印度和巴基斯坦民主政治发展不同结果的原因分析

印度和巴基斯坦统一脱胎于英属南亚次大陆殖民地，在1947年8月间隔仅一天宣布独立，两国继承了基本一致的殖民地政治遗产，独立后也建立了基本雷同的政治制度。然而两国的政治发展却是天差地别，印度的民主制度从未发生过动摇，自建国以来已建立了一个成熟稳定、运行良好的民主政体，政治权力全部都是通过竞选的和平方式顺利地转移交替，民主制已为印度人民和政治家所普遍接受，国际社会也普遍认为民主政治在印度的实施是成功的。反观巴基斯坦，其民主制度的持续运行多次因军事政变而中断，自独立后历经四次军人执政，其军事政变之频繁、民主运行之脆弱实属罕见。独立后的巴基斯坦始终未能建立起一个稳定的议会民主制政府，宪法几度或被废除或停止实施或不断颁布新宪法，政府体制变化莫测，时而内阁制时而总统制，还有很长时间的军人政权。为什么有着同一历史背景，几乎同时独立的两个国家其民主政治的发展和运行有如此大的反差？本文试图就这一问题作初步的比较和原因分析，提出几种可能性解释以供广大读者思考。

一、政治世俗化程度的差异

独立后，印度确立了世俗主义的政治体制，将世俗主义与自由、平等和民族主义等理念一起作为国家整合与构建的基础，强调政教分离和宗教平等原则，颁布世俗宪法，大力推进政治世俗化进程。印度1949年宪法确定了其世俗政治框架，宪法序言开宗明义地宣布要把印度建设成为一个非宗教的世俗民主共和国，历届政府也都把世俗化作为政治目标，立法、司法和政府机构也不允许神职人员干预。虽然印度的宗教矛盾在一定程度上干扰了政治世俗化进程，但整体而言教派矛盾并没有改变政治世俗化的历史走向，宪法规定的宗教平等、政教分离的世俗主义原则并没有被废弃，它依然是印度不可动摇的立国原则，同时印度绝大多数穆斯林支持世俗主义政治，印度社会也不存在所谓的原教旨主义。在确立了议会民主制度后，印度坚持推行政治的世俗化以削弱宗教对国家政治的影响，因而在世俗民主制度的建设上打下了良好基础。

相反，伊斯兰教却是巴基斯坦的建国基础。围绕独立后是建立一个世俗化国家还是伊斯兰国家的问题，在西方化穆斯林与本土穆斯林之间就存在很大矛盾。真纳在世时，由于他的影响力，多数穆斯林接受了他实现政教分离与世俗化的主张，他去世后，许多穆斯林公开表示要实现国家的伊斯兰化，这种主张与呼声充分体现在1949年的建国目标决议中，决议中一项重要内容就是穆斯林可根据《古兰经》和教法规定的伊斯兰教义和要求有秩序地生活，这一决议实际上规定了国家事务的伊斯兰教方向。同时根据该决议，1956年宪法明确巴基斯坦为伊斯兰共和国，规定国家总统必须由穆斯林担任;1963年的宪法修正案重申今后立法不得与《古兰经》和伊斯兰教教义相悖;1973年伊斯兰教被定为国教。可见，在巴历次制宪与修宪中，世俗化与伊斯兰化的问题一直就没有处理好。而且巴比较重视神职人员参政，比如参议院就为他们设有专门的席位，同时迫于宗教势力的压力，不管是民选政府还是政变后的政府都对伊斯兰教势力采取支持和扶持态度，世俗主义对这个国家的影响微乎其微。总之，巴基斯坦虽也选择了议会民主制政体，但同时又强化了国家的伊斯兰性质，结果就使得宗教干扰政治，政治影响宗教，致使议会民主制无法正常运行。

二、政府形式的稳定性和总统与总理权力的划分方面的比较

印度宪法规定，印度实行内阁制的政府形式，总统是国家元首及第一公民，理论上总统享有广泛权力，包括武装部队最高统帅权;任命总理，根据总理提名任命部长会议成员;批准和颁布议会通过的法律;宣布紧急状态等。但实际上总统只是国家的象征，只实行礼仪性权力，并无实权，许多赋予总统的权力都由总理及总理领导的部长会议行使。总理是议会中多数党的领袖，是印度政府的首脑，拥有组织和领导政府的大权，也是国家权力的真正拥有者和政治生活中的核心人物。印度独立以来的历届政府都沿袭了内阁总理制，且印度自独立以来就只有一部宪法，即1949年宪法，只是该宪法自颁布以来已有94个修正案，这就使得其内阁总理制度、总统与总理的权力划分一直都很稳定很明确，没有经历像巴那样的反复变更。

与印度不同，巴基斯坦在政府形式、总统与总理的权力划分方面经历了宪法的多次变更与修改，在巴中央政府层次上，国家元首与政府首脑的权力分配一直存在尖锐矛盾。独立伊始，英王批准真纳为巴第一任总督，阿里?汗被任命为内阁总理，内阁会议由真纳亲自主持，阿里?汗只起顾问作用，这一时期巴政府属于总统制。1956年，巴第一部宪法改总督为总统，政府实行内阁总理制，但该宪法还没很好落实就在1958年被军人政权废除。阿尤布?汗上台后于1962年通过第二部宪法，改内阁制为总统制。1973年颁布的第三部宪法又规定实行内阁总理制，联邦最高行政机构是以总理为首的内阁，总理及内阁对国民议会负责，总统是国家元首，代表巴基斯坦伊斯兰共和国团结统一。1985年通过的第八修正案又事实上规定了政府形式的总统制，因为规定总统可以解散议会和政府，解除总理的职务。1997年谢里夫推动修宪，通过宪法第十三修正案，又重新将政府形式规定为总理制，削弱总统权力，重新建立了议会的最高权力地位。穆沙拉夫就任总统后，巴国民议会在2003年通过了宪法第十七修正案，规定总统经最高法院批准后有权解散议会，与总理协商后有权任免三军领导人，实际上是又恢复了总统制。其下台后，新一届政府着手修宪，于2010年巴议会通过宪法第十八修正案，将总统的诸多权力转移至总理和议会，总统制再次改为议会总理制。从上述巴政府形式的反复变化，总统与总理权力的不断变更就可看出，巴基斯坦政治发展的历史某种程度上也就是其总统与总理权力斗争的历史，在中央横向权力结构这一重大问题上始终没有处理好也是诱发巴军事政变与政治动荡的重要原因。简而言之，独立以来，在政府形式上，印度一直实行内阁总理制，总统和总理之间不存在大的权力斗争，而巴基斯坦则没有一个固定的政府形式，总是在总统制与内阁制之间不断变换，总统与总理的权力划分也是不断变化。这是从政治制度上对两国政治发展不同结果的有力解释。

三、军队力量和形象的比较

从建国初期军队形象和力量来看，两国有很大不同。印度军队自身的软弱状态有利于军队的非政治化，而巴基斯坦军队的强大则易于其干政。印度的民族解放运动选择了一条非暴力不合作的方式，并最终赢得了印度的独立，军队在印度争取民族独立的过程中发挥的作用并不大。加之后来在1962年中印边界冲突中军队表现出来的落后无能也使军队形象大受打击。后来印度的军事预算不断增加，装备不断改进，军队又在1971年的印巴冲突中取得胜利，这使得印度军队的形象获得了较大改观。但印度军队由弱小到强大的过程却为独立之初的印度文人政府提供了制度创制和发展的机遇。而在巴基斯坦，军队的力量则一直是强大的，其原因在于：首先，在伊斯兰教国家中，“圣战”观念使人们对军队通常抱有普遍的好感;其次，印巴领土争端和阿富汗领土收复主义者对巴基斯坦的领土要求，增强了军队在巴国家中的重要性，同软弱、分裂的巴文人政府相比，军队则纪律严明，凝聚力强。

四、建国初期两国主要政党力量的比较

从建国初期政党力量来看，印度国大党和巴基斯坦穆斯林联盟的组织力量和制度化水平存在很大差异。对于一个国家来说，其政治体系的稳定程度大大取决于政党的力量，而政党的力量又有赖于民众支持的范围和程度。国大党和穆斯林联盟都是其国家立国之初最重要的政党，但是在印度独立之时，国大党已经是一个高度组织化和制度化的组织了，其在20世纪20年代已由原来一个处于社会上层的贵族化的小圈子变成了一个有广泛民众基础的政党，在印度最初独立后的一二十年时间里，民主政府的建立大大有赖于国大党深厚的民众基础。同国大党一样，穆斯林联盟最初也由受过西式教育的社会上层组成，但直到1939年左右它才开始改变其贵族党的特征，广泛吸收社会普通民众，到独立之时，它作为一个民众参与的政党，其历史才七八年时间，因此民众基础远不如国大党深厚。由于穆斯林联盟民众根基不固，使其更依赖于真纳个人的力量，故当真纳和阿里?汗死后，穆斯林联盟也就迅速分裂了。由于独立前巴基斯坦没有对普通公民进行持久而广泛的动员，主要政党穆斯林联盟缺乏群众的广泛支持，其组织化程度和制度化水平都很低，在这种情况下一旦出现权力之争和政治不稳定，

军队自然就成为政客们利用的力量，军人干政也就顺理成章。

五、偶然因素

两国开国领袖的政治生命长度不同这一偶然因素或许也是一个可能的原因。印度的开国元勋尼赫鲁在印独立后致力于建立一种现代民主政治，到1964年他去世时，印度的民主政治制度的基础已基本建成，民主制度的雏形也已存在，坚持军队职业化进程也是他对印度民主政治发展的一个重要贡献。但印巴分离后的巴基斯坦则情况不同。1948年9月，在巴独立之后仅13个月，拥有巨大威望的开国元勋真纳去世，虽然阿里? 汗基本上填补了因真纳去世造成的政治真空，但不幸的是，1951年10月阿里? 汗也遇刺身亡。这些具有巨大威望和号召力的领袖的过早离世，使巴丧失了建立合法而稳定的民主政治制度的宝贵时机。由于真纳和阿里? 汗之后的政治领袖缺乏号召力，难以在重大问题上形成共识，因而巴宪法一直处于难产之中，到1956年巴第一部宪法制定出来却已错过了建立民主政治制度的黄金时期，非民主的政治势力已经基本上站稳了脚跟，军事政变的发生也就容易理解了。

六、结语

虽然印度与巴基斯坦拥有共同的历史文化传统和英属殖民地政治遗产，也建立了大体一致的政治制度，但由于以上几个方面的差异，当然可能还有其他一些原因，造成了两国在民主政治发展方面不同的格局。虽然印度民主政治的质量饱受诟病，国内也存在宗教、种姓、党派等严重的政治问题，但是相较而言，军人干政传统深厚、军事政变频繁的巴基斯坦，其在民主政治建设方面的难度无疑更大一些，其民主政治的发展也更加任重而道远。