公共政策视角下农村留守儿童问题探析

“三农”问题

公共政策视角下农村留守儿童问题探析

张金兰

(中共九江市委党校，江酉九江332000) 摘要:大量农村剩余劳动力向城市流动使留守儿童与外出父母在时间上、空间上长期隔离，这给留守儿童带来了一系列的问题，农村留守儿童问题单靠个人及家庭的力量无法解决，只有政府制定和完善相关的公共政策，才能从根本上解决

关键词:农村留守儿童;社会问题;公共政策

Abs七rac七:a 1 arge number of surpl us rural 1 abor go tourban，parents and left-behind ch们dren out i n ti me andspace on the long-term isolation.A series of problemscome into being .The social problems of left-behindch们dren in rural rely solely on the strength of indi-victuals and fam们ies can not be solved，only the gov-ernmentformulate and improve relevant public policies

can fundamentally solve the problem. Keywords:Left-behind ch们dren in rural ;the social

problems;public policy

一、农村留守儿童存在的主要问题

留守儿童规模巨大，全国妇联woa年2月27口发布的《全国农村留守儿童状况研究报告》泉示，根据2005年全国1%人II抽样调查的数据，可以确认(?}17周岁留守儿童在全体儿童中所占比例

为21.72% ,据此推断，全国农村留守儿童约5800万人，其中14周岁以卜的约4000万人。另外，留守儿童分布)’泛，不是一个地区的局部问题，特别是四川、江酉、安徽、湖南、河南等省份留守儿童比例非常高。这此规模巨大、分布)’泛的留守儿童存在一系列的社会问题，需要引起全社会共同关注。

1.监护缺位，留守儿童人身安全容易受到伤害

留守儿童由于得不到家庭和父母有效的监昔>容易产生安全隐患。一方面，监昔人的能力问题;另一方面，监昔人的责任心问题。目前留守儿童监护情况主要有两种类型:一是隔代监护，即由祖辈抚养的监护方式:二是上代监护，即由留守儿童父母的同辈人，如叔、伯、姑、姨、舅等亲戚或他人抚养的方式。祖辈年龄较大，监护能力有限，加上有的老人监护的远不i1_一两个孩子，难以对孩子承担监护之责，而上代人木来就是年富力强的中青年人，自身也有很多的事务，不一定有精力和责任心来照顾他人的孩子，当然也有孩子不服昔教的问题。所以很多留守儿童并没有得到很好的人身安全监护，而儿童自我保护能力弱，容易受到拐骗、打架、抢劫、交通事故、溺水、小病拖成大病等伤害，有的女童成为不法分子性侵害的对象，有的甚至长时间遭受监护人的性侵害。

2.长期的亲情缺失，留守儿童心理健康、道德品行受到影响心理学家对儿童认识形成过程的研究表明，父母平时对儿童的教诲、行为示范等对于儿童抗诱惑能力以及是非判断均能产生积极的决定性影响。留守儿童长期与父母疏离，在长期的情感缺失和心理失衡的影响

卜，留守儿童性格特征常常表现为两种倾向:要么悲观、脆弱、孤僻、焦虑、不合群、不善与人交流;要么任性、野蛮、脾气暴躁、冲动易怒。有的孩子为吸引注意力会做出特殊的举措，甚至会自我伤害，有的孩子不能正常与社会交往，对社会仇恨强烈。留守儿童心理状况直接影响其道德状况，有的甚至走上违法犯罪的道路。

3.教育缺位，留守儿童米来发展受到影响留守儿童最大的问题是教育，这是留守儿童问题的核心。留守儿童家庭教育的不足，使学校教育.i v得尤为重要，然而现实状况却令人失望。一方面，受传统应试教育的影响，学校对升学率的重视远远胜于对学生的关心与帮助，由于师资力量的限制及一此教师对留守儿童的冷漠，甚至歧视等主客观方面的原因，导致学

校对留守儿童的教育昔理存在诸多缺陷。另一方面，很多留守儿童的父母认为学习好坏无关紧要，读书花很多钱同样可能找不到工作，这种心理潜移默化地传给了孩子，使农村“读书无用论”思想重新抬头，留守儿童学习成绩卜降、厌学、逃学、甚至辍学现象

口趋严重。留守儿童的大量出现，使改革开放以来一直稳步提高的农村儿童入学率旱卜降趋势，特别是初中学生在校率在留守儿童中大幅度卜降，很多学校留守儿童在校率仅为85%('-，这与九年制义务教育的发展目标是有相当差距的。这将直接影响农村基础教育的健康发展，影响全民族整体索质的提高。同时，在与城市人竞争中处于劣势的中国农民将这种劣势传递给了他们的卜一代，甚至再卜一代，也使中国的二元社会经济结构有了更加稳固的根

基。

二、农村留守儿童问题政策性原因分析

1.我国长期形成的二元社会结构是造成留守儿童问题的制度原因实行计划经济体制及其相应的户}}制度以后，我国就形成了城市和农村二元分治的社会结构。一方面，大量的粮食、工业原料和其他农产品源源不断地进城，支持城市的工业化建设;另一方面，户籍制度把公民分为农业户}}和非农业户II两类，附着在户籍之上的有关教育、就业、社会保险等相关制度将农民与市民从社会身份上区别开来。

2.城乡差异的政策导致留居城市的高昂成木是造成留守儿童问题的直接原因农民工在城市不仅生活成木高昂，其子女在城市上学还需要支付高额的教育成木。一方面，公办学校资源紧张，入学门槛高，需要缴纳很多不合理费用如“借读费”、“赞助费”、“插班费”2010午6月Special Zone Economy特区经济153等，这是农民工微薄的工资难以承受的。尽昔新修汀的《义务教育法》规定流动人II子女享受平等的受教育机会，以流入地政府和全口制公办中小学为主，解决进城务工农民子女义务教育问题。但很多城市政策并没有真正执行，很多学校是奉行“户II不在片区”收借读费，农民工子女户II 连“城”都米进又怎可能进得了“片区”，农民工子女的借读费尽r 有《义务教育法》的保护依然照交不误。另一方面，农民工子弟学校成为很多农民工的选择，但农民工子弟学校面临校舍简单、经费不足甚至遭受取缔等很多的尴尬。城乡教育差距、城乡义化背景差异等因索，成为农村孩子在城市上学不可逾越的鸿沟。留居城市高昂的成木，

使很多进城务工者对城市生活没有长远的预期，阻碍了农民工举家进城的可能性，他们只能选择把子女留在农村，由此造成了大量的留守儿童。

3.留守儿童问题没能及时进入政策议程，导致政策滞后是造成留守儿童问题的政策原因

从公共政策理论角度分析，在政策制定中，政策议程的建立是社会问题转化为政策问题的关键一步，政策议程包括公众议程和政府议程两种基木形式。一般来说，如果一个社会问题不能在公众议程中占据一席之地，就很难进入政府议程。在流动人II子女教育问题上，流动儿童身处城市，首先引起了城市媒体的关注并进入公众议程，之后成为政府政策的议题，生活在偏远落后的农村留守儿童就很难进入媒体和公众的视野，难以成为政府的政策议题。留守儿童自2(川日_纪8()年代中期就产生了，但作为一个社会问题在2002年特别是2004年以后才引起了大众传媒的关注。从问题出现到被关注再到问题被提上政府议程经历了大约

2()年的时间，一此问题随时间积累泉得严重，不利于政策的制定和问题的及时解决。所以，在政策制定环节上，政策制定主体没有主动及时地发现问题并提上议程，是留守儿童问题长期存在的重要因索之一。

三、解决农村留守儿童问题的制度途径探索

i.改变城乡二元社会结构，实现城乡协调发展

在体制层面上，逐步消除城乡二元体制，消除城乡壁辛，完善相

关政策制度，消除横隔在父母和留守儿童之间的制度性障碍。留守儿童问题要从户籍、教育、医疗、住房等制度上解决，要改革我国二元制度的始作俑者户籍制度，改革户籍制度的核心并不在于完全取消户籍昔I}制度，要逐步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度如城乡就业制度、教育制度、社会保障制度等，保证劳动力的合理流动。另外要缩小农村和城市的差距，促进

城市和农村协调发展，要扎实稳步地推进新农村建设。这就要求政府在政策上向农村倾斜，在对工业发展不产生较大影响的情况卜，实行工业反哺农业，以工补农，以工促农，城市支持农村，实现工业与农业、城市与农村协调发展，良性互动。这是解决留守儿童问题的根木。

2.增加农村教育经费投入，为农村留守儿童兴办寄宿制学校

寄宿制学校可以解决留守儿童无人照看、学习和安全得不到保障的问题，解除进城务工农民工的“后顾之忧”。在吸引和接收更多农村留守儿童的同时，可以相对减少进城流动儿童的数量，从而减轻城市教育的压力。但绝大多数农村县市政府则政困难，难以承受寄宿学校的则政投入，需要国家加大对农村义务教育经费的投入，为寄宿制学校的建设创造条件.

3.推进农村城镇化发展进程，实现农村剩余劳动力就地转移

要尽可能改变市场经济条件卜农业三要索净流出的趋势，积极发展当地经济组织，推进农村城镇化发展进程，实现农村剩余劳动力就地转移，这可以缓解声势浩大的民工潮给大城市带来的巨大压力，从根木上减少了留守儿童的产生，还有助于解决留守老人的赡养、留守

妇女的夫妻情感危机问题，是建立农村和谐家庭，也是构建和谐社会的治木之策。

4.加快城市化进程，让农民工在城市能够享受市民待遇

在我国快速社会转型和城市化进程中，人II迁移流动口益频繁，最近2()多年来，流动人II不断增加，国务院农民工问题调研组综合国家统计局、农业部、劳动和社会保障部三个部门的数据和统计方法分析推算出我国外出农民工数量为1.2亿左右，如果加上在木地乡镇企业就业的农村劳动力，总数大约2亿人②。但目前大多数进城务工农民处于一种“半城市化”状态，虽然进入了城市但没有完全成为城市居民，处于城乡双向流动的状态。这种流

动就业虽然能够避免大部分发展中国家急速城市化中出现的问题，但这种方式也延缓了城市化进程，产生了很多意想不到的问题。要使农民工实现家庭式永久性迁移，让留守儿童不再留守，就必须让他们真正融入城市，政府必须进行制度创新，改善农民工就业和生活环境，针对农民工这一特殊群体制定优惠政策和配套措施，使流入的农民享有平等的社会权益，妥善解决流动儿童的教育问题。

:i.积极培育和发展非政府组织(NGO )，加大社会力量对留守儿童的参与程度作为在2(川u-纪}c)年代兴起于全球范围的非政府组织，不仅能够承载政府转移出来的部分职能，对传统政府昔z}进行有效的监督和拓展，而且有利于构筑多中心的公共事务昔理体系，从根木上推动政府公共昔理模式的转变，被誉为政府有效“减压阀”和“稳定器”。政府部门应该积极培育和发展民间组织，充分引导和发

挥民间组织的作用加大其对农村留守儿童的参与程度。

注释：

①阮梅.引日纪之痛—中国农村留守儿童调查》，人民文学出版利_，

2008午,42贞

②国务院农民}_问题调研组.《中国农民}_调研报告》，中国丙实出

版礼.2006午

参一y._交}状:

[1]国务院研究室课题组.农民}_调研报告「M].北京:中国丙实出版fif:，2006.

「2]阮梅.ill纪之痛—中国农村留守儿童调查「M]. .I匕京:人民文学

出版fif:，2008.

L3]((国务院关于解决农民}_问题的若十意见)),2006.

[4]谢明.公共政策案例分析「M].北京:中国人民人学出版利_，2009.

f51严强.公共政策学fMl..l匕京:利_会科学文献出版利_,2008.

作者简介:张金兰(1974年一)，女，中共九江市委党校副教

授.硕士研究生.主要研究方向为公共政策、

154特区经济Special Zone Economy 2010午6月