新加坡固体废弃物处理经验

为一个国土面积仅仅707.1平方公里，人口却已然逼近500万的城市岛国，新加坡在工业化和城市化进程中曾一度面临“垃圾围城”的威胁，日均近1.7万吨的废物产生量严重威胁着新加坡的可持续发展。自2001年至今经过十年努力，新加坡已经提前完成了绿色计划的目标，赢得了“花园城市”美称。

一、新加坡废弃物管理的体系

新加坡废弃物管理体系的内容主要包括废弃物的分类、回收和处置等流程。

(一)废弃物的产生与构成

新加坡城市固体废弃物依据其产生来源，通常分为以下三类：生活垃圾、工业废弃物和事业机构废弃物。生活垃圾(Domestic Refuse)是指家庭、商场、食品中心和服务性商业场所等产生的固体废弃物；工业废弃物(Industrial Refuse)是指工业部门产生的废弃物，但是其中不包括需要特殊处置的有毒有害废弃物；事业机构废弃物(Institutional Refuse)则是指各种政府部门、法定组织、医院、学校公益项目等产生的固体废弃物。其中事业机构废弃物与生活垃圾合并统称为家庭与商业废弃物(Domestic and Trade Refuse)。

在新加坡工业化的早期，城市废弃物总量迅速增加。1999年的废弃物处置量几乎是1980年的3倍，其中生活垃圾和工业废弃物的处置量都有显著增长。1992年新加坡环境局建立了推进垃圾减量化部门，在全国推动和促进废弃物减量化活动。

20世纪末，新加坡逐渐步入后工业化时期，垃圾减量和循环利用产业不断发展，新加坡的工业废弃物经过约15年的持续增长后在1997年开始逐渐下降，废弃物总量也逐渐平稳。2000年之后，新加坡的家庭与商业废弃物的产生依旧呈上升趋势，但上升速度较慢，基本保持稳定。工业废弃物的产生则呈不断下降趋势，从2000年的每天回收3931吨下降至2009年的3031吨。

新加坡固体废弃物中产量最大是纸张，占到21%，其次是建筑垃圾、黑色金属和食物垃圾。对于环境损害较大的塑料垃圾相对比例较小，仅占废弃物的11%。新加坡的有机垃圾和可燃无机垃圾约占废弃物总量的85%左右，故而焚烧法处理可燃废弃物成为较常用的方法。

(二)废弃物的收集

1996年之前，新加坡固体废弃物的收集是由隶属国家环境部(ENV)的环境健康局(EHD)和私营废弃物回收商共同承担。环境健康局主要负责居民住宅区、小型的商业中心和事业机构的日常废弃物，私营收集站主要收集工业厂区、商业建筑物、购物中心和建筑工地等的废弃物。政府负责收集清洁的废弃物大约占废弃物总量的一半。除了日常垃圾收集，环保局还对大件生活垃圾处置如旧家具和大型电器提供专门清运服务，按照运输里程收取费用。1996年后，由于人力成本的不断上升，新加坡开始实行垃圾收运产业市场化改革，并于1999年实现了垃圾收运产业全面私有化。

现在新加坡政府不再直接涉及垃圾收运产业，相关职责转为对相关企业进行资格评定、审核和监督工作。废物收集公司经过环保部的

资格评定后，通过竞投废弃物收集牌照来获得在某一地区内的垃圾收集权，竞投成功的企业可以获得7年的垃圾收运合同。为提高废弃物的回收利用的效率，新加坡国家环境局(NEA)将一般废弃物回收商(GWCs)分为A 类，B类和C类，授权其处理特定类型的垃圾，未经授权回收垃圾属于违法行为。A类回收商负责回收无机垃圾，主要包括建筑垃圾，开挖土，树干，废弃家具，家电，木包装箱，托盘等大件物品。B类回收商负责有机垃圾回收，主要包括餐厨垃圾和其他可腐烂的生活垃圾和商业垃圾。C类回收商主要负责废污水处理厂，水密封式厕所，化粪池和其他卫生设施所产生的污泥及油脂。危险废弃物和有毒废弃物须另有专业的指定回收商进行处理。

废弃物回收商可以综合采用多种废弃物收集方式。一般来说，有直接回收、间接回收和混合回收三种类型。

直接收集是指对独立家庭的垃圾进行直接收集，主要应用在住宅区和店面商铺。一般的，直接回收法有两种情形：送货上门收件和CRC收取。送货上门收件是指垃圾收集商挨家挨户地进行废弃物收集。最初常见于老式高层建筑，废弃物被堆放在地下室的垃圾箱中。这些垃圾箱被人工转移到大型垃圾收集箱，然后被运往废弃物处理站。2001年新加坡全国再循环计划定期为所有的居民提供免费的环保袋

或环保盒，让居民们把可再利用的废品收集起来，每两个星期由指定的环保公司回收所收集的可循环垃圾。CRC即中央废弃物专用收集槽系统。1998年后建造的新型公寓住宅的住户可以直接把生活垃圾倒

入各自公寓楼的公共倾倒口，废弃物通过收集槽进入中心垃圾收集箱，

然后用小型机车送入每个公寓住宅区的中心垃圾收集室，把中心垃圾收集箱转移到运输卡车。CRC系统极大地提高了生活废弃物的收集效率，有效地控制了废弃物在收集和运输过程中产生的气味和渗滤液问题，但是建筑和运营成本较高。

间接收集是指对垃圾箱和垃圾站的垃圾进行再次收集，然后垃圾被工作人员送往指定的处理点。除过对传统的公共垃圾箱进行间接回收以外，自2007年8月起，新加坡国家环境局计划为每5座组屋(即居民楼)设立一个废品回收站，居民的垃圾可以在那里临时存放，届时居民可以随时处理垃圾而不必等待两周，这种方式被称为寄存处集中回收。据环境局的统计显示，2001年，全国组屋的垃圾回收率是15%，到了2007年，回收的百分比已提升至63%。

第三种方式混合收集则是直接收集和间接收集的结合使用。

(三)废弃物的处理

新加坡城市固体废弃物主要有三种处理方式：循环再利用、焚烧和卫生填埋。

循环再利用：回收之后循环再利用是新加坡处置废弃物的首选，既解决了环境问题，同时也解决了焚烧和填埋成本不断上升的问题，产生了很好的经济效益。2009年新加坡回收固体废弃物3.48万吨，回收率达到57%，提前完成了绿色计划的目标。预计到2030年新加坡70% 的垃圾都可以得到回收。在新加坡的主要废弃物中，建筑垃圾、金属制品和废旧轮胎回收利用率较高，达83%～99%，而占废弃物比例较大的纸制品和餐厨垃圾利用率还较低，分别为48%和13%。

在新加坡政府的支持下资源再生产业蓬勃发展，出现了一批从事废弃物的再循环与再制造的著名企业。如Morelastic绿色能源公司利用废旧轮胎制造橡胶；Cimelia资源回收公司回收电子废弃物从中提取贵金属；福传香港废物管理公司将建筑垃圾、纸张和废木料制成新的建材等。资源再生产业的发展使得垃圾变成了金矿，同时也大大带动了废弃物清运和回收产业的发展。

焚烧：垃圾焚烧可以有效缓解新加坡废弃物填埋占地的压力。新加坡早期兴建并正在运营的垃圾焚化厂共有4座，分别是大士焚化厂、胜诺哥焚化厂、大士南焚化厂和吉宝西格斯大士垃圾焚化厂，平均每天可消纳可燃废弃物约9600吨，已经超过了8200吨/天的设计容量。随着城市固体废弃物的不断增长，现有的焚化场已经难以满足垃圾处理的需要，第五座垃圾焚化厂于2009年开始投入使用，每天可处理800吨固体废弃物并发电20兆瓦。

卫生填埋：由于新加坡国土面积十分有限，卫生填埋是新加坡废弃物处理的最后选择，只有无法再利用和焚烧处理的垃圾才会被填埋。新加坡内地的两个填埋场分别于1992年和1999年达到饱和，目前新加坡共有三个填埋场，均是位于海上，其中圣马高岸垃圾埋置场于2005年对外开放，成为新加坡著名的休闲观光点和环保教育中心。

二、新加坡废弃物管理的特点

新加坡的废弃物管理体系拥有法律保障、组织引导、市场机构和宣传教育四大支撑系统，这也正是新加坡废弃物管理的鲜明特点。它

的废弃物的分类、收集和循环再利用等流程基本做到了产业化、规范化，已经形成了较为完备的废弃物管理体系。

(一)重视法律手段

早在60年代初新加坡政府便先后制定了一系列环境保护条例和相关标准，最主要的是《环境公共健康法》和《环境保护和管理法》，其中直接涉及废弃物管理的主要有《环境公共健康(公共清洁)管理条例》、《环境公共健康(有毒工业废弃物)管理条例》、《环境公共健康(一般废弃物收集)管理条例》和《环境公共健康(强制纠正工作)管理条例》等。其中《一般废弃物收集条例》对固体废弃物的收集发牌、转运和处置进行了详细的规定。条例第三条规定废弃物回收商必须拥有许可牌照。第十四和十五条规定运送废弃物的车辆必须保证无废液的渗漏，车辆每天轮班过后必须进行清洁和保养，以保持良好的工作状态。《环境保护和管理法》对噪声污染、大气污染、水污染和汽车排放等领域做出了规定。

新加坡政府的环境保护立法在理念上并无特别之处，但是法规的条文内容详尽，权责规定清晰，具有极强的可操作性。新加坡按照“有法必依、执法必严、严刑峻法”的原则管理社会，在各项环境立法中都有对违法者处以刑事制裁的有关规定。刑事制裁包括：罚款、监禁、没收、垃圾虫劳改令(Corrective Work Order，简称CWO)及鞭刑。初次乱抛垃圾会被判处300新元的罚款，并可能遭受垃圾虫劳改。有一次案底者可被罚款最高2000新加坡元，第3次或多次被控的死硬派垃圾虫，可被罚款最高5000新元，约合25000人民币。《环境公

共健康法》第二十条规定任何人在公共场所从汽车上抛掷或倾倒垃圾都构成犯罪，警察或行政长官有权没收所涉车辆。严厉的处罚对破坏环境者有着极强的震慑作用。

(二)完善组织保障

新加坡是世界上最早设立专门部门来保护环境的国家之一，完善的组织机构为新加坡管理废弃物奠定了基础。早在1970年反污染署(APU)便在总理办公室成立，之后独立为环境发展部(MOE)，专门负责新加坡的环境保护与环境卫生管理工作。为了适应新加坡环境保护的国情，新加坡政府对环保机构的设置不断改进和完善。2004年环境发展部(MOE)改组为环境及水资源部(MEWR)，以促进该部对作为新加坡国家战略资源的水资源的管理，其职责是确保国家拥有持续洁净、卫生健康的环境及水资源，实现“可持续新加坡”的目标。环境发展部下辖有国家环境局(NEA)和公用事业局(PUB)两个法定机构。国家环境局以制定实施环境政策为工作重点，致力于维持和改善新加坡的环境，确保新加坡的可持续发展。国家环境局下设有共九个内设机构，涵盖了环境监测、环境规划、环境研究、环保技术和环保培训等一系列的相关领域，其中环境保护署下设有废弃物与资源管理部(WRMD)，直接负责废弃物回收与处理。公用事业局则是新加坡的水务机构，负责水资源的收集，供应，分配和废水的回收处理工作，下设的水回收署直接负责新加坡的水资源回收工作。

除环境及水资源部统筹环境保护和环境基础设施建设之外，新加坡的行业协会也致力于废弃物的回收和减量化。1993年新加坡零售

业协会(SRA)、酒店行业协会(SMA)等行业协会在各自的领域发起减量化运动，取得了良好的成效。2001年8月，新加坡废物管理和回收协会(WMRAS)成立，协会致力于发展专业化的废物管理及循环再制造产业。通过组织提供行业或技术更新会议、商务宣教、培训班、展览以及其他形式的媒体等，推广废物回收和再利用观念，促进各方信息交流，推动废物管理及循环再造的科学，技术和实际问题。

(三)实行市场机制

采用经济工具是促使环境政策生效的有力手段之一。新加坡的废弃物回收产业自建国初期的政企合作、公私合营转变为现在的全面市场化，以“谁污染者谁付费”为基本原则，通过市场的力量激励废弃物回收产业的健康发展。

新加坡废弃物收运企业经过国家环境部的审核并竞标成功之后就有权在5或7年向居民和部分商业企业收取垃圾处理费用。收费价格比较灵活，不同的区域废弃物清运的价格有所不同，对居民住宅的收费是根据住宅类型按月固定收取，对于商业机构的收费则是根据垃圾的产生量决定。以新加坡Veolia ES公司为例，若某企业每天垃圾产生量在120L以下，则需要支付44.94新币；一旦垃圾产生量增长到120L之上，在120－240L之间，则企业需要支付117.70新币。收费额度会随着废弃物量的增加以更高比率增长，以此来激励企业加强废物减排工作。通常收运公司委托新加坡能源有限公司向居民和企业收取垃圾收运费，垃圾收运费会与水电费等一起交纳，十分便捷。拖

欠清运费用的居民或企业经通知后拒不缴费的会被停电、停水并且终止清运服务，这使得新加坡垃圾收运费收缴率将近100%。

此外，新加坡政府还针对从事废弃物回收及再循环的组织机构设置了一系列的基金和奖励计划，其中包括3R基金、可持续发展创新基金(IES)、清洁发展机制(CMD)资助，节能设备与技术激励方案和节能技术津贴(GREET)等，以此来推动废弃物的回收和再利用。以3R基金为例，3R基金是一个金额800万新币的配套资金计划，旨在鼓励各组织开展减少废物和回收利用项目。新加坡的任何组织，包括公司，非营利组织，市议会，学校，机关，业主和行业协会都可以申请。申请成功的项目可以得到总成本的80%的基金援助。

(四)坚持宣传教育

新加坡政府充分意识到，公众正确的环境观念是新加坡可持续发展的先导，为此国家环境局和公用事业局都下设有3P网络署，专门负责整合和加强人民群众(People)、私人企业(Public)和公共机构(Private)之间的广泛合作，进行环保计划的教育和推广，提高公众的环境意识。广泛而深入的宣传教育使得环保理念深入人心，为环保工作的顺利开展打下了坚实的思想基础。

新加坡的环境保护教育做到了从娃娃抓起。新加坡环境局采取了一系列措施：针对学龄前儿童组织编著了名为《同格林船长唱歌》的系列环保漫画和儿童歌曲；推广环保童装；组织幼儿环保舞蹈比赛和工艺美术品比赛等等。寓教于乐，从小培养孩子的环保意识。环保教

育是学校课程的重要组成部分，政府鼓励每所学校至少成立一个环境保护俱乐部。

新加坡的环境教育做到了全民教育和长期教育。自1990年以来新加坡每年都开展清洁绿化周活动，推动环保团体、学校与公司参与环境保护，鼓励每个人对环境负责。近年来，新加坡政府先后出台了一系列环保政策和公众环境教育活动。如“再循环计划”提出

“3R”(Reduce、Reuse、Recycle)方针，号召居民减少垃圾的产生，注意废物的循环和再利用；“无垃圾行动”则推出无垃圾标志，告诫公民有责任保持环境清洁，培养大家的环保意识；“为什么浪费塑料袋？选择环保袋！”活动则推动超市塑料袋的减量化，引起强烈反响，最终每月的第一个周三被定为“自备购物袋日”。2010年9月4日

新加坡举行了2010回收周运动，宣传和推进废弃物回收和再生利用，并首次对支持和促进回收事业的组织和个人颁发了国家级奖励

——3R年度成就奖。

三、新加坡废弃物管理对中国的启示

垃圾是21世纪地球上唯一增长的资源。废弃物管理模式的优劣对中国的可持续发展具有重大影响，合理的废物回收和处置不但可以解决由垃圾污染引发的一系列环境和社会问题，而且可以为经济社会发展提供可观的再生资源。现在中国已经认识到废弃物管理的重要性，大力倡导循环经济，提出了“城市矿山”的口号，推动再生资源产业发展。但根据新加坡废弃物管理的经验来看，中国的废弃物管理工作还有诸多不足之处。

从法律法规方面看，虽然中国现在已有诸多环保法律，如《清洁生产促进法》、《环境影响评价法》等，但是专项指导法规仍旧十分缺乏，中国的主要的可回收废弃物如电子废弃物、废旧家电、建筑废弃物、包装废弃物等亟需专业的资源化利用法规规章指导。中国缺乏废弃物分类的相关标准，目前仅是粗略的将废弃物分为可回收和不可回收两类，这造成普通民众辨识可回收废弃物时存在一定困难，也加大了废物回收和再生利用的难度。此外环保法律可操作性差，环境违法的处罚额度不合理，执法力度不高等问题也一向为广大群众所诟病，从组织管理方面，中国的环保机构还需进一步完善。新加坡的

3P网络署专门负责整合和加强人民群众、私人企业和公共机构之间

在环保方面的广泛合作，进行环保计划的教育和推广，中国目前还缺乏类似的专职机构。相关行业协会和非政府组织在废弃物管理方面发挥的作用还有待加强。

从经济机制方面看，中国管理废弃物的过程要加强市场手段的使用。利用有效的经济政策调节减少固体废弃物排放量，采取按垃圾产生量收费等下游管制政策，同时对废弃物的运输企业和资源再生产业给予一定的税收和财政补贴。当然，环保产业具有半公共产品属性，在推动其市场化进程的同时绝不能放松政府的指导和规制。

从宣传教育方面看，应该在全社会范围内坚持长期开展环保宣传，不可流于形式浮于表面。应当从初等教育开始便开设培养环保素养的教育课程，新加坡环保漫画、歌曲等寓教于乐的宣传教育方式值得借鉴。