关于我国大型水利枢纽船闸管理体制问题的思考

关于我国大型水利枢纽船闸管理体制问题的思考

船闸管理体制问题是一个关系国家和地区经济与社会协调发展的重大和复杂的体制性问题。其重要性体现在：大型水利枢纽本身所具有的防洪、航运和发电等综合功能，对全国和全流域的经济与社会协调发展具有特别重要的意义。而船闸管理体制的科学性和有效性，又在很大程度上决定着大型水利枢纽综合效能的发挥。其复杂性体现在：船闸管理体制问题是长期积累的与利益格局密切相关的历史遗留问题，改革难度很大。随着长江三峡工程通航日期的临近，尽快解决我国大型水利枢纽永久船闸的管理体制问题已经成为当务之急。

一、现行船闸管理体制的不同观点

所谓船闸管理体制，就是有关部门(企业、行政机关或中介组织等)在作为通航建筑物的船闸的运营、维护与管理过程中所形成的责权利关系。目前我国内河永久性通航建筑物的管理体制主要有“电航分管”和“电航统管”两种模式。

(一)“电航分管”和“电航统管”两种模式的要点

“电航分管”模式是指电厂和船闸分别由两个不同主体进行“管理”的模式，即交通航运管理部门负责船闸日常运营管理和维护，但产权归属于水利工程业主的船闸管理模式，如葛洲坝船闸，其产权归三峡工程总公司所属的葛洲坝电厂，而船闸的运营与维护由长江三峡通航管理局负责。这种模式的要点是：航运管理部门在船闸的运营、维护与管理中所发生的费用与成本，按国家有关规定在电厂(或水利工程公司)的电力成本中列支，而经费标准却是由航运部门和电厂(或水利工程公司)进行讨价还价来确定的(讨价还价的结果还需经财政部驻各地特派机构审核批准。日前，财政部已经明确取消此项审批制度。)。

“电航统管”模式是指由水利工程业主(电厂)或交通航运管理部门负责船闸的建设、日常运营管理和维护，产权也属于业主(电厂)或航运管理部门的船闸管理模式，前者如湖南五凌水利开发有限公司五强溪电厂，后者如广西桂平、贵港。这种模式的要点是与船闸的运营、维护与管理的有关费用由船闸的投资方(工程业主)单方负责。

(二)关于两种模式下矛盾焦点的不同理解

无论是“电航分管”还是“电航统管”模式，从实际情况看，发电与航运之间都存在着明显的矛盾与利益冲突：

“电航分管”模式的矛盾集中在电厂 (或水利工程业主)与航运管理部门之间关于管理主体和经费来源的问题。航运管理部门认为，通航建筑物作为通航河道的一部分，其基本功能是恢复原有天然河道的通航功能，而交通管理部门作为通航事业的主管部门，理应是通航建筑物的管理主体。水利工程业主或电厂作为经营性企业，是不能承担事业性职能的。在管理经费的来源问题上，船闸运行与

维护属于公益性活动，其经费应来源于财政。而目前船闸运行维护经费却来源于电厂，这样造成了“通航管理责任与权利相背离”，“形成航运对电力的依附关系”，“经费不足影响了通航安全运行与管理进步”。业主(或电厂)却认为，船闸属于水利枢纽的一个重要组成部分，其通航功能是水利枢纽综合功能的一个组成部分，既然船闸的产权属于业主(或电厂)，那么业主(或电厂)就有理由成为船闸运营的管理主体，况且运营与维护从技术上讲并不复杂，业主(或电厂)完全有能力承担船闸的运营、维护与管理。至于船闸运营管理经费来源问题，业主(或电厂)认为，在“电航分管”模式下，船闸运营与维护费用由电厂生产成本列支，而电厂又缺乏有关经费的足够信息，因此，电厂对与船闸有关的费用成本开支的核拨处于“雾里看花”状态。交通航运管理部门在没有预算约束情况下，不能排除存在扩大编制、增加运营经费开支的可能性。

“电航统管”模式的矛盾则更多地集中在业主(或电厂)统管船闸后实际上形成的业主(或电厂)的经济效益与航运社会效益的冲突上。航运管理部门认为，业主(或电厂)负责船闸的运营，会因过分追求发电经济效益而忽视航运畅通所产生的社会效益。从丹江口枢纽的升船机、万安枢纽船闸和水口枢纽船闸等国内几个典型的由电力部门统管的通航建筑物的运营情况看，航运的发展受到了明显的制约。“电航统管”的结果是“电力上去了，航运下来了”。此外，业主(或电厂)由于过分追求经济利益而导致船闸水头、航道深度、枢纽通航安全等隐患。业主 (或电厂)则认为，所谓“电航统管”后的航运萎缩与“电航统管”没有直接的因果关系，而是由于地区贸易结构、运输市场供求关系变化和替代性运输方式(如公路和铁路等运输方式)的竞争等因素所致。至于“电航统管”模式下电闸运营主体的确定，可由业主或电厂采取委托方式解决，如电厂可以委托航运管理部门进行电闸的具体运营管理。

(三)电航矛盾的产生根源

我们认为，造成电航矛盾长期得不到根本解决的主要原因是：

第一，法律法规不健全。法律法规是界定行为主体责权利边界的最基本依据，是行政管理机关依法行政的依据，是事业单位履行其事业职能的依据，也是经营性企业追求和保护合法权益的依据。目前我国在通航建筑物的管理领域里，还没有建立起一个完整的法律法规体系，在船闸的建设、维护与运营中，有关利益主体的责权利边界并不清晰；航运管理部门和电力企业之间到底是什么关系，是行政管理者与相对人的关系，还是委托代理的契约关系，于此缺乏明确的法律论据；航道管理中正常的事业性收费缺乏统一透明的标准；对于碍航和断航情况下的补偿问题缺乏依据；对于船闸运营主体的开闸率、水位、航道深度等操作规程也没有明确规定。目前，关于航道管理和养护的法律依据还是国务院 1964年3月3日颁布的《国务院关于加强航道管理和养护工作的指示》，其中一些规定已经与形势不相适应，需要调整。

第二，电力体制改革的推动。多年以来，我国电力工业像电信、民航、邮政、铁路等行业一样属于自然垄断性产业，发电、输电、配电和售电环节的计划性和垄断性很强，水电企业没有成本和竞争压力，电厂对于负担航运管理部门的船闸

运营费用并不敏感。而随着电力体制改革的不断深入，特别是发电环节的市场准入和竞价上网，在利润最大化的利益驱动下，电力企业开始感受到成本和市场竞争的压力。加之，水电企业陆续改制为独立经营的法人实体，它们要在日益激烈的电力市场竞争中寻求生存与发展空间，在这种情况下，船闸运营费用就成为电力企业的一块“心病”。

第三，企业产权制度改革带来的观念冲击。当竞争性产业已经在产权制度改革上走出很远了之后，水利工程业主和电厂发现，一个问题始终困扰着他们：既然业主是产权人，那么为什么所有者没有自主运营权?如果承认业主拥有完整的产权，那么在船闸的运营上，业主就有权决定由谁来承担船闸的运营，那么业主与航运管理部门的关系就演变成了委托与代理关系，而后者又是一个行政管理部门，这样就出现了一个悖论，行政执法者被行政相对人所“俘获”。

第四，事业单位体制改革的压力。随着事业单位体制改革的加快，事业单位也越来越贴近市场，特别是1998年国家机构改革以来，事业单位依靠全额财政拨款度日越来越困难。在这种情况下，事业性收费就成为事业单位在市场中求生存的根基。而船闸属于一种免费的社会公益事业，在这种情况下，船闸的运营、维护费用就成了航运管理部门的一个卸不下的“包袱”。

第五，财政压力。既然船闸运营属于免费的社会公益性事业，那么，公共财政就应当承担其正常的运营与维护经费。从美国田纳西河通航管理体制的经验看，负责船闸运营与维护的美国陆军工程兵的经费来源于联邦财政拨款。而从目前我国中央财政来看，尽管近年来，中央财政的增长速度较前几年明显加快，但是总体上看，中央财政的压力仍然很大，扩张性财政支出、基础设施投资、公务员加薪、教育支出、科研与开发支出、农业与农民支出等等逐年增加。在这种情况下，从中央财政争取船闸运营费用的可能性大大降低(必须争取国家出资)。

二、几个认识问题

(一)船闸的性质

我们赞成将船闸等通航建筑物视为交通航道设施而非水电工程设施的观点(王金文《对船闸属性和管理主体以及资产归属问题的探讨》，载于《综合运输》杂志，2001年第10期。)。这是因为，从哲学意义上讲，对事物性质的判断应该从其主要矛盾和矛盾的主要方面来把握，而不是次要矛盾和矛盾的次要方面来认识。就船闸而言，主要矛盾是发电与航运的关系，而矛盾的主要方面是船闸到底用来作什么，是用来通航还是用来防汛和发电。答案是简单的，即船闸的最基本功能是航运，用来恢复与补偿因水利工程枢纽给天然河道的通航造成的影响，这在《水法》中已经明确指出。尽管从实物形态上看，船闸等通航建筑物与水利枢纽在物理上是连成一体的。

船闸具有明显的社会公益属性。船闸的公益性与天然河道的属性是一致的。它的建设与运营是为了最大限度地满足社会公众对河道通航的基本需求。船闸的公益性使其具有了经济学意义上的“公共物品”的属性。船闸的社会公益性使其

不能象一般经营性物品或私人物品一样，通过排他的制度安排取得服务特定群体的经营性收入。

(二)“管理权”与“管理体制”

尽管目前航运主管部门与水利电力部门在船闸管理问题上长期存在激烈的争论和明显的利益冲突，但实际上，双方对于矛盾根源的看法却是一致的，即船闸的管理主体到底是谁，以及船闸管理经费到底应该来源于哪里。

我们在实地调研过程中发现，水利电力部门(电厂)和航运管理部门双方有关人员都经常提及“管理”一词，然而实际上双方对于“管理”这一概念的内涵与外延的理解却存在明显差异，而正是这种差异导致了双方立论的根本对立。根据我们的判断，航运管理部门所说的“管理”是包括了船闸的运营与维护(即“运营管理”，operation)，以及由于船闸本身的通航功能所引伸出的行业管理(即“行政管理”，administration)。而业主或电厂方面所说的“管理”则主要指船闸的运营与维护。如果前者所说的管理是一种广义上的理解，那么后者明显是一种狭义上的理解。

我们认为，船闸的“管理权”主要包括产权(所有权)、运营权和行政管理权三种法律关系，这三种法律关系的不同组合，对应着不同的管理体制。通常管理体制主要由管理主体、管理客体和管理对象三个要件所组成。因此，具体到船闸的管理体制问题上，“电航分管”和“电航统管”模式是两种完全不同的产权安排，与之相应的产权归属、运营方式和行政管理关系组合是不同的，管理主体、管理客体和管理对象也都是不同的(见表1)：

表1：两种船闸管理模式的管理权与管理体制构成表

(三)运营权与行政管理权

我们认为，运营权与行政管理权是完全不同的两种法律关系：

运营权是基于对通航建筑物的实际运营而产生的权利关系，通过对船闸的直接运营与维护，发挥其通航职能，这类似于企业的经营权。根据所有权与经营权分离的原则，业主(产权人)不必直接行使经营权，可以通过委托——代理关系交

由专业经营机构进行经营(是不是采取委托行为，其最终决策在业主)。从法律关系上看，运营管理权的建立与废止是建立在合同法和物权法基础上的，它本身具有阶段性、临时性、内部性和非强制性，即随委托——代理关系的建立而建立，也随委托——代理关系的消亡而消亡。

而行政管理权是政府的一项行政职能，即行政管理机关为保障社会公众利益(如在公开水域上自由通行)而对有关行为主体实施的一种外部约束，它的管理客体是通航行为实施过程中发生的一种法律行为。行政管理权是以行政法为依据的，它不因业主产权人或经营者的改变而改变，因而具有长期性、外部性和强制性特征。

三、大型水利枢纽船闸管理体制确立的基本原则和思路

我们之所以对大型水利枢纽的船闸管理体制的现状、矛盾焦点以及有关认识问题进行探讨，是为了对管理体制改革的方向和步骤进行铺垫。我们认为，在改革大型水利枢纽船闸管理体制问题上，应借鉴国外成功经验，特别是美国田纳西河船闸管理经验，遵循一定的原则、目标模式和步骤来进行。

(一)美国田纳西河船闸管理经验的启示

美国田纳西河通航建筑物的管理是比较成功的船闸管理模式，极具借鉴意义。其成功经验在于：

第一，法制健全。美国是注重依法行政的国家。依法治水，在水资源的开发、利用和管理等各个环节，都有完善的法律。据称，自美国1920年通过第一个有关发展内河航运的法令以来至1988年，美国共颁布了36项与水资源开发利用有关的法规，并根据需要每年作出调整。

第二，三权分立，权责清晰。三权分立指船闸的建设、运营和行业管理分别由不同的部门来行使，其中建设方即工程业主是TVA(田纳西河流域管理局)负责船闸建设并移交陆军工程兵；陆军工程兵团负责船闸运行与航道维护；海岸警卫队负责航运安全和航标管理。三个部门的权利义务边界是十分清晰的，各司其职，相互监督，相互配合。

第三，经费独立。经费来源独立是保证避免相互冲突的重要因素。TVA经费来源于售电收入、国会拨款和其它收入，其中航道维护和陆域管理的经费来自国会专项经费，陆军工程兵和海岸警卫队的经费来自政府财政拨款。

(二)改革目标与基本原则

1、改革目标与要点

在新形势下，我们应该建立一种新型的船闸管理体制，它以电航分管为基本特征，但却是一种完全不同于旧的电航分管模式，其要点是：

——船闸产权主体仍然是建设方即业主，其主要职能是负责船闸土木工程的建设，建成后移交船闸运营管理部门，并负责从枢纽总体安全角度对船闸建筑物的安全性和资产提出建设性意见；

——船闸运营管理主体是水利枢纽运营管理协调委员会(其职责不仅是船闸管理)。以三峡为例，可以成立三峡工程运营管理协调委员会(以下简称“管委会”)，其成员主要由三峡建委、三峡总公司、交通部、长航局等部门的人员组成。管委会的主要职责是：负责协调船闸运营过程中出现的各种磨擦；负责选定和监督船闸操作主体；协调航运、发电、防洪等方面的利益冲突。

——船闸运营主体是专业化的专门机构，通过招投标方式竞争获得船闸的运营与维护权；接受管委会的委托在合同约定范围内负责船闸的运营与维护；按照《船闸操作规程》的规定负责船闸具体操作；及时向管委会报告船闸运营情况。

——船闸行业管理主体是航运管理部门，其主要职责是负责制定并公布包括-《船闸操作规程》在内的有关航运、安全、船舶、河道等方面的规章制度；对船闸运营与维护实施行政管理；接受航运企业和管委会关于船闸运营方面的申请进行仲裁；对违反船闸管理条例和操作规程的行为进行行政处罚。

表2是新模式同旧的“电航分管”模式的对比，从中可以看出，新模式具有以下优点：

●可以丛制度上避免“电航统管”模式下“电挤航”的问题；

●可以解决旧“电航分管”模式下船闸运营与行政管理的政事不分的弊端；

●有利于充分发挥船闸运营专业化效能，降低船闸运营与维护的成本；

●为解决船闸经费完全依靠电厂的问题提供了可能。

表2：新旧“电航分管”模式对比

2、改革的基本原则

新型船闸管理体制的建立应该坚持以下基本原则：

(1)政事分开原则

这主要是针对目前“电航分管”模式下，通航管理部门兼具船闸事业性运营职能与航道行政管理职能而言的。政事分开的目的要将行政管理者与管理相对人分开。

(2)政企分开原则

我们在调研中了解到，一些通航管理部门为了解决经费来源不足问题，曾办了一些“三产”，对电厂生产与管理产生了一定影响。作为航道管理的职能部门，如果将管理范围扩大到依法行政之外，将影响其依法行政的严肃性和管理效果，将不可避免地影响到行政相对人的合法权益。政企分开，需要行政管理机关本着执法与效能统一的原则，进行职能和实现方式的改革，将精力集中在如何依法行政和确保通航安全上。

(3)法治原则

依法冶闸，是确立船闸管理体制的基础。美国田纳西河船闸高效管理的重要经验就是有一个健全与动态调整的法律体系。“依法行政”是航道职能管理部门一切工作的出发点和依据，而“有法可依、以法护权”也是行政相对人和经营性企业维护自身合法权益的基础。由于我国船闸管理模式尚处于摸索阶段，因此，短期内可以国务院管理条例和法规来规范有关主体行为，待条件成熟后再上升为法律。

(4)竞争与效率原则

船闸运营属于一种事业性职能，而事业性职能的实现是可以通过引入竞争机制来提高效率和质量的。如在选择船闸运营者时可以通过滚动的招投标方式确定，通过契约方式来确定一定时期内的委托方与承包方的权利与义务，在保证通航安全的前提下，提高通航效率和服务质量。

(5)创新原则

鉴于现有的“电航统管”模式和“电航分管”模式都存在问题，那么，新型船闸管理模式就不应再简单地复制原有的管理模式，而应对原有的管理模式进行一定程度的修正。新的管理体制既要能够解决或避免旧模式的矛盾，又能保证船闸运行和航运管理效能的统一。

(6)积极与稳妥原则

大型水利枢纽不仅对于本流域、本地区甚至对全国的经济与社会协调发展都具有特别重要的战略意义，因此，对于船闸管理体制的改革必须积极而稳妥地进行，最大限度地减少由于管理而带来的社会震荡。以三峡工程为例，其重要性远远超过任何一个水利枢纽，三峡船闸是否能充分保证其长江黄金水道作用的发

挥，关系到沿江地区和国民经济与社会的繁荣稳定，因此，三峡船闸管理体制的确立应积极而稳妥地进行。

四、新体制下需要解决的若干问题

(一)船闸运营经费的来源

经费来源问题始终是困扰电厂和航运管理部门的一个老大难问题。在新模式下，船闸运营与维护经费来源的理想情况是：

●中央财政全额负担船闸运营与维护费用，每年年末根据本年度船闸运营情况和维护计划核定下一年度费用，然后下拨给管理委员会。

●管理委员会通过招投标方式选择船闸运营者后，将有关经费拨付对方。

●船闸运营者定期(如每月)向协调管理委员会提交报告，报告船闸运营、维护以及经费使用情况。

由于船闸具有明显的社会公益性，管理委员会具有事业单位职能，由中央财政负担船闸运营与维护的费用是合理的。如果短期内中央财政全额负担有困难，也可考虑：

●由中央财政、业主(如三峡总公司)和航运管理部门的事业性经费共同分担。一旦航运管理部门将事业职能分离出去，交由独立的管理委员会行使，则航运管理部门可不再负担有关经费。

●与船闸资产保证有关的设备维护与技术改造费用由电厂负担，国家在电厂的发电、售电环节上给予税收照顾(如加速折旧和在售电收入中冲抵一定比例的三峡建设基金)。

●短期内由业主(如三峡总公司)负担全部费用，允许其在税前收入中扣除。一旦船闸运营职能从航运管理部门中分离出去，则由中央财政负担管理委员会的有关经费。

(二)船闸运营机构的组建

船闸运营机构应当独立于电厂和航运管理部门。在组建船闸运营机构的过程中，可先考虑让现有的船闸运营人员和职能与航运管理部门中脱钩，各司其职，成建制地组建一个船闸运营机构。船闸运营机构与管理委员会签订工作合同 (如两年)。航运管理部门对船闸的运营行使行政管理权，而船闸运营机构成为独立于航运管理部门的行政相对人。

管理委员会与船闸运营机构的第一期工作合同到期后，由管理委员会本着竞争、精简、高效与低成本的原则，向社会公开招标，择优选择船闸运营机构。原

有的船闸运营机构与新的运营商处于平等竞争的地位。

(三)航运管理部门的改革

无论船闸管理采取何种模式，航运管理部门都要进行机构改革，以适应新形势的需要，改革内容主要涉及到：

第一，在政事分开的基础上，理顺内部关系，解决行政管理上的条块分割。目前交通部门内部在工程航运管理上涉及水上公安、消防、港航监督、航道疏浚、航闸管理、锚地运行管理等业务。各业务部门之间职能交叉，界面不清，影响了行业管理的统一性和管理效率。如参与葛洲坝工程运行管理的航运管理部门多达6家之多，使得工程管理关系十分复杂。因此，交通航运管理部门进行职能调整和机构改革是十分必要的。

第二，在政企分开的基础上，将原隶属于航运管理部门的三产职能剥离出去，实现三产的社会化与企业化经营。三产机构与航运管理部门在机构、人员和经费上完全分离，成为面向市场的企业实体。

第三，与船闸运营维护有关的机构和人员必须精简，从长远看，随着船闸运营维护职能的社会化，船闸运营人员也要走向市场，与原有的航运管理部门脱钩。这也是我国很多事业单位机构改革的一个主要方向。

第四，经费分账。在船闸运营职能尚未从航运管理部门分离出去情况下，要实现与船闸运营直接相关的经费与航运管理部门的正常行政管理职能经费账目分设。具体而言，水利工程范围内通航设施的水上公安、消防和港航监督，以及自然河道整治、航道疏浚等属于行政管理职能，应由航运管理部门从行政管理经费中列支；水利工程范围内通航设施的维护和运行费用短期内由业主负担，从发电成本中列支，待管理委员会成立后，从中央财政列支。

(四)关于“依法治闸”

目前最需要制定“通航建筑物的管理条例”和船闸操作规程，明确有关利益主体在船闸运营、维护与管理中的责、权、利关系，以及船闸具体操作中的技术标准，如明确规定船闸一定范围内的航道深度、水头、标记物等的技术标准，以及开闸次数和条件，断航与碍航的补偿标准，等等。这是解决目前很多电航纠纷的一个重要制度基础。

作者：国务院发展研究中心石耀东