提升，各项社会事业全面发展，人民生活水平大幅提高，经济社会真正进入可持续快速发展的健康轨道。主要经济指标实现三年倍增：国内生产总值达到46亿元；财政一般预算收入达到3.2亿元；农民人均纯收入达到

16000元。

6．产业结构和空间布局

按照分工有序、结构优化、整体发展的原则，完善城区功能、增强辐射能力，统筹城乡发展，优化资源配置，拓宽产业空间，发展产业集群，发挥城区中心枢纽作用，形成各具特色的产业集聚区，构筑“一核、三带、五区”

一核即建设城区经济核心区：充分发挥带动和辐射作用，整合发展空间，拓展城区功能，对现有城区进行扩容，建设区域性商贸、金融、科教、文化中心。

三带即打造三个经济发展带：

转型工业产业经济带：重点发展工业产业，主要建设下凌线两侧综合产业园区、沙锅屯、富龙山循环经济园区和缸窑岭周边冶金工业园区。

农业产业经济带：重点发展大枣、棚菜、葡萄、畜牧等农业产业和相应农产品加工业，主要建设黄土坎、暖池塘葡萄、棚菜及农产品深加工基地，九龙畜牧业基地和沙锅屯、缸窑岭大枣基地。

旅游产业经济带：重点发展自然风光、农业生态、矿区特色、文化历史等旅游项目。

五区即发展五个经济聚集区：

循环经济园区：主要摆放南票电厂、亚鳄水泥、富龙山水泥、氧化铝、水泥构件、粉煤灰建筑砖等产业项目。

下凌线两翼综合产业园区：主要摆放仓储、物流、煤化工、轻工等产业项目。

缸窑岭产业园区：主要摆放有色金属加工、冶炼等产业项目。

黄土坎产业园区：主要摆放农产品深加工产业。

九龙产业园区：主要发展综合市场。

（三）产业发展具体安排

1．基础产业发展安排：一是集中精力支持南票电厂建设。配合电厂筹划三期两台各30万千瓦机组建设，建成后，电厂装机总容量达到110万千瓦。二是整合现有地方59家乡镇煤矿，形成10个股份制煤炭生产联合体，形成规模经营，使全地区煤炭产量达到500万吨。三是依靠丰富的石灰石资源，推进由南煤公司和亚鳄集团投资建设的4条水泥生产线建设，促使地区熟料日产量达到2万吨，水泥年产量达到1000万吨。四是继续包装暖池葡萄、南票大枣两大品牌，并以此为依托做大做强大枣、棚菜、畜牧、葡萄四个主导产业。形成女儿河沿岸、锦赤线两侧设施农业和葡萄生产基地。

2．轻工业发展安排：以国务院《轻工业调整和振兴规划》的颁布为契机，充分利用《规划》中有关产业有序转移的规定，积极承接沿海地区制鞋、陶瓷等劳动密集型产业的转移，起步发展制鞋、陶瓷等劳动密集型轻工业。一是引进一个占地面积10000平方米，年产值达到2000万元的制鞋厂。二是引进一个占地面积10000平方米，日产量可达50立方米，产品多样，质量合格

的陶瓷厂。

3．服务业发展安排：我区现有服务业严重滞后，在经济转型时期，应着力发展以旅游和物流业为重点的服务业。一是围绕主导产业发展需要，依托铁路和公路，建设下凌线两翼物流园区，做到立足南票、辐射葫芦岛、锦州、朝阳等城市，以区域物流为重点，培育和完善“结构合理、设施配套、技术先进、运转高效”的现代物流体系；充分发挥区位优势。围绕产业集群，建设一批与之相配套的物流项目，重点建设综合市场、家具市场、建材市场、小商品批发市场等辐射力强的中型市场。二是充分发挥旅游业的先导和带动作用，改变我区旅游业空白的局面，充分挖掘旅游资源，使旅游业与文物保护、生态建设相结合，开拓旅游市场，突出历史、地域、文化、自然、资源等特色，逐步形成具有地域特色的旅游产业格局。

三、取得成效和存在问题

（一）取得成效

1．项目建设有了新进展。去年以来，新建地面工业项目16个，总投资32亿元，新增工业总产值55亿元，新增税收7亿元。兴达冶炼改扩建工程、宏峰碳素易址新建一期工程已建成投产；电厂二期、宝丰石化等一批项目将于年内竣工投产；新上3条日产5000吨新型干法水泥熟料生产线，其中，一个年内可开工建设，两个正在开展前期工作。

2．农业产业有了新突破。目前，全区大枣总量达到1200万

株，农民人均153株，注册“南票大枣”商标，是同纬度地区唯一的地理标识证明商标。新建标准化设施小区80个，新发展畜牧小区和规模养殖场49个。葡萄种植面积达到4000亩，“暖池”葡萄通过国家绿色食品标识认证，获得省名牌产品称号。开发新能源1处，新建沼气池1016个。大枣、畜牧、葡萄、棚菜四大主导产业架构的雏形初步形成。

（二）工作经验

1．转变职能，加强服务是做好经济转型工作的软环境基础。经济转型光靠自身力量不行，必须坚持走出去、请进来的原则，加大招商引资力度，而一个规范、高效、优质的服务型政府对招商引资工作是至关重要的。因此我区要进一步转变政府职能，逐步建立起系统、规范、高效、优质的服务环境，适应社会主义市场经济体制要求的政策环境，适应依法行政需要的法制环境和人人关心、爱护、参加、监督软环境建设的舆论环境。

2．改善民生，加强保障是做好经济转型工作的基础。要加大基础设施建设投资力度，增强和完善城市功能，创造宜居环境。坚持就业优先的原则，努力为失业人员和新增劳动力就业创造条件。大力开发公益岗位，鼓励企业自主创业和企业吸纳就业。进一步完善基本养老、失业、基本医疗等社会保险制度，完善社会救助制度。加快棚户区改造进度，继续做好沉陷区治理工作。

3．提高开放水平，扩大招商引资是做好经济转型工作的有效途径。要进一步扩大对内对外开放，主动走出去请进来，抓好

赴外招商活动，坚持贯彻落实项目责任制，分层次、有重点地落实项目。抓好重点项目的调度和跟踪服务，建立重点企业、重点项目档案，进一步筛选、研究、包装和储备一批对外招商项目，开辟招商引资新渠道。

4．合理利用资源，发展循环经济是经济转型的必由之路。资源开发性经济发展必然会经历建设期、发展期、衰退期三个阶段，主导产业衰退带来的问题必须通过经济结构和主导产业群的重构来实现。但我区象大部分资源枯竭型城市一样面临着严重的经济和社会问题，必须寻求新的发展思路，因此，我区要积极发展循环经济，用循环经济的减量化、再利用和资源化原则改造传统产业，尽可能减少资源消耗和避免废弃物产生，逐步改变传统的效率低下的生产方式，努力构建循环型社会。

（三）存在问题

1．区位条件差、发展空间小成为经济转型工作的严重阻碍。

2．沉陷面积大、建设用地少成为经济转型的瓶颈。

3．财政困难，人才匮乏成为阻碍经济转型工作的重要因素。

4．资源型企业破产，社会负担过重成为经济转型的巨大压力。

5．传统产业发展有限，替代产业尚未形成规模成为经济转型的难题。

（四）金融危机的影响

1．税收收入减少。为应对金融危机，国家实施增值税转型

改革，扩大了增值税抵扣范围。受此政策的影响，南票电厂二期工程6亿元固定资产投资产生的1.02亿元进项税被列入抵扣范围。由此造成南票电厂2009年基本无增值税入库。

2．外贸出口不畅。由于钼砂原料及钼铁产品国际市场受到冲击，使得我区仅有的两家出口企业全部转向国内市场销售。

四、下一步工作安排及建议

（一）下一步工作安排

1．明确经济发展方向，科学编制经济转型规划。以《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》为指导，按照既定的转型思路，科学编制经济转型总体规划。各部门要根据总体规划制定本行业的转型规划，各个乡镇、街道要制定本乡镇、街道的转型规划，并制订详细的年度实施计划，为经济转型的实施奠定基础。

2．建立资源开发补偿机制，稳妥实施采煤沉陷区治理。国家批准的南票区采煤沉陷综合治理项目已经结束，为了彻底解决采煤沉陷问题，从根本上改变沉陷区内居民的住房等现状，我们在充分借鉴阜新等地区经验的基础上，草拟了《采煤沉陷防治基金管理办法》，并以上报市政府，请求以上级政府名义制订规范性文件下发。我们在收取基金的基础上，政府出资一部分，群众负担一部分，实现采煤沉陷区内居民整体搬迁。

3．加速采煤沉陷区土地复垦，实现土地恢复利用。南票区面积小，山地多、平地少，可利用项目建设的用地更少。我们计

划在沉陷区居民实现整体搬迁后，对遗留土地进行整理，根据土地现状，制订土地利用规划，实现二次科学利用，尤其是扩大项目建设利用土地范围，为扩大招商引资、经济转型提供条件。

4．提高整体就业能力，积极促进社会就业。随着南票矿务局的破产转制，加上地区原有富余劳动力，社会上出现了大量的离岗失业人员，给地区稳定带来沉重压力。我们要引进水泥生产、皮革制造、鞋业制造等劳动密集型企业，增加地区就业容量和就业能力。同时，加大劳动力就业培训力度，重点开展针对性就业培训，提高劳动力就业能力和就业水平，拓宽就业渠道，提高广大居民收入。

（二）有关建议

1．建议国家或省制定《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》的细则，对相关问题进行明确，便于基层操作。

2．建议国务院相关部委尽快就《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》中与本部门有关的内容制定出台具体政策或措施，以指导基层的转型工作。

3．建议国家、省统一制定相关政策，建立资源开发补偿等机制，以便于基层操作实施。