中国环境NGO的现状和未来发展

摘要

随着我国经济的快速发展，环境问题日益严重。十多年来，国内应环境问题而建立的环境NGO也发展较快，走过了兴起、发展和壮大三个阶段。现在主要有下列四类：由政府部门发起成立的环境NGO，由民间自发组成的环境NGO，学生环境社团及其联合体，国际环境NGO驻大陆机构。这些环境NGO都很活跃，在短短的十多年取得了令人瞩目的成就。但总体来说，当前我国环境NGO人才、资金匮乏，规模小，国际交流少，整体能力较差。且国内相关的NGO管理制度有较大缺陷，环境保护法律、法规也不完善，这极大地制约了我国环境NGO在环境保护上作用的发挥。针对当前问题，我国环境NGO在以后的发挥过程中，应加强与政府、企业、公众的合作，增加互动，整合资源，只有这样才能在促进自身可持续发展的同时，高效解决环境问题。

关键词：环境NGO, 合作, 现状, 未来发展

浅谈中国环境NGO的现状和未来发展改革开放以来，我国经济发展取得了举世瞩目的成就，但长期粗放型的经济发展模式也使我国付出了沉重的环境代价。鉴于此，以及为了经济的可持续发展，党和政府提出了“科学发展观”以构建“和谐社会”，即将在北京召开的奥运会也以“绿色”为其主题。“限塑令”也得以推行。在国家政策的指引下，全国企业也开始了声势浩大的“节能减排”、提高单位能耗产出的运动，环境问题得到了全国人民的重视，能有今天局面，中国的环境NGO是起到了重大作用的。

1.中国环境NGO的发展历史和现状

致力于自然环境保护和改善的NGO都称为环境NGO。与其他NGO一样，它具有组织性、非营利性、自治性、志愿性、非宗教性等共同特征以及其独有的环境公益性的特征。我国环境NGO分四种类型。一是由政府部门发起成立的环境NGO，如中华环境联合会、中华环境基金会等；二是由民间自发组成的环境NGO，如“自然之友”、“地球村”、以非营利方式从事环境活动的其他民间机构等；三是学生环境社团及其联合体，包括学校内部的环境社团、多个学校环境社团联合体等；四是国际环境NGO驻大陆机构。

相较国外的环境NGO，我国环境NGO的发展起步较晚，但在短短的时期内得到了较快的发展，并取得了较大的成就。

1.1发展历史

我国环保N G O发展至今可分三个阶段：1978-1994年的诞生和兴起阶段；1995～2002年的发展阶段；2003年至今乃至未来某个时期的壮大阶段1973年，我国第一次召开了全国环境保护会议，标志我国环境保护事业的起步与发展。1978年5月，中国环境科学学会成立，这是最早由政府部门发起成立的我国第一个环境NGO。1991年辽宁省盘锦市黑嘴鸥保护协会注册成立，1994年梁从诫在北京创立“自然之友”后，我国由民间自发组成的环境NGO组织相继成立。这一时期是中国环境民间组织诞生和兴起阶段。1995年，环保民间组织发起保护滇金丝猴和藏羚羊行动，迎来了我国环保民间组织发展的第一次高潮。1999年，“北京地球村”与北京市政府合作，成功进行了绿色社区试点工作，中国环保民间组织开始进入城市、走进社区，把环保工作向基层延伸，逐步为社会公众所了解和接受。中国环保民间组织走向发展阶段。2003年和2005年的“怒江水电争鸣”和“26度空调”行动，多家环保民间组织开始联合起来，

为保护环境和生态、实现环境的发展目标而一致行动。中国环境NGO开始走向联合、合作。活动领域也更加宽泛，从早期的环境宣传、特定物种保护逐步发展到组织公众参与环保，为国家环境事业建言献策等领域。中国环境NGO走入壮大阶段。

1.2现状

1.2.1中国环境NGO本身现状

根据2006年4月22日中华环保联合会公布的《中国环保民间组织发展状况蓝皮书》，截止2005年底，我国共有各类环保民间组织2768家，其中，政府部门发起成立的环保民间组织1382家，占49.9%；民间自发组成的环保民间组织202家，占7.2%；学生环保社团及其联合体共1116家，占40.3%；国际环保民间组织驻大陆机构68家，占2.6%。（见图1）分布地域主要集中在北京、天津、上海、重庆及东部沿海地区；其次是湖南、湖北、四川、云南等生态资源丰富省份；其他地区的环保民间组织相对较少。我国环保民间组织现有从业人员22.4万人，其中全职人员6.9万，兼职人员15.5万。我国环保民间组织规模普遍较小，平均每个环保民间组织的全职人员在25人左右；在民间自发的环保组织中，有近30%只有兼职人员而没有全职人员。我国环保NGO机构设置总体比较健全。

85.8%的环保NGO实行会员制，会员代表大会是组织的最高权力机构，组织通过民主选举产生理事会、常务理事会、理事长等。过去一年，97.7%的环保NGO至少召开过一次理事会。88.4%的环保NGO有成文的章程。

总体而言，我国环保民间组织起步晚，成长迅速，发挥作用明显，但发展不均衡，骨干人才偏少。由政府发起成立的环保民间组织数量多、管理规范、能力强，但独立性不够，一些省级以下的组织开展活动不经常；学生环保社团数量大、热情高，但组织不稳定，负责人变动频繁；由民间自发成立的环保民间组织较活跃，数量少，组织松散，存在内部机构建设不完善，工作随意性大的问题；国际环保组织驻大陆机构数量少，工作条件好，但普遍存在在大陆没有注册的问题。

图1

1.2.2中国环境NGO活动现状

中国环境NGO当前的活动内容已经从单一走向多样，从微观走向宏观，从点走向面。主要集中在以下方面：

倡导环境保护，提高全社会环境意识

开展环境宣传教育、倡导公众参与环境保护，提高全民环保意识，这是我国环保民间组织开展最普遍的工作。如2000年5月31日，“自然之友”启动了我国第一辆环境教育流动教学车——“羚羊车”。几年来，环境教育流动教学车已经深入200余所学校，与两万多名中小学生共同感受自然、关注环境。

开展社会监督，为国家环境事业建言献策

NGO作为政府、企业之外的第三方力量，在国家环境事业中有其巨大的比较优势，具有比企业更强的公益性，比政府更强的灵活性好回应性。因此，在社会监督和有关环境决策方面可起到重大作用。如2005年4月至7月，中华环保联合会在全国范围内首次组织了公开征集公众对国家“十一五”环保规划意见和建议活动。调查形成了《中国公众对编制国家“十一五”环保规划意见建议书》，归纳了9个方面21条约6万字的综合建议，呈送国家环保总局和国务院。此次调查，为国家编制“十一五”环保规划提供了广泛的民意支持。国家环保总局、国务院有关领导对此项活动给予了充分的肯定。

扶贫解困，推动发展绿色经济

目前，我国农村仍有2365万人没有解决温饱问题。环境与贫困之间存在紧

密的因果关系:贫困导致环境破坏，环境恶化也会造成贫困加剧。近年来，我国环保民间组织深入农村，积极帮助贫困农民发展绿色经济，在保护环境中实现扶贫开发。如陕西妈妈环保志愿者协会围绕政府西部开发战略部署，在10个试点县一万户农户中开展“绿色家园环保示范户”创建工作。取得了很大成效。

关注弱势群体，维护社会公众的环境权益

由于弱势全体的力量分散，利益诉求无法得到决策者的重视，即使是最终达成目的，也是费尽九牛二虎之力，甚至采用静坐、自残等制度外过激途径来表达诉求。而NGO则可以凭借其资源和专业优势成为联系弱势全体和决策者的纽带，可以为无力维护自身环境权益的人提供法律等相关援助。如1999年11月1日，中国政法大学污染受害者法律帮助中心开通污染受害者法律咨询热线，无偿为污染受害者提供法律服务。热线开通以来，已经为1万多名污染受害者提供法律服务，帮助50多起环境污染案件的受害者向法院起诉或通过行政途径加以解决。

保护生物多样性，为子孙后代留下更大的发展空间

中国的环境NGO在刚开始起步时，就将此项活动作为重要内容，并取得了巨大成就，如1995年12月“，自然之友”发起了对滇金丝猴的保护行动，最终取得重大胜利。又如“藏羚羊保护”行动得到了全世界的关注。

2.当前中国环境NGO所面临的问题

中国环境NGO的发展历史还较短，特别是民间自发创办的环境NGO才十多年的历史。相比于西方环境NGO较发达的国家，还是一个新实务，无论在自身能力、还是在外部环境上都还面临很大的制约。面对多方面的问题，有政治的、经济的、社会的，总要包括以下几个方面。

2.1管理制度问题

我国现行的关于非政府组织成立登记的两个条例还是1998年颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》。关于非政府组织注册登记的几个规定使得我国非政府组织的准入门槛过高, 获取合法身份非常艰难, 具体体现在以下三条原则方面: 一是遵循双重管理原则: 所谓双重管理体制, 指对非营利组织的登记注册管理及日常管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制,《社会团体登记管理条例》第九条规定:“申请成立社会团体, 应当经其业务主管单位审查同意, 由发起人向登记管理机关申请筹备。”也就是说, 非政府组织注册的一个前提就是找到一家主管单位。但是, 实际上很多单位还怕承担责任, 不愿意成为这些团体组织的主管单位,导致一些环保NGO

成为“黑户”, 大大打击了环保志愿者的积极性和热情, 在一定程度上阻碍了非政府组织的发展。二是非竞争性原则: 就是为了避免非政府组织之间开展竞争, 禁止在同一行政区内设立业务范围相同或相似的非政府组织。《社会团体登记管理条例》第十三条规定:“在同一行政区内已有业务范围相同或者相似的社会团体, 没有必要成立的, 登记管理机关不予批准筹备。”该原则的弊端很明显: 限制了非政府组织的设立, 造成法制上的障碍, 不利于非营利组织的健康发展。三是资金规模限制原则: 从非政府组织的规模和资金进行规定, 例如“成立一个全国性社团至少要10万元资金,而地方性的和跨行政区域的社会团体则需要3万元以上的资金”“新社团必须有50个以上的个人和30个以上的单位会员”等规定。

限于以上条件，根据2006年4月22日中华环保联合会公布的《中国环保民间组织发展状况蓝皮书》，我国环保民间组织在各级民政部门正式注册登记率较低，仅为23.3%；有63.9%的在单位内部登记（学生环保社团在学校登记）或工商注册为民办非企业；有部分环保民间组织未办理任何注册登记手续。

2.2经费问题

经费问题是制约我国环境非政府组织发展壮大最大的问题，对民间自发建立的NGO更是如此。根据2006年4月22日中华环保联合会公布的《中国环保民间组织发展状况蓝皮书》，保民间组织最普遍的资金来源是会费，其次是组织成员捐赠、政府及主管单位拨款和企业捐赠。76.1%的环保民间组织没有固定的经费来源。有45.5%的国际环保组织驻大陆机构、32.9%的政府部门发起成立的环保民间组织拥有相对固定经费来源，而民间自发组织和学生环保社团中拥有固定经费来源仅为20%左右。在2005年中，全国2768家环保民间组织共筹集资金29.77亿元。其中，22.5%的环保民间组织基本没有筹到经费，81.5%筹集经费仅在5万元以下。（见表1）

2005年环保民间组织资金筹措情况

表1

从统计结果来看，中国环境NGO资金缺乏程度可见一斑。资金的缺乏极大地制约了其行动能力，导致其无法吸收高素质的全职专业人员加入，影响了NGO活动的广度和深度。

2.3参与政策制定和社会监督的能力与渠道问题

我国环境NGO参与政策制定和社会监督的积极性很高，但由于某些体制和自身能力方面的原因，导致其无法有效地参与。这主要有两个方面的原因。一是体制方面的原因。当前我国政府信息公开制度还不健全，公共决策透明度较低。信息的不对称导致环境NGO无法有效地进行监督。同时，政府和NGO间还未建立制度化的沟通渠道，彼此之间的交流只是偶然的，非经常性。二是环境NGO自身能力方面的原因。我国环境NGO的从业人员核心人员较少，多为兼职人员，且缺乏专业知识，这是制约NGO能力最大的问题。根据《中国环保民间组织发展状况蓝皮书》，至2005年底，环保民间组织现有22.4万从业人员中，26.8%的没有环保相关专业背景，近50%的环保民间组织中仅有1-2名环保专业人员。由于专业性人才匮乏、基础薄弱，环保民间组织参与环境政策制定和实施社会监督的能力不足、成效不高。

2.4公众参与环保民间组织活动问题

虽然通过多年的环境宣传教育，我国公民的环保意识还不是很强，同时，作为公民社会主体的中产阶级发展还不充分，人们的志愿性还不强。“自然之友”的创办人梁从诫在一次采访中说“我们不但要保护目前的环境，未雨绸缪，虽然民间环保团体的数量已不断增加，人们的环保意识也在不断加强，但是相对于国

外来说，这只是一个开始。在国外，一次环保行动参与的人就有上百万人，他们都有强烈的环保意识，而我国，几十亿人口却只有几百个民间环保团体，这就是环保意识的差距。”从此次“限塑令”推行中，许多人特别是内陆对限塑不理解、不太支持的情况可见我国人民的环保意识还需加强。

2.5参与国际民间环境交流与合作的能力问题

环境问题是全世界的共同问题，需要全人类的合作，唇亡齿寒，环境问题是超越国界的问题，地球整体是一个生态系统,任何一个地区、一个国家的环境问题,都会由于生态系统的开放性,而影响到其他地区与国家。美国著名生态学家洛伦兹的“蝴蝶理论”———“在巴西,一只蝴蝶扇动翅膀,在美国得克萨斯会引发一场龙卷风”,就说明了这一点。环保的实际需要我国环境NGO参与到国际民间环境交流和合作中去，然而我国的环境NGO规模较小，能力较弱，还无法充分利用国际交流平台来发展自己，表达自己的见解。

3.中国环境NGO未来发展方向

环境问题是一个人类的共同问题，需要政府、企业、NGO共同努力解决。然而，由于环境具有公共物品的非竞争性、非排他性的特性，导致通过市场“无形的手”无法自动地有效调节，现实市场固有的外部性、信息不完全等缺陷使其在环境保护方面的手段十分有限，捉襟见肘。人们的“经济人”特性也使人在面对“污染环境成本低，保护环境成本高”的情况下，选择污染，选择过度消费，而在保护环境时却采取“搭便车”行为。博弈理论中的“囚徒困境”就表现了这种情况。作为环境保护主体之一的政府具有资源和技术方面的优势，但政府在环境管理中,存在“中位选民”偏好,即政府在理论上只能满足大多数人的需要,反映普遍性的需求,仍有相当一部分人的利益与意志难以体现。这就使得许多微观的、个体的环境问题得不到政府的关注、许多弱势群体的环境权益得不到保护。此外，政府官员的寻租行为也使环境问题得不到解决，影响社会福利。同时，环境问题是一个需要灵活性的公共问题，政府反应的迟缓性也使其在环境问题的处理上具有一定的局限性。而具有公益性、灵活性的NGO则恰好能弥补市场、个人自利性和政府缺乏灵活性、回应性的缺陷。在这些方面具有比较优势。因此，环境问题需要政府、企业、NGO三者共同努力解决。其中重要的一点就是要促进政府、企业去NGO的合作，为NGO的发展提供条件，使其比较优势得到较好的发挥。对于中国的环境NGO来说，未来的发展可从以下几个方面着手。

3.1加强与政府的合作

3.1.1政府为环境NGO提供好的制度环境

制度是制约中国环境NGO发展的一个重要因素，当前以下几个方面的制度缺陷和缺失极大地影响了中国环境NGO的发展。

一是登记注册制度的缺陷。如前所述，非政府组织成立登记依据的两个条例：1998年颁布的《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》已经严重不符合现实发展要求，导致环境NGO获得合法性地位较难，双重管理体制也使NGO的独立性受到了极大的影响，相对于政府的比较优势未能得到充分发挥。应该改革当前的等级注册制度，使NGO地位合法化的途径多样化、简单化。

二是环境决策民主参与制度的缺失。当前我国公共决策民主化不够，涉及环境问题的重大决策也很少进行专业的环评。即使有环评，公众参与也较少，与NGO 的合作很少，极少数的合作也主要是被动的，很多情况是决策出现问题后，迫于公众压力才与NGO进行合作的，如NGO对滇金丝猴栖息地的关注，最终使政府改变决策。又如在“怒江大坝争论”实践中，政府后来多次举行环境方面的座谈会也是由于NGO和民众的压力。

三是环境保护公益诉讼制度的缺失。尽管在我国的环保法中明确规定，一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。但这个原则性的规定一直未在相关的法律中得到体现。这导致环境NGO 无法代表公众利益去起诉环境污染的制造者。此项制度的缺失，使公众的诉讼成本较高而不愿去通过诉讼来维护自身环境权益。

此外，在给NGO捐款方面，也可借鉴西方经验，出台相应的税收政策，对捐款给NGO的企业和个人予以一定的税收减免，从而促进民间捐款的积极性，有效解决NGO的经费问题。

3.1.2政府与环境NGO可进行多种实质的合作

一是政府——NGO工作小组方式。这种方式基于资源相互依存理论，环境问题中，人们相互依赖，没有一个部门能掌握所有的资源来处理环境问题，即使是政府也不能。而NGO具有增加社会资本的优势，可以充分利用公众的力量来参与环境问题的解决。通过政府与NGO 的讨论、互助可以整合各种资源，发挥各自所长，高效地解决问题。

二是政府委托——NGO代理方式。这种方式基于自主治理理论。打破环境保护中的“囚徒困境”不一定需要政府干预，将某些环境项目委托给NGO，通过利用公民社会的“自组织网络”、发挥NGO在社会资本方面的优势，可以使许多环境问题得到很好的解决。特别是在小规模的环境治理中更是如此。在环境自主治理

中,非政府组织具有社会资本优势,这种社会资本在环境管理中有助于减少摩擦成本,增进人们的信任,促进人们的合作。另外,自主治理最适合较小规模的环境治理,而非政府组织的长处恰恰在于微观管理。通过项目、工程合同等方式，政府将一些环境项目委托给NGO处理，一方面可以发挥NGO的比较优势，使问题高效的解决；另一方面也通过资金支持促进了NGO的发展。

三是智囊团方式。在环境管理中,非政府组织为政府收集信息,为政府决策做前期调研,为政府出谋划策,从而影响政府的环境政策走向。如上文提到的2005年4月至7月，中华环保联合会在全国范围内首次组织了公开征集公众对国家“十一五”环保规划意见和建议活动就是一个很好的例子。又如在绿色申奥过程中,北京政府就聘请了具有草根性质的环保非政府组织,如“自然之友”、“地球村”等组织的领导人做顾问。

3.2加强与企业的合作

由于环境NGO本身资源和专业的优势，使其能比普通民众更好地监督企业的生产活动，能更有效地界定企业有关生产活动产生的对社会的环境外部性，从而利用自身拥有的社会资本，通过公众舆论压力等促使企业采取相关行动，停止对环境的损害，或者使外部性内部化。

除了对企业的监督外，在国家重视环保的政策大环境下，环境NGO也可积极与企业合作。在这轮产业升级的浪潮中，利用自身的技术优势，社会信誉等，帮助企业改进生产工艺，打造绿色品牌。通过与企业合作，帮助企业进行有关绿色环保产品的市场调研，提供相关技术咨询以及帮助进行产品促销，一方面可以给环境NGO带来资金的支持，增强其专业能力；另一方面也可以增加企业利润，其高的社会认同度也对企业带来强大的广告效应。这样良好的合作互动可以促进双赢，NGO在自身得到成长的同时，引导企业持续发展，实现产业升级。在我国，农夫山泉与青少年基金会的合作经验就值得借鉴。“每喝一瓶农夫山泉，你就为希望工程捐一分钱”的广告，已经家喻户晓。在这个合作模式中，农夫山泉集团提高了知名度，而青少年基金会也获得了更多资源。同样我国的环境NGO也可采用相似模式，加强与企业的合作，达到双赢。

此外，环境NGO也可学习西方经验，自己开办企业，提供有偿服务，以企业收益来支持环境NGO的工作，只要其利润不是用来分成，NGO开办企业，提供有偿服务就没有违背其非营利性原则，这不失为获得经费的一个办法。

3.3加强与公众的合作

作为人们集体行动的一种途径，NGO能起到连接政府、市场、社会的纽带作

用。在与公众的关系上，环境NGO可充当以下角色。

3.3.1代言者

公民的环境权包括知情权、表达权、诉讼权及监督权，而公民个体往往由于个人维权成本太大而不愿意采取行动。人们通过NGO集体行动相对于采取个人行动来说，可以减少交易成本，并且能发挥资源的整合优势，与侵权者平等对话，从而获得更大成效。中国的环境NGO，特别是除政府发起外的我国其他三种NGO，都是由志愿性很强的志愿者发起、组成。许多环境NGO起初就是为了维护环境权益受损害者的利益而成立的。如1999年11月1日，中国政法大学污染受害者法律帮助中心开通污染受害者法律咨询热线，无偿为污染受害者提供法律服务。又如深圳部分公众为了维护自身环境权益自发组织的“深港西部通道环境维权组织”，这是我国公众自发维护自身环境权益的典型代表。随着我国环境保护公益诉讼制度的逐步建立和完善，环境NGO作为公众环境权益代言人的角色必将越来越能发挥发挥其作用。

3.3.2宣传者

今后，我国环境NGO应更加发挥出其宣传者的作用，主要可进行以下两方面内容的宣传：

一是环保知识。环境问题是超越民族、国界的问题，是全世界每个人都面临的问题，因此，环境的保护和改善需要每个人的参加。而环境所具有的公共物品特性使得其无法通过市场使民众自发采取行动，它需要人们强烈的环保意识，这就需要NGO的宣传。我国相对于西方来说，人们的环保意识还很弱，这就需要大力的宣传，让人们建立起环境忧患意识，从而竖立环保意识。只有通过NGO和政府的大力宣传，环保意识才能从精英走向大众。就如“自然之友”创立者梁从诫所说：“只有当地的人，基层的老百姓认识到保护他们的家园对自己以及子孙后代是至关重要的，他们才会积极行动起来，没有当地的老百姓自己站出来搞环保，光靠几个人先知先觉，是没有用的。”

二是志愿精神。志愿精神是NGO存在的基础，没有坚实的志愿精神，NGO就必缺乏其运作所需的工作人员和经费。当前制约中国环境NGO发展最现实的因素就是资金、人才的缺乏。要解决这个问题，除了政府扶助以外，民间捐款、志愿者队伍的壮大是至关重要的。因此，我国的环境NGO需要通过大力宣扬志愿精神，特别是中产阶级，帮助人们建立其志愿精神。只有这样，我国的环境NGO才能实现可持续发展。

3.3.3中介者

NGO一个很重要的作用就是能成为政府和民众的桥梁，成为两者信息沟通的管道。在政府做公共决策前，NGO可以通过调研等方式，搜集民意，将大众的声音传达给决策者，从而为决策提供坚实的群众基础。同样，NGO也可在政策将要实施以及实施过程中，将决策者意图传达给大众，对政策进行宣传，从而减少政策实行所遇到的阻力。

作为环境保护的重要行动者，环境NGO需要与政府、企业、公众相互合作，整合资源，才能实现对公共环境问题的高效解决。这几大行动者之间的互动关系可用以下模型来表示（见图2）。

总之，我国环境NGO起步晚，发展迅速，但总体实力较弱，人才、资金都非常缺乏。广大民众的环保意识和志愿性都还较差，政府对NGO的支持还不够，相关制度不完善，企业对NGO还不信任。今后，要加强政府、NGO、企业、民众在环境问题上的合作，加强互动，争取共赢。

参考文献

[1] 陈振明主编.公共管理学--种不同于传统行政学的研究途径.北京：中国人民出版社，2003.

[2]王名等著.中国社团改革一从政府选择到社会选择.北京:社会科学文献出版社，2001.

[3] 赵黎青主编.非营利组织与中国发展.香港:香港社会科学出版社，2001.

[4] 俞可平等著.中国公民社会的兴起与治理的变迁.北京:社会科学文献出版社，2002.

[5]宋言奇著.非政府组织参与环境管理:理论与方式探讨，自然辩证法研究.2005，5.

[6]邓国胜著.中国环保NGO的两种发展模式，学会.2005，3.

[7]中华环保联合会.中国环保民间组织发展状况蓝皮书，2006，4.

[8]Salamon, Laster M&Anheier.Helmut K: Defining the Nonprofit Sector,A Cross-national Analysis, 1997.