(金融保险)当前形势下银行经营监管问题分析

当前形势下银行经营监管问题分析

在金融业全面对外开放的环境下，中外资银行的竞争正在日趋白热化。尽管目前我国要求外资银行必须建立法人机构才能开展有关业务，但无论是花旗、还是汇丰等外资银行的母体基本上都是综合化经营的银行，普遍采用的是前台分业、后台综合的营运模式，这种状况无疑会让国内中资银行在同台竞技中处于非对等不公平地位。除了入世后外部金融环境的严峻挑战外，当前要求发展银行业综合经营还有一些深层次助推因素，比如，金融创新下国际银行业运营模式的变革，消费者金融行为的变化，以及流动性过剩下银行业生存发展的需要等。在这一背景下，银行业综合经营的监管问题被提了出来，并日益引起人们的重视。

一、银行业综合经营的特殊风险分析

银行业综合经营主要采用金融控股公司或金融集团的组织形式，这种复杂结构使银行业综合经营往往会产生自身特有的风险。

（一）资本金重复计算可能导致财务杠杆比率过高的风险

母公司拨付子公司资本金或者资金在集团内反复投资以及子公司之间相互持股，造成股权结构混乱及资本金多次计算。金融控股公司母公司以外来资本拨付给子公司资本金时，在母公司和子公司的资产负债表中都同时反映出来。如果该子公司用这笔资金在集团内继续投资，则该笔资本就被重复利用。虽然这种方法可以提高集团资本金的利用率，但这也意味着资本的重复计算，可能会使金融控股公司财务杠杆比率过高，从而影响到整个金融控股公司的安全。

（二）集团内部交易加剧了风险的传染性和复杂性

集团内部交易可能会带来多元化的成本节约和利润最大化优势，但在危机时期却存在一种明显的可能，即收入流的相关度可能会明显提高。集团中局部业务

所面对的困境可能会轻易地在内部企业间广泛交叉传染，一个部门的问题可能会导致集团其他部门顾客和投资者对集团整体品牌失去信心。集团内部交易可能产生的利益冲突则将风险进一步复杂化。

（三）复杂结构下信息不对称问题加剧

由于金融控股公司错综复杂的内部交易，以及处于不同行业、不同国家和地区的金融控股母子公司适用的会计准则、会计年度存在较大差别，金融控股公司的公开信息占应当公开信息的比重通常要低于非集团化的金融企业，监管部门、债权人和其他利益相关者很难掌握足以作出正确判断的信息，金融市场上的逆向选择更为突出。金融控股公司也可能利用这种信息不对称制造逃避监管的不良内部交易和虚假信息来谋求不当利益,道德风险加剧。

除上述所列之外，银行业综合经营还存在TBTF（toobigtofail，“太大而不能倒”）机制下的道德风险和市场纪律的松弛，以及由于银行业综合经营呈现出来的机构大型化不利于中小企业融资，给宏观经济金融体系造成负面影响等其他特殊风险。

二、现行监管体制的弊端

面对银行业综合经营的兴起，尽管全球分业监管的模式有所松动，但分业监管仍占主导地位。这种框架使银行、保险与证券业形成了各自独特的监管方法，包括各自独立的监管部门、会计惯例、监管制度与政策目标，这种分业监管方法在现实中带来一些问题。

（一）不一致性

同类型的风险会因为业务主体的不同而进行差别管理。例如，持有同样一笔A级信用风险头寸，不同金融部门会面对不同的监管资本要求：作为一笔普通银

行贷款，银行机构核心资本要求达到风险敞口的4%；作为一笔保险业务，信用保险机构清偿资本要求达到风险敞口的0.16%；作为一笔债券投资，寿险公司的隐性资本要求则为风险敞口的3%。监管要求的不一致可能引发监管套利，集团内一些受监管程度较轻的子公司或壳公司大量从事超过其风险管理与承受能力的业务。

（二）不科学性

分业管理方法对集团内各金融部门的风险状况分开割裂单独管理，可能使风险集中度指标失效。而且，现代金融组合理论认为风险在集团内会通过相互抵消和分散而降低，即总体的风险小于各组成部分风险的简单加总。分业管理显然与这一基本的金融理念相悖。

（三）不完全性

分业管理方法忽略了对集团非金融部门的监管，包括对控股公司的监管。一些不需要经过金融监管当局审批就可以设立的非金融部门会因自身的营运操作增加整个金融集团的风险，对集团风险分散效果的度量也必须考虑金融集团的融资活动与资本结构，以防止“双重计算”。

随着产业合并的加剧和金融产品的交叉创新，传统的业务部门与风险分类的界限日益模糊，把风险管理与资本要求作为套利的游戏而不是向外部提供信息的渠道违背了金融管理的初衷，传统的分业管理方法必须改革。特别是随着中国金融业全面对外开放，在监管方面一个可以预见的结果是，中国金融监管机构将要监管外资金融控股集团。具有代表性的观点认为，如果中国继续维持分业监管格局，监管外资金融控股集团将会遇到很大困难。而且，分业监管还可能导致对外资金融机构的过度监管，影响中国对外资金融机构的吸引力。

三、我国银行业综合经营监管体制改革的路径选择

（一）监管体制

1、血统性与主监管制度

所谓主监管制度，即对金融控股公司内相关机构、业务的监管，按照业务性质实施分业监管，而对集团母公司依据其主要业务性质，归属相应的监管机构负责。

2004年9月18日中国银监会、中国证监会、中国保监会召开第一次监管联席会议，讨论并通过了《中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会在金融监管方面分工合作的备忘录》，搭建了一套以“联席会议机制”和“经常联系机制”为基础的合作监管框架，对银行业综合经营的主监管制度、信息收集与交流、重大监管事项及时磋商以及政策的沟通与协调等问题达成了一致意见，中国银行业综合经营的主监管制度初具雏形。

理论上，监管体制并没有一个最优的统一模式；实践中，Freshfields（2003）的一项调查表明，全球实施完全集中监管的国家占比为29%，完全分业监管的国家占比为38%，处于两者之间监管模式的国家占比为30%。从我国目前的监管架构来看，完全漠视“路径依赖”的思路并不“经济”。就我国主要处于金融业综合经营起步阶段的现状来看，综合经营带有明显的“血统性”特点。

尽管开始了综合经营的前期探索，但大多数金融集团往往是以某个金融机构，主要是商业银行、保险公司作为投资主体跨行业投资设立其他金融机构，集团还存在着具有明显比较优势的主业，从事其他业务更多是基于范围经济和共享分销渠道的考虑，金融集团血统性特征明显。因此，当前我们更应该将重点放在主监管制度的改革和完善等工作上，建立更紧密的“三会”联系制度，包括高层的相互人员参与安排。

2、从机构监管走向功能性监管

近年来，一些学者发表一系列论文从功能的视角重新阐释了金融中介，对传统的基于机构的视角提出了巨大的挑战。基于功能的金融中介观认为：金融功能比金融机构更稳定；金融功能优于组织结构。面对迅速更新和变革的金融产品、服务和组织形式，功能观点有利于我们更好地把握其实质，从而选择最能发挥功效的形式。在此基础上，有人提出应基于金融监管的目标来设计监管体制，比如未来的功能监管应采用“双峰”结构，即成立专司审慎监管和专司市场行为监管的“双峰”监管机构。

（二）3+1监管手段

针对银行业综合经营不同利益相关者间的目标冲突、监管简化与灵活性的冲突以及监管与市场纪律的冲突等问题，新巴塞尔协议“三大支柱”与隔离墙是银行业综合经营风险管理的有效方法，这一监管体系又被称为银行业综合经营风险监管的“3+1”支柱。“3+1”支柱包括了监管法规、监督检查、市场纪律和法律制度等综合手段，互为补充，缺一不可。

第一支柱包括机构的各种合规要求，包括在并表基础上的集中度管理和风险限额管理等，特别是要求在控股公司层面采用基于经济资本计量模型的最低监管资本要求。目前国际上比较流行的做法是利用连接函数技术计算分散化效应下的综合经营经济资本要求。

第二支柱强调监管当局对银行业综合经营的监督检查。最低监管资本计算公式可以作为监管的有效手段，但我们应该把有限的社会资源用于提高监管当局的监管水平而不是发展更为复杂的公式，应该注意充分利用监管当局的信息优势。尤其是对于大型、复杂的金融集团，监管当局的监督检查比制定统一的监管规则更为重要。通过监督检查，监管当局可以具体综合评价特定金融机构内部风险管

理和资本决策流程的充分有效性。这一支柱具有很强的灵活性，应针对不同的金融业务、风险状况、法律组织结构与复杂性制定灵活的监督检查办法。

第三支柱强调充分发挥市场纪律的约束作用。市场纪律通过约束银行业综合经营的融资能力与利率水平，对金融集团的资本状况施加决定性影响。但当前会计制度与信息披露的不完善使市场纪律的功效大打折扣。在这一点上，应该借鉴新巴塞尔协议的做法，监管当局要不遗余力地推动金融会计制度的完善，更好地披露银行业综合经营的风险与财务结构，以利于市场纪律更好地发挥作用。

在强调市场纪律时，我们要特别重视许可证价值和信誉激励在银行业综合经营风险监管中的作用。国外最近的一些研究强调了股权资本并不是避免过度风险的唯一机制，相类似的机制还有许可证价值。近年，随着金融自由化及金融市场竞争的日益激烈，银行垄断租金产生的许可证价值逐渐消失。然而，有学者认为银行信誉可能会替代垄断租金成为许可证价值的新来源，信誉会像过去的垄断租金一样起到管理银行风险的作用。

第四支柱是通过建立防火墙和“中国墙”的法律制度安排抑制金融集团内部风险的交叉感染和利益冲突。对于一些综合经营带有不同风险特征和承担不同监管程度的金融集团，可以通过限制集团内的关联融资、关联担保等关联业务活动和内部分设独立法人隔离风险。这一措施虽不能完全根除集团的声誉风险，但可以在一定程度上有效抑制集团内风险的交叉感染。“中国墙”则主要是通过信息隔绝或阻断防止综合经营下银行与信托部门或银行与证券部门间因相互交换客户信息导致的利益冲突与地位滥用。

（三）反垄断

控股公司自1889年美国新泽西州出现至今，其发展就与反垄断保持着千丝万缕的联系。当前市场经济体制不断强化，竞争日益剧烈，金融界混业经营趋势越来越明显，银行业综合经营倍受追捧，但银行业综合经营可能带来的宏观负效

应未得到应有的重视。银行业综合经营下的兼并收购行为带来金融市场参与主体减少，在长期竞争过程中动态博弈形成的均衡市场利益格局被破坏，市场恶性竞争可能加剧，一方面，这些巨无霸金融机构可能以社会福利和金融消费者利益为代价，运用非自愿“搭售”和交叉补贴等手段制造不公平竞争、积极追求垄断利润，危害市场秩序和效率；另一方面，随着公司不断扩张，这些机构可能成为特殊利益集团威胁国家的经济政治安全。在未来银行业综合经营监管立法中，金融反垄断和消费者保护理念应得到足够的重视和体现。