比较我国与国外财政分权体制及启示

比较我国与国外财政分权体制及启示

【摘要】在中国经济这艘巨大航母启航的今天，党和国家不断探索着一条使我国社会主义市场经济健康稳定发展的道路，并且在这条道路上越走越

好，取得了令人骄傲的成绩。然而，随着全球一体化的深入，我们要

想在世界经济之林中站稳脚跟，就必须在重视经济增长成果的同时，

把本国经济体制的改革和完善放在首位。比如现行的财政体制，由于

分税制改革的不彻底而存在的诸多问题，已经或将会成为阻碍我国经

济发展的绊脚石，这是亟待我们着手去研究和解决的事情。通过和美

国、德国等西方国家的财政分权体制相比较，我们可以从中获得许多

启示与借鉴。

【关键词】财政体制分权制问题对比启示对策

财政分权是指给予地方政府一定的税收权力和支出责任范围，并允许其自主决定预算支出规模与结构，使处于基层的地方政府能自由选择其所需要的政策类型，并积极参与社会管理，其结果便是使地方政府能够提供更多更好的服务。改革开放以后，中国财政体制由集权制转成了分权制，最有代表性的是20世纪80年代初开始的“分灶吃饭”。该体制后来有各种各样的演变，80年代末到90年代初相对稳定的6种大包干或者其他的包干形式也是“分灶吃饭”下的一种包干制、分成制。1992年，党的十四大提出社会主义市场经济体制的目标后，在立足国情的基础上，借鉴成熟市场经济国家的经验，中央把原来的行政性分权改为经济性分权，跳出了过去按照行政隶属关系组织财政收入的一种分权模式上，走上分税制的道路，并且一直延续至今。尽管这种分税分级的财政体制是跟市场经济的总体要求相配套的，使整个政府财力运作的规范性和地方理财的稳定性也都大大提升了。但是，在从它建立到现在发展的大约二十年中，不断出现了许多阻碍经济稳定健康发展的问题，这不由得引发了我们的深思，其中既有财政体制本身的缺陷，也有更深层次上的整体制度环境的不足。以下是一个关于我国现行分税制体制问题的综合概述以及简单分析。

1、财政透明度严重缺乏，主要体现在各级政府责任划分的不明确和事权财权的不对称

各级政府的事权是划分各级预算收支范围的基本依据。因此，事权的划分决定支出的划分，而支出的划分又制约收入的划分。然而，在现行分税制的财政体制下，我国的情况却没有与此相符合。通过分税制改革，虽然没有实现最初预计的60%的目标，但是中央政府财政收入占全国财政收入的比重还是迅速提高，由1993年的22%到1994年的55.7%，以后略有波动，但一直高于52%。同时，1993年地方财政支出占全国财政支出比重为71.1%，1994年为69.7%，以后一直保持在70%左右，很显然，这与财政收入的变化形成了强烈的反差。不仅如此，财权重心上升的同时，财政的事权却重心下移了，这给地方政府造成了沉重的财政压力，例如让地方政府负责社会保障、医疗卫生、等具有明显的外溢性的公共服务；我国庞大的义务教育事业则由县、乡甚至村脆弱的财力来承担，可谓“杯水车薪”：一些农村地区和贫困山区学龄儿童无学可上，无书可读等现象屡见不鲜。长此以往，造成了县、乡财政困难等。

2、由于转移支付模式不当、力度不足以及地方税制不健全等使财政均衡作用没有得到充分、有效的发挥

按政策的制定权，一般来讲，一级政府出台的政策，由该级政府落实所需的资金，或由该级政府为主利益所涉及方适当分担等等。但是，在我国事实却并不是这样的，至少某些政策的实施上并没有做到。就保障性住房的建设来讲，中央只是下达命令，拨一小部分款，巨大的资金缺口还是由地方政府自行筹资弥补。然而，我国地方政府由于缺乏稳定大宗税源、缺乏税基税源税率确定权，更加没有明确的举债权等因素，使自身债务不断扩大，最终只好将支出负担转嫁给辖区内的企业甚至是居民。乱收费、乱集资、乱罚款的现象在地方屡见不鲜，这已经不是纯粹的经济问题了，更发展成严重的社会问题。以我国中西部地区高速公路建造为例。现在中央对各地高速公路资本金的补贴均是每公里1000万元，并未对建设成本高的经济落后地区加以倾斜。由于发展中西部，交通是基础性、先导性、服务性行业，在中央和地方政府的要求下，各省高速公路国有企业又不得不硬着头皮开工。比如藏区高速公路建设，据川高速概算其成本高达 1.3亿-1.5亿元每公里，2011年银行贷款不到位的情况下，中央三令五申催四川开工。审

计报告指出，截止2010年底，交通运输业债务总额达2.39万亿元，占全国地方政府性债务余额的24.89%，债务规模仅次于“市政建设”。

由此可见，这样具有过度性质的分税制改革难以实现政府间财力划分的合理化和规范化，说明了我国现行财政体制还存在着严重的制度缺陷，它不仅降低了财政体制的实施效率，也妨碍了促进全国各地社会经济全面发展、实现社会分配公平等财政职能的有效发挥。比如，在建设保障性住房方面，中央只会下拨很少的一部分建设款，剩下的大部分还是地方政府自行筹集。这时，问题就出现了：大多数政府没有足够的财政资金可以投入，于是只好选择将工程承包给当地的企业，然而企业在修好住房以后却以低价销售给本企业的员工，结果是，真正需要住房补贴的广大民众仍然没有得到任何来自国家的保障。正是在这样的财政体制下，给了企业利用政策钻空子的机会，试问保障民生如何能实现？下面是对一些西方国家财政体制的分析，我们可以汲取经验教训，扬长补短，并且结合我国国情进行改革。

首先是美国，美国是世界上第一个也是最典型的联邦制国家，与此相对应，其财政体制实行分权制，经过多年的实践和改进，基本上形成了比较规范的各级政府间财政体制。

1、联邦政府和州、地方政府之间的职责权限和支出责任、范围划分明确，为政

府提供公共服务增加了效率，减少了资源的浪费。

联邦政府的权力被称作“列举权力”，主要有征税、信贷、发行货币、管理对外贸易和州际贸易等。其职责主要包括：联邦级行政、国防、外交、征税、借款和货币发行；对州、地方政府的补助；规定对内对外贸易政策；统一全国度量衡；管理全国邮政；统一版权与专利；社会保障；对能源、环境、农业、住宅、交通等项目的资助等。各州所拥有的权力均为“保留权力”，主要包括：管理州内工商业、建立地方政府、保护健康、安全和道德，保护生命、财产和维护秩序，批准宪法修正案，举行选举，改变州宪法和州政府等。州政府的职责是负责联邦中央政府职责以外的州管辖的事务，主要有：州级行政、社会福利、教育、债务、基础设施、管理周内工商业和交通等。联邦与州还有共同享有的权力：征税、借款、设立银行和公司、设立法院、制定和实施法律、举办社会福利、为公共目的而征用财政等。可见，美国联邦与州政府之间的职责权限划分是十分明确清晰的，

同时也为划分各级财政支出责任和范围奠定了基础。美国的三级政府均拥有各自相对独立的支出决定权和开支预算。由于联邦政府承担着国防、联邦行政管理、社会保障、大型公共工程等重大的支出职责，因此联邦政府的支出在整个行政支出中占了有较大的比例，并且整个20世纪随着联邦财政的主导地位的逐渐加强而有所提高。下表反映了20世纪美国联邦、州和地方政府的财政支出所占的比重情况

美国联邦、州和地方政府的财政支出比重（%）

可以很直观的看出，联邦政府的财政支出比重逐年增加，而与之前所提到的我国地方财政支出占全国财政支出比重一直维持在70%左右情况相比，可谓形成了鲜明的对比。或许这是我们值得去注意的地方。一般来说，联邦政府主要负责全国性的公共产品和使全体公民收益的服务的开支。而州和地方政府负担的财政支出重点包括两个方面：一是区域性较强的项目，即支出的收益范围一般只限于州或地方政府所管辖的区域；二是与居民日常生活联系密切和直接的项目。（在我国，属于地方政府职责范围的公共服务项目，但受益范围超越了本地政府管辖的区域，对于这类服务项目所需资金，中央政府应以专项补助拨款形式承担一部分。可是，目前对这类有“效益外溢”的服务项目，我国还没有建立起法定程序和费用分担机制，于是地方财政承受着巨大的压力，以至于无法负担。）

2、在政府间税权与税收划分以及转移支付制度同样有许多值得我们学习的地方在美国的三级财政体制中，各级政府均有各自相对独立的税权、征税制度和税收

体系：联邦有联邦税，州和地方有州和地方税。其税权和税收在三级政府间的分配及法律依据主要是：联邦政府与州政府均有征税权；联邦政府不得对从任何州输出的商品征税；间接税率必须全国一致，即关税、国内货物税等间接税的税率各州必须一致；以避免因税负差异而影响市场竞争的效率；各州不得对进口货物和出口货物征税；三级政府对某些财源都有征税权，但联邦政府有优先权；三级政府都有独立的税收立法权、司法权和执行权，各级政府都有自己的专享税。且都有自己的主体税种。（我国地方政府无主体税种及税收立法权）；联邦政府在全国范围内征收的主要是个人所得税、公司所得税、社会保险税、销售税、遗产赠与税等税种。

美国政府间的转移支付主要采取三种形式：无条件拨款、整块拨款和分类拨款。分配拨款的公式由国会决定后，拨款即分配下去，由州和地方按照自己的意图进行支配和运用。拨交给一州的收入分享款，1/3分配给州政府，2/3分配给市、县和镇政府。因此，这就是为什么美国没有出现县级及其以下政府负担严重的原因之一了。

其次是德国，德国也是一个联邦制国家，政治上联邦与州政府实行分权、自立，经济上实行市场经济，行政上分为联邦、州和地方三级政府。其财政体制一直都是“财权集中、共享分税为主、横向均衡”的分税制基本模式。

1、政府间的事权以及支出责任和支出范围的划分

德国各级政府之间事权划分是十分明确的，有联邦和州各自的事务，也有共同承担的例如扩建和新建高等院校、地区性经济结构的改善。并且为了保证各级政府职责的有效实施和全国法律政策的必要统一，联邦基本法对立法权做了相应配置，州和地方政府不由得越权自行其事。各级事权的明确划分和立法权的相对集中，不仅有利于保证整体社会经济活动有序运行，也为全联邦贯彻实施统一的财税政策提供了必要的条件。可以说，把管理权的适当分散和控制权的相对集中有机结合在一起，是德国经济和财政体制的特点和成功经验之一。德国联邦基本法规定：联邦和州分别承担实现各自任务所需的支出，即联邦承担的事权职责由联邦负责安排支出，各州和地方承担的事权职责由各州或地方安排支出，以体现政府事权划分与支出负担分摊的一致性。对于那些“共同事务”的支出责任，原则由联邦和州按比例分摊其履行费用，即联邦财政根据支出责任的性质或财政能力

及财政需要，承担州或地方某些支出的全部或部分责任，负担履行这些责任的全部或部分费用。对于超出各州财政负担能力的事务，联邦有义务通过特殊支付款项协助完成。不仅如此，州和地方政府之间的共同支出责任及相应的费用分摊标准也有较为明确的划分，这样，就不会造成下级政府因为要支付的费用过高而负担加重。

2.政府间税种、收入分配以及转移支付制度

德国的税种和收入的划分实行共享税与专享税共存、以共享税为主的模式。综合其分税制格局分配的效果，政府间税收收入分配结构可以如此概括：联邦税收收入大约占全国的48%左右，州和地方所占比重分别在35%和13%上下滑动，并且一直保持这样的水平。可见，州和地方政府有足够的收入去保证公共服务的提供，这样不仅加强了政府的自主性和能动性，还能确保公众利益的实现。德国的转移支付制度采用的是纵向均衡和横向均衡相结合的复合模式，这一点和我国比较相像，一种是上级政府安排给下级政府的补助支出，另一种是同级政府之间，也就是经济发达地区对于落后地区的支持。但不同的是，在德国，尽管财政部或专门工作委员会的工作人员可以根据实际情况对补助标准进行修改，但政府间的转移支付制度的基本原则由法律形式确定，不能轻易更改，这就体现了法制性和灵活性的结合。

从以上两个国家的财政分权体制来看，我们可以从以下几个改革方面入手。

1、加强政府之间的透明度，确保各级政府支出范围的明确，避免出现政府“越

位”或者“缺位”现象。在既定的预算收支范围划分的基础上进行收支水平的调节。

2、加强法制建设，以立法的形式确保政策的执行，同时加强监督和管理，保障

财政体制的稳定性。

3、在规范行政管理体制的前提下，相应下放一些事权到下一级行政部门，并相

应下放财政权力，以杜绝省级以下政府事权“落而不实”等低效率状况，减少“给政策不给经费”情况下“体内损失体外补”等变相缓解财政压力的不规范行为，缓解由于事权下放、财权上收而导致的“倒逼机制”的发生。

4、允许地方政府在一定限度内发行债券，解决其融资难的问题。做到使事权与

财力相符合，从而增强地方政府提供公共服务的能力；培育地方政府的主体税种，提高其增加财政收入的积极性，防止地方机会主义的出现。

5、改革现有的转移支付制度，建立健全与现有转移支付制度相关的法律制度，

确保其有效实施。

相信在借鉴了发达国家的经验以及结合我国实情的改革后，现有的财政体制会进一步完善，并且在现有法律机制的制约下，为我国经济走向世界舞台奠定坚实的基础。

参考文献及网址：《分级财政体制研究》李齐云经济学科出版社 2003年

《中国财政制度改革之探索》邹继础社会科学文献出版社2003年

《财政透明度》国际货币基金组织人民出版社 2001年

《财政学》冯宗容杨明洪主编四川大学出版社 2010年

南方周末 2011年11月20日、11月3日经济专栏

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