借鉴发达国家经验解决国内地方政府土地财政问题的思考张龙安
《经济师》２０１３年第２期
摘要：当前，土地出让收入已成为地方政府财政收入的重要来源，土地财政带来的问题和风险突出。文章对国内外的相关资料进行了搜集和整理，就如何解决地方财政问题进行了探讨。
关键词：国外地方财政收入财政支出重要特点探讨
中图分类号：Ｆ３０１
文献标识码：Ａ
文章编号：１００４－４９１４（２０１３）０２－２１１－０２
一、国外地方财政收入的来源渠道
国外地方政府的财政收入构成主要为税收、转移支付、各类收费。不同国家地方政府的财政收入在上述构成中比重不同。
１．税收收入。以财产为主要税种。美国、加拿大地方政府形成了以财产税为主体的税收体系，税收管理权限较为独立，年度内依据对土地和建筑物的价格确定税率征收财产税。财产税是美、加两国地方政府税收收入的主要来源，甚至是唯一的税收来源。以财产税为主的税收收入约占地方政府全部收入的４０％。英国实行严格的分税制，中央政府和地方政府分别享有各自的税种，没有政府间共享的税种。财产税是地方政府唯一的税收收入，即对不动产所征收的税收，包括对居民房产征收的市政税和对经营工商业活动者征收的营业房产税。
实施多税种征税。日本地方税收收入是地方政府的重要收入来源，约占地方政府收入的３０％￣４０％，主要是对土地、房屋和折旧资产等能够带来收益的客体征税。地方政府可征税种较多，属于都府道县的税收有都府道县居民所得税、不动产税等；属于市町村的税收有市町村居民所得税、固定资产税、公共设施税等。在政府收支不平衡或建设所需时经地方议会批准可开征法定外普通税。
实行税收分成共享。德国地方政府的税收来源主要为联邦政府和州政府的税收共享，税收管理权限受到上级政府的严格控制。德国地方政府的税收收入约占地方财政收入的３５％，地方税种主要包括土地税、工商业税，分享联邦政府１５％的所得税和部分增值税。近年来，地方工商业税所占比重下降，税收收入更
多的来自联邦政府的税收分享。
２．转移支付。转移支付制度是发达国
家财政体制的重要组成部分，影响着一
国财政体制的公平性和运行效率，是完
善政府间责任划分和收支分配的重要内
容。如德国制定了《财政平衡法》，在分税
制方法基础上，规定了各级政府的财政
应采取纵向平衡和横向平衡两种方法对
财政收入进行再次分配，包括联邦对州
和各州之间两个方面。受地方收入和所
担负的公共支出不同，各国地方政府转
移支付收入占总收入的比例不同，如美
国３０％，加拿大４０％，英国能够达到５０％。
在补助条件上，分为无限制性条件的一
般补助和有限制条件的特殊目的补助，
如指定用于教育、城市发展、交通等。在
支付形式上有专项拨款，一般性补助、税
收返还等。
３．其他非税收入。包括政府经营的各
种公共事业收入和财产收入、管理费及罚
没收入等。主要是那些自愿使用地方政府
提供的公共物品而受益的公众所支付的
费用，供电费、水费、下水道使用费、道路
桥梁收费、公园门票、运动设施使用费等。
如，１９６５年加拿大的使用费收入仅占地
方政府收入的６．５％，至２０００年增长到
21.3%.。另外各国地方政府也通过向银行
借贷或发行地方债券来平衡财政收支。
二、国外地方财政支出的重要特点
１．以公共服务支出为主。国外地方政
府的支出范围与结构体现了财政资金偏
重于向公共福利和教育等方面的投入。
如法国的地方社会公共支出占全部财政
支出的７５％左右，包括住房和社区服务、
教育、文化、社会治安等，而经济活动支
出和一般公务支出较少，分别占全部地
方财政支出的１５％左右。美国地方政府
的支出范围主要包括道路和交通、公共
事业、治安、消防、教育、家庭和社区服
务，一般行政经费等，加拿大地方政府的
教育支出占比大，为４０％，其次是交通和
地方服务支出。
２．地方财政支出以地方政府的事权
进行明确。通过发达国家财政支付机制
来看，具有收入再分配性质或需要全国
统一标准的产品和服务由中央财政支
付，如社会保障、医疗与健康、公共福利
等，地方政府的行政管理和道路、桥梁等
区域公共产品和服务，则由较低层次的
政府提供。如美国财政实行联邦财政、州
财政和地方财政三级管理体制。在事权
划分方面各级政府相对独立地行使职
权，与国家经济社会发展关系重大的事
务集中在联邦政府，而区域性和地方性
极强的事务则主要由州和地方政府承
担。在划分事权的基础上，按照支出与政
府职责的关系进行支出分配，美国联邦
政府的财政支出由国防开支、人力资源
经费、物力资源开支、净利息和其他支出
等组成；州政府的财政支出包括公路建
设、基础教育、公共福利项目、医疗和保
健开支、收入保险、警察、消防、煤气及水
电供应等；地方政府的支出范围主要包
括道路和交通、公共事业、治安、消防、教
育、家庭和社区服务等。对存在交叉的支
出项目，则由各级政府按比例承担。
三、几点启示
１．以职能定收支，改变地方政府职
能。通过发达国家地方政府财政收入构
成来看，政府的职能决定支出，支出的范
围决定了收入的来源。地方政府要履行
公共服务职能，受益范围只局限于特定
地区的由地方收入来支出，而所提供的
具有外部性的准公共物品则由中央转移
来支持。从国内情况看，地方政府在履行
公共服务职能的同时也在主导地方经济
发展，进行大规模投资。因此要解决土地
财政问题，必须突出公共服务职能，彻底
扭转地方政府“卖地”、“举债谋发展”的
思路。
２．建立合理的财政来源配比、选择合
适的税收体系。完全依赖由上级政府转
移支付的地方政府独立性很低，但地方
财政完全由地方税收构成也会产生许多
问题，会造成不同地区之间无法协调，形
成不同的地方利益。因此，建立合理的财
政来源配比、选择合适的税收体系是保
障地方财政顺利平衡运行的关键。中央
政府除在事权职责划分上做好对地方的
转移支付，也要在横向上做好各地区之
间的财政收入调节，保证各地区财政收
入大致平衡。
３．以财产税方式增（下转第２１４页）
借鉴发达国家经验解决国内地方政府土地财政问题的思考
●张龙安
●金融研究
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中美土地财政收入问题比较研究
中美土地财政收入问题比较研究 ■张涵山东财经大学 [摘要]本文对中美两国的土地财政收入方面进行了异同点的对比，并分析造成这种差异的原因，从中得出我国可以从中借鉴的经验。 [关键词]土地财政财产税土地出让金 土地财政收入指的是与土地相关的税费等形成的财政收入。近几年，我国地方政府过度依赖土地财政收入，形成了学术界热衷研究的“土地财政”问题。而在美国地方政府的财政收入中，土地财政收入同样占据重要的地位。因此，本文对中美两国土地财政收入相关方面进行对比，从美国的土地财政发展状况得出我国可以借鉴的经验与启发。 一、美国土地财政收入状况概述 美国的土地财政收入出现过三种形式：一是将土地作为资产出售形成的资产性收益；二是以土地及其地上附属建筑物为载体形成的税收收入，如财产税、对土地和房屋征收的遗产税和赠与税；三是政府以非税收的形式征收的其他与土地有关的财政收入，如不动产出售收益等。 在不同时期，美国土地财政的形式以及归属有着不同的特点。从1776年到内战时期，美国的土地财政收入以土地出售收益为主，且基本上归联邦政府所有。而从内战至今，财产税成为主要形式。在内战结束后，土地财政收入是由州和地方共享的。后来随着州政府开始开辟新税种，将财产税下放给了地方政府，土地财政收入占州政府总收入的比重逐步下降，从1902年的52%，下降到1942年的10%。但其占地方财政收入的比重始终维持在较高的水平，财产税已经成为地方政府的主体税种。 二、中美土地财政收入的相同点 1.形成原因都为了解决财政困难 美国的土地财政开始于建国初期。那时的美国刚刚经历完独立战争，各级政府迫切需要筹集大量的财政收入来修复战争创伤，建设新国家，而当时的美国经济尚未恢复，税源狭窄，无法短期筹集到政府需要的收入。而我国在实行分税制以后，中央财政收入占总收入的比重大幅提高，财权上收，而地方政府的事权却没有相应减少。地方政府拿少数钱却要做多数的事，就必然导致地方政府的财政困难。将土地作为资产出售来获取收益，程序简单快捷，成本低，可以满足短时间内筹集到大量收入。因此，中美两国的地方政府都选择了采用土地财政方法解决财政困难。 2.土地财政收入都主要归地方所有 土地资源不易转移和隐藏，且具有很强的地域性，地方政府对辖区内的土地也更具有信息优势，因此由地方政府征收与土地相关的财政收入，成本更低，程序上也更加方便。美国的土地财政收入经历了从中央所有，到州与地方共享，最后到地方政府占用绝大部分的发展演变过程，在这一过程中，征收的效率是逐渐增强的。我国土地财政收入的形式有土地出让金、以及房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、土地增值税等与土地相关的税种。土地出让金全部归地方所有，中央不参与分配。而上述税种也都属于地方税，收入归地方独享。由此可以看出，中美两国的土地财政收入在分配方面有相同之处，即都主要归地方所有。 3.土地财政收入都在地方财政收入中占有重要地位 美国在出售土地时期，土地财政收入在美国总财政收入中占据绝对优势地位，曾一度达到60%。后期的财产税占地方税收收入的70%。土地财政收入在美国财政中的地位可见一斑。我国土地财政收入的主要形式是土地出让金。从表一中可以看出，虽然土地出让金占地方财政总收入的比重波动较大，但平均在40%以上，可见我国地方政府存在过度依赖土地财政收入的问题，尤其是依赖土地出让金，地方财政面临较大的财政风险。 表 数据来源于《中国财政年鉴2011》 三、中美土地财政收入的不同点 1.出售内容不同 虽然两国都经历了出售土地换取资本收益的过程，但两国出售的内容并不相同。美国出售的是土地的所有权。美国先通过一系列法案，将西部的土地收归国有，然后通过出售和赠与的手段将土地转为私有，从而获得土地出售收益。在此过程中，虽然出售的价格和具体政策一直在变化，但交易土地所有权以换取财政收入的性质一直没有改变。我国的土地是归国家或集体所有的，不允许存在私有土地，因而出售的是土地的使用权。国家根据土地的用途，还对使用权的最高期限做了具体规定：居住地70年，工业用地50年，商业、旅游、娱乐用地40年等等。因此，土地出让金在某种程度上可以视为40—70年租金的一次性缴付。缴付土地出让金后换取的只是对土地的开发使用权，所有权始终由国家掌握。 2.获取土地财政收入的主要形式不同 2007200820092010全国土地出让金总额（亿元）12216.7296001590028197.7 全国财政总收入（亿元）51321.7861330.5368518.383080.3 地方财政收入（亿元）23572.6228649.7932602.5940609.8 土地出让金占全国财政总收入比重23.80%15.65%23.22%33.94% 土地出让金占地方财政总收入比重51.83%33.51%48.77%69.44% 162 《商场现代化》2012年10月（下旬刊）总第699期
我国的土地财政弊端与问题浅析
我国土地财政弊端与问题浅析 摘要 早在上世纪八九十年代，我国就已经就土地有偿使用问题做过初步讨论，并存在认识上的分歧，不少人从增加政府财政收入的角度，主张土地有偿使用，他们侧重强调国家土地所有权在经济上的实现。但也有人认为，实行土地有偿使用，主要是为了发挥地租的调节作用，理顺经济关系。而当时的讨论，实际上是财政观点占了主流地位，发展到现在，并最终形成土地财政。 一．导言 土地财政是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于预算外收入，又叫第二财政。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。 据数据显示，当今的我国政府，对土地财政的依赖程度已经远远超过前几年，在这种情况的背后，联结者农村大量的失地农民，城市过度扩张带来的各种城市病以及城市房地产价格过高等种种城市化进程当中的问题。 对于现在这种严峻的情况，本文将对土地财政现象及产生的原因做一个分析，并且就此现象提出自己的对策与建议。
二．土地财政的现状及分析 地方政府严重依赖土地出让金等相关收入，是为“土地财政”。 近10年来，我国各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%，而去年2011年土地出让金的收入已经超过3.15万亿，其中房地产出让土地的收益就2.7万亿，据相关资料显示，地方政府对土地财政依赖程度已达到86.75%。这组数据不能不让我们警醒。 从政府的土地财政收入来源看，主要分为两部分。 一为税收收入，主要为建筑税和房地产税。 二为非税收收入，主要为土地出让金。 这两个部分的收入，其实是有相互联系的，政府先出让土地，收取土地出让金，接着房地产商建设房地产，并且上交给政府建筑税和房地产税，又成为了这政府的收入，在这个环节看来，似乎对政府来说是个良性循环，政府可以靠出让土地获得大部分的财政收入。 但是，如果仔细想想就会发现，政府这一连锁行为的源头是要不断让出国有土地使用权，也就是不停出让土地来维持这一过程，这样就不可避免的要不断占用农业用地，因此，土地财政本质上是对于农业用地的不断征占与转变。 从另一个角度看，政府出让土地作为工业或商业用地，本质上是让出若干年的国有土地使用权，也就是向企业收取若干年的地租，而从现实中看，有很多中小企业是向银行贷款来支付这若干年的地租，也就是负债性质，那么若是在这期间企业破产或是倒闭，将会给银行带来一笔坏账，也会对这一整条资金链产生不利影响。
破解中国土地财政依赖的路径选择
破解中国土地财政依赖的路径选择 一、土地财政问题的成因分析 （一）地方政府财权事权不匹配由于分税制改革后财权逐渐上移至中央，事权逐渐下移至地方，这种财权和事权的不匹配成为造成土地财政的重要原因之一。在中央政府财权收缩的同时，地方政府在事权方面反而扩大了。中央把更多的事权下放给地方，比如支持技术创新和技术改造等优惠政策、支持义务教育计划等等。这些对于整个国家的未来发展有突出作用的事情却要由地方政府来承担其支出。随着地方政府事权范围的扩大，其财政支出的比重也在迅速增长。 （二）城市化对公共事业的需求不断加大，地方政府面临融资问题公共支出规模扩张是市场经济国家发展中的规律。从中国的实际情况来看，中国公用设施水平仍有待提高。例如，2009 年中国城市人均道路面积为12.79 平方米，与发达国家的人均道路面积20平方米?40平方米相比有较大差距。地方政府投资规模的增加会带动私人部门投资进而刺激一个地区的经济增长，提高就业率。诸如民生工程和城市基础设施等项目普遍具有投资规模大、投资周期长等特征，地方政府必然面临资金投入问题。由于地方政府融资渠道有限，土地出让收入起重要作用。地方政府通过出让土地获取高额的土地出让收入、土地派生的税费、低价出让工业用地、土地抵押融资等方式筹集资金，进一步助推“土地财政”不断膨胀。 （三）地方政府具有土地垄断权改革开放以来，中国基本上沿用
了集体土地国家征收取得制度。也就是说，只有国家可以为了公共利益需要，依照法定程序将集体土地转为国家所有，并给被征地的农村集体和个人补偿和安置，地方政府拥有对农地的垄断购买权，由地方政府向用地需要者供地。这种土地供应和征用的政府垄断，导致土地市场上只有一个收购者和供应者，征用多少，以什么价格征用，供应多少、以什么价格供应全由地方政府说了算。这样必然导致地方政府为了自身利益最大化，低价征地而高价出售土地使用权，这样地方政府在两方面都可以获利。 （四）地方政府官员的政绩考核 近年来，中国正处于城市化和工业化快速发展时期，经济增长仍是地方政府的工作重点，各级政府和官员的政绩考核仍倾向于GDP财政收入等经济指标。这种政绩考核机制必然诱发地方政府的短期行为，在政绩的刺激下，激励地方政府在任期内热衷于卖地，从而催生了一批形象工程和政绩工程，造成土地资源的滥用和浪费。随着中国各级政府的工作重心向经济工作转移，对各级地方政府的政绩考核也随之转向以GDP和财政收入等经济指标为主，而很少考虑经济增长的资源环境代价、社会保障率以及居民满意度等民生指标。 二、解决土地财政依赖问题的措施 （一）完善财政公平，合理规范事权与财权的统一推动财政体制改革，完善中央财政的转移支付制度，实现地方政府财政收支平衡。主要措施是：（1）扩大地方政府的税权。中国应当根据地方事权的特点，通过法律扩大地方的税权，将地方税的解释权、减免税等的税政
浅述地方政府“土地财政”的弊端与治理措施
浅述地方政府“土地财政”的弊端与治理措施 摘要：近年来，地王不断出现，房价不断上涨，失地农民不断增加，房地产泡沫崩溃正处在临界点，究其根源在于地方政府无限制地出让国有土地增加地方财政收入，导致“土地财政”成为地方政府财政收入重要来源的情况越发突出。这一现象的形成势必会影响社会安定，经济发展延缓，文章将结合我国现状提出治理土地财政的几点措施。 关键词：土地财政；征收补偿；净收益 一、我国地方政府土地财政现状分析 “土地财政”是学界对以地生财的地方政府财政收入结构的戏称，通常指地方政府的财政收入主要依靠土地运作来增加收益。2009年，全国土地出让金高达1.6万亿元，占当年地方财政收入的48.8%。最近，有学者研究发现，如果计入土地出让金收入，2009年中国全口径政府收入实际已突破10万亿元，约占gdp的32%。10年来，各地土地出让金收入增长迅速。2001年，全国土地出让收入占地方财政收入的比重只有16.6%。到2009年，该比例已上升为48.8%。期间有几年，该比例甚至一度超过50%。2010年，全国土地出让成交总额达2.7万亿元人民币，同比增加70.4%，占地方财政收入的比重依然没有下降。地方政府严重依赖土地出让金等相关收入，是为“土地财政”。 二、土地财政的体制格局 第一，现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入。
现行财政体制是在1994年分税制的基础上形成的。作为具有明显集权化倾向的分税制改革，直接导致了地方初次分配财力的急剧下降。地方财政收支缺口一般通过上级政府的转移支付予以弥补，但我国财政转移支付均等化功能很弱，使其很难承担这一职责。 第二，征收、补偿一体制。地方政府对一级土地市场的征收补偿一体制是土地财政的根源。它使地方政府能够低价征收土地，这种低成本征地是获得高额土地出让金的重要条件。地方政府既是国有土地征收的主体也是补偿标准的制定者，所以征收补偿一体制是“土地财政”愈演愈烈的根本保证。这就直接导致了土地市场上只有一个收购者和供应者，征用多少、以什么价格征用，供应多少、以什么价格供应全由地方政府说了算。为了增加地方财政收入，使地方可用财力最大化，一方面从农民手里低价征地，另一方面在土地市场上通过招拍挂制度而高价出售土地使用权，以赚取最大利润。而我国现行法律法规及各级政府文件没有明确的监管条例，这势必将导致恶性循环，“土地财政”在短期内是无法消除的。 第三，土地净收益分配机制不完善。土地净收益分配机制不完善，主要表现在两个方面：一是80%部分土地出让金收益留归地方，20%上划到省级财政，这是地方政府卖地冲动的主要。土地出让金已经成为地方政府财政非税收入的最主要来源。二是在土地收益分配中，农民所占份额很低。按照现行的《土地管理法》规定，政府征地，要向被征地农民集体支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。土地补偿费为该耕地被征用前3年平均年产值的
浅析土地财政的问题及解决方法
浅析土地财政的问题及解决方法 国贸131刘文荟 1323130102 土地财政，是指一些地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持地方财政支出，属于基金预算收入，又叫第二财政，属于地方财政收入的一种。中国的“土地财政”主要是依靠增量土地创造财政收入，也就是说通过卖地的土地出让金来满足财政需求。现在在很多地方，第二财政早已超过第一财政。据国务院发展研究中心的一份调研报告显示，在一些地方，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40%，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60%以上。在“土地财政”上，这些地方政府最核心的做法是土地整理，就是政府运用行政权力把集体所有或其它用途的土地整合后，进行招拍挂，价格就会翻几番。土地财政，作为地方政府发展经济的一种工具，可谓利弊互见。 在中国，土地财政和土地金融的形成，大体是近十几年的事情。这十几年，中国城市建设突飞猛进，其奥秘就在城市政府通过经营土地，积聚了大量建设资金。城市经济飞速发展，市民生活质量不断提高，带动了周边农村经济的转型与发展，吸引了大量外地农民进城务工。其正面效应不容否定。但是，问题也由此而生。第一，土地财政恶化了国民收入分配，抑制了民间投资。第二，政府投资影响了产业结构调整，加剧了产能过剩。第三，更不能忽视的是资源、资金的严重浪费。第四，土地财政机制不改变，保护耕地、保护农民的合法土地权益，只能流于空谈。总的来看，在中国工业化、城市化的进程中，土地财政曾经发挥过重要的、积极的作用。但是，随着改革的深入，其制度弊端也越来越明显、突出，已经成为今后中国可持续发展的障碍。 究其原因，主要有以下几点：①现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入，目前在构建省以下财政体制时，上级政府居于主导地位，完全有权决定与下一级政府之间的财力划分和支出责任，所以自然就会发生财权逐级上移、事权逐级下放、处于政权末端的县乡政府财政困难的局面；②现行土地制度的缺陷，法律没有对公共利益的内涵和外延这一征地的唯一条件作出任何规定，而是由政府进行解释；③土地收益现有分配机制助长了土地财政。这主要包括三个方面。一是中央政府不参与土地出让收益的分配，全部土地出让金收人留归地方。二是土地收益分配中，农民所占份额很低，三是代际分配的不公平。 那么，怎样解决土地财政所带来的问题呢？我觉得应该完善现有的财政体制，降低地方政府对土地财政的过度依赖。要明确约束地方政府的行为，改变政绩考核方式。其次还要改革完善土地入市交易制度，严厉打击囤地炒地行为。要建立公开透明的信息制度，清除房价中的“腐败成本”。然后还要适当调整供地结构，
《地方政府经济学》地方政府财政学复习.doc
地方政府财政学复习资料整理 基本概念 市政债券：由省（州）、市、县等各级地方政府及英授权机构或代理机构为城市公用事业项目建设筹集资金而发行的债券。目前，西方国家市政债券的种类己经包括1）一般义务债券; 2）特别税收债券；3）收入债券；4）收税公路债券；5）住宅债券；6）工业收入债券等六种主要形式。市政债券收益率较高且可以免税，但市场流动性低，相对风险大。是国外都市建设的重要融资工具之一。我国有关法律规定禁止地方政府发行地方政府债券。 增值税：（VAT）是在生产的每个阶段对中间产品的增加值征收综合消费税。仅仅是一种将中间产品和服务从税基中剔除的多阶段销售税。增加值是指一定时期中间产品和服务的购买价和销售收入Z间的差额。增值税按照对公司购买资本品的征税方式划为产出型增值税、收入型增值税和消费型增值税。增值税的管理最常用的方法是由法国发明的“发票法”，即所有交易无论其是中I'可交易还是最终交易都以固定比例来征税。税负完全是通过对总销售发票额征收固定税率然后扣除対采购发票上显示的中间采购预征的增值税额來决定。消费者要缴纳全部税额；仅有生产商按中间产品和服务的购买额在一定程度上來抵消他们的税负。增值税使用发票法体现了一种反逃税机制。 地方政府：指区别于国家和区域层次的最基层的政府实体。在市场经济国家中，地方政府通常由民主公开选举产生，其通过在地方行政辖区范围内征收地方税收进行融资，提供地方性的公共产品和服务。地方政府是多功能和多维度的，在人口规模和地理范围方面差异显著。地方政府的主要特征：第一，职能的双重性，即执行性职能和领导职能。第二，地位的隶属性。第三，权力的有限性。第四，决策的公共性。第五，职能的社会性。根据地方政府的设置目的和行政地域差别，可以划分为普通地域型地方政府和特别地域型地方政府。根据地方政府的权限差别，可分为行政体地方政府和自治体地方政府。根据行政层级的不同，地方政府还可以分为基层地方政府、中间层地方政府和最高层地方政府。地方政府主要追求资源分配效率。 使用者费：实质上是一种酬劳性的支付。对使用者费的界定有宽、窄两种类型。较窄的口径将使用者费界定为由“当前收费”和“效用收入”两个部分所组成；较宽的定义是在上述内容的基础上，又补充了公路使用者税、特别捐税和罚款等构成。使用者费的一个基本原则是, 按照收益分配分担成本。由资木成木、经营成本和拥挤成本构成。其收费体系分为线性收费和非线性收费两种。 公共产品：具有竞争性和非排他性。按照产品经营特征划分为私人物品、准公共物品和纯公共物品（见讲义上图表） 条件性补贴和一般性补贴：条件性补贴指针对特定服务项目或者指定用途的补贴，通常是中央政府借此使地方政府发挥公共服务的溢出效应；一般性补贴指不特定限制使用途径，地方政府可以灵活使用于公共产品和服务提供的一揽子式的补贴。条件性补贴分为固定数额的按比例支付的条件性补贴和按比例支付的条件性补贴，后者包括数额固定的按比例支付的条件性补贴和无限制的按比例支付的条件性补贴两种形式。相应的，一般性补贴分为固定数额的无条件性补贴和与税收成果挂钩的无条件性补贴，后者包括数额固定的与税收成果挂钩的无条件补贴和无限制的与税收挂钩的无条件补贴。 简答题
中国的土地财政
下篇：解密“土地财政” 2009年全国土地收入为1.42万亿元，而拆迁、补助农民收入的支出为5180亿元；2008年土地收入1.0375万亿元，拆迁、补助农民费用为3778亿元。政府花1块钱，从农民那里买来地，从城镇居民拆迁获得地，转手卖给地产商，可以获得3块钱 《财经》记者陈涛 房价涨成现在这样，背后有很多推手，“土地财政”是其中最为重要的制度性因素。 所谓“土地财政”，主要是指地方政府以出让土地使用权而获得收入，这项收入在地方政府总收入中占相当的比例。 从地到房的增值 在“土地财政”的游戏规则下，地方政府多多少少扮演着“生意人”角色，而生意人没办法不追求利益最大化 依照今年两会财政部提交的报告，2009年，全国的国有土地使用权出让收入总额达1.42万亿元（其中地方收入1.3964万亿元，中央收入275亿元），全国地方政府的财政收入为3.258万亿元，两者之比达到0.4。 而今年4月9日国土资源部最新公布的国土资源公报显示，去年全国土地出让总价款为15910.2亿元，比2008年增长63.4％。 在1998年房改之前，地方政府几乎没有卖地收入，而今，这笔“额外”的收入在地方政府的收入总盘子中占比巨大，人们不得不冠之以“土地财政”“第二财政”这样的专有名词，以示重视。
本来，一般意义上的“财政收入”主要是指税收。其原理是，为了公平、正义、公共利益以及社会稳定，政府代表从纳税人那里获得一定的收入，这部分收入用于公用设施、官员薪水、社会救济等，所谓“取之于民，用之于民”。 公民呢，有义务纳税；政府呢，并不是想征税就可以征，另外，也不跟商人一般地谋求税收最大化。可不可以征税，该征多少税，应由议会来决定；同时，政府有义务告知公众，征了多少税，钱都用到哪里去了。 在“土地财政”的游戏规则下，地方政府多多少少扮演着“生意人”角色，而生意人没办法不追求利益最大化。 首先，它依靠城市用地公有制垄断土地所有权，成为惟一的土地出让方。它还以法律形式限制“小产权房”的建设和买卖，不允许农地自由转让，进一步强化土地供应的垄断性。 严格地说，供应土地的“政府”并不“惟一”，因为有中央政府、省、市、县、乡等各级政府，就目前来看，土地使用权转让的收入集中在市政府、县政府这两级政府手中。 按照市长韩正的介绍，上海市的收入减去拆迁成本等之后，由市政府和区县政府按五五比例分成。其他地方怎么做，相关信息披露得很少。 从法理而言，城市土地属“全民所有”，也就是说，上海的土地，新疆人也有份，农民也有份，只要你是中国公民，都有份。而且外地人拥有的份额跟上海本地人相等。不过，从实践而言，全民所有的土地，其使用权的转让所得是归当地政府了。 然后，政府或通过拆迁，或通过农地转化，获得土地资源； 其后，做一些“三通一平”的工作，再配之以必要的配套，把土地变成“熟地”；
赵燕菁：土地财政：历史、逻辑与抉择
赵燕菁：土地财政：历史、逻辑与抉择 作者：厦门市规划局局长赵燕菁（原中国城市规划设计院总设计师、Cardiff University PHD） 计划经济遗留下来的这一独特的制度，使得土地成为中国地方政府巨大且不断增值的信用来源。不同于西方国家抵押税收发行市政债券的做法，中国土地收益的本质，就是通过出售土地未来的增值（70年），为城市公共服务的一次性投资融资。 改革就是一系列选择。但真正改变历史的选择，当时并不一定看得清楚。“土地财政”就是如此。从诞生到形成，它并没有一个完整的设计，甚至“土地财政”这一名词，也是后来才想出来的。但正是这个来路不清、没人负责甚至没有严格定义的“土地财政”，前所未有地改变了中国城市的面貌，成为全球经济成功与问题的根源。 “土地财政”是否可以持续？是否还能改进？还是必须全盘放弃？乃是攸关国家命运的重大抉择。由于“土地财政”被“房价”、“腐败”、“泡沫”等敏感的社会话题所绑架，摒弃“土地财政”，几乎成为学界和舆论界一边倒的共识。本应客观、专业的学术讨论，演变成了指责“土地财政”的竞赛。 好的“学术”，不在于告诉人们众所周知的“常识”，而在于能解释众所不解的“反常”。“土地财政”之所以抗风而立、批而不倒，就在于其有着不为学术界所知的内在逻辑。“土地财政”背后的经济含义，远比我们大多数人知道的深刻、复杂。 本文试图以“信用”为主线，重新评价“土地财政”的功过，思考“土地财政”改变可能带来的风险，探讨改进“土地财政”的可行路径。 信用：城市化的催化剂 城市出现了几千年，有兴有衰，但为何到了近代却突然出现了不可逆转的“城市化”？绝大多数研究，都认为城市化是工业化的结果。这一表面化的解释妨碍了我们对城市化深层原因的认识。 城市的特征，就是能提供农村所没有的公共服务。城市不动产的价值，来源于所处区位；不同区位的价值，取决于公共服务的水平。公共服务是城市土地价值的唯一来源。无论城墙，还是道路，或是引水工程，公共服务都需要大规模的一次性投资（fixed cost）。但由于传统的资本获得方式，主要是通过剩余的积累，大型工程建设往往需要成年累月的建设。巨大的投资，限制了大型公共设施的建设，成为制约城市发展的主要障碍。
土地财政对城市发展影响分析
土地财政对城市发展影响分析 摘要；土地收入占比财政收入的不断提高，形成了地方政府的“土地财政”，“土地财政”是指一些地方政府依靠一次性收取以后若干年的土地使用权的收入以及由此带动的其它相关收入来维持地方财政支出的财政现象。近些年来，一面是连年不断、刻骨铭心的征地拆迁之痛，另一面却是地方政府土地收入的盛宴，本文拟从“土地财政”的现状、成因、影响与危害进行论述。 关键词；土地财政城市经济土地转让成因与弊端 所谓“土地财政”其实是地方政府预算外收入，但是却在地方政府的财政中占有很大份额。其主要是指地方政府依靠出让土地使用权的收入来维持财政支出的行为。土地财政的形成源自于1994年实行分税制度改革以后，由于一些税源稳定、税基广、易于征收的税种大部分划归了中央政府，地方政府事权和财权搭配不合理，财政压力较大，在这种情况下地方政府开始积极谋求其他方式来增加收入。由于当时把土地出让金全部划归为地方所有，因此，“土地财政”逐渐成为地方政府的首选。 事实上，地方政府也的确通过“经营土地”获益匪浅。通过土地出让和开发，地方政府可以获得的财政收入包括土地出让金以及各土地部门的征收费用，此外，还包括与土地出让直接或者间接相关的各种税收，例如城镇土地使用税、土地增值税、耕地占用税和契税等，以及房地产业的营业税等。这一点在2009年两会期间，全国工商联房地产商会在其书面发言稿就指出，房地产开发的总费用支出的一半流向了地方政府。据相关研究报告显示，两三年前，东部一些县市土地出让金收入少则十多亿元，多则近二十亿元，土地出让金收入占预算外收入的比重高达60%以上，即使是在中西部地区，预算外收入的增长也主要源自于土地出让收入以及与土地相关收费的增长。2009年我国地方政府土地出让金收入总额达15000亿元，占当年地方财政收入的48.8%。由此可以明白“土地财政”的成因 1、现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入 2、现行土地制度的缺陷 3、现行土地收益分配机制助长了“土地财政” 4、现行土地储备机制已成为政府土地收益最大化的重要工具 5、政绩考核机制使地方政府的“土地财政”欲罢不能 现行的土地制度可以概括为：农地恒农，转非必征，国有地可以批租买卖。现行《土地管理法》明确限制集体土地使用权的流转，集体建设用地（宅基地）之上的房产建筑只属于该村的集体所有，不得向本村以外的尤其是城镇居民转让出售，只可用于集体成员内部转让和置换。即使签订买卖合同，也无法取得国家正规的房产证、土地使用证、契税证等合法手续以被认定为合法产权。而农地与市场之间所不可逾越的鸿沟，被征地制度连接着，成为了农地非农化的唯一通道，国家和政府可以基于社会公共利益需要并依照法定程序，在作出适当
土地财政的成因及影响分析
闽南师范大学 毕业论文 土地财政的成因及影响分析 The Origins and Effects Analysis of Land Finance 姓名：熊柔娉 学号：101103123 系别：经济学系 专业：国际经济与贸易 年级：2010级 指导教师：陈蓉 2013年12 月24日
摘要 近些年，地方政府通过经营土地获得土地财政收入在一定程度上缓解了地方政府的财政困难，但是长期来看，这种模式会对宏观经济的健康发展带来不利影响。本文主要探讨了我国土地财政产生的原因以及运行中日益积累的各种阻碍社会经济发展的问题，寻找相应的对策来破解土地财政困境，减少地方政府对土地财政的过分依赖对促进我国社会经济发展具有重大意义。 关键词：土地财政；影响；对策 Abstract In recent year，the local government earned land finance revenues by selling land，which alleviated financial difficulties of local government. But in a long term, this model is unsustainable and it would affect the sound development of macroeconomic. In this paper, it mainly discusses the reasons of land finance and obstacles accumulated in the social economic development of our country. Therefore, Searching for the corresponding countermeasures to solve the land financial problems, reducing local government’s dependency of land finance are of great significance to the promotion of China's social and economic development. Key words:land finance; affects; countermeasures
2015年《地方政府学》期末复习题及答案(第八章 地方政府公共财政资源)
2015年《地方政府学》期末复习题及答案 （第八章地方政府公共财政资源） 第八章地方政府公共财政资源 一、单项选择题【每题2分，共20分。答案写在提前括号里】 【 A 】1、地方政府公共财政的理论基础是。 A 地方公共产品理论 B 地方公共服务理论 C 地方公共治理理论 D 地方公共权力理论【D】2、地方政府对经济基础设施的投资包括。 A 地方政府直接生产 B 地方政府间接生产 C 地方政府控制生产 D A和B 【A】3、一般来讲，地方政府公共财政收入主要来源于地方政府。 A 税收 B 罚款 C 管理费 D 捐赠【C】4、税收种类划分的基础是的划分。 A 政府职能 B 财政制度 C 税权 D 税法【 A 】5、税权分散型多见于。 A 联邦制国家 B 单一制国家 C 发达国家 D 发展中国家【C】6、直接税的主要税种，在很多方面最能体现公平的税制是什么？ A 财产税 B 商品税
C 所得税 D 营业税【C 】7、政府间转移支付主要是的转移支付。 A 下级对上级 B 同级政府间 C 上级对下级府 D 不能确定【B】8、地方政府融资就是以为基础，通过多种渠道筹措资金。 A 国家权力 B 国家信用 C 国家财政 D 国家机器【C】9、1994年，国家财政体制开始改革。 A 包干制 B 单元财政 C 分税制 D 自治制【A】10、当前的分税制改革主要是针对之间的权限划分。 A 中央与省级政府 B 中央与经济特区政府 C 中央与特别行政区 D 中央与计划单列市 二、多项选择题【每题3分，共30分。答案写在提前括号里】 【ABC 】1、公共财政的基本内容指。 A 公共财政收入 B 收入和支出管理 C 公共财政支出 D 公共财政立法【ABCD 】2、地方政府公共财政的特点有 A 主体的地方性 B 需求的地方性 C 支出的地方性 D 来源的地方性【ABCD】3、地方公共产品除了具有公共产品的特性外，还具有
我国土地财政现状及原因分析
我国土地财政现状及原因分析 杨峥 土地财政的原因分析 近年来，我国经济快速发展，产业结构不断升级，城市化和工业化对财政资金的需求不断加大。地方政府作为城市基础设施和公共事业的提供者，必然面临财政资金紧张的问题，而制度性原因是造成地方政府依赖土地财政的根本原因。 （一）地方政府财权事权不匹配 在上个世纪80年代末和90年代初期，中央财政占全国财政收入的比重迅速下降，与此同时，需要经由中央财政的支出项目都是硬支出，中央财政困难重重。原有的财政包干体制使得地方政府无序竞争，弱化了中央的宏观调控能力，不能适应社会主义市场经济的要求。在这种背景下，1993年4月28日，中央政治局常委会批准了税制改革的基本思路。同年11月14日，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》正式提出分税制改革内容。随后，国务院于12月15日出台了《国务院关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起改革地方财政包干体制，对各省、自治区、直辖市以及计划单列市实行分税制财政管理体制。 1994年实行分税制改革后，将8种有利于维护国家权益和实施宏观经济调控的收入划分为中央固定收入；将3种与经济发展直接相关的税种划分为中央与地方共享收入；将18种适合地方征收管理的收入划分为地方固定收入。分税制的改革取得了明显的成效，中央财政收入比重由1993年的22%迅速上升至1994年55.7%，随后中央财政收入占比一直保持在50%以上。 在支出方面，分税制改革的主要内容是按照中央和地方政府的事权划分中央和地方财政支出范围。从发达国家的实践经验来看，中央政府的支出范围包括调整经济结构、实施宏观经济调控以及由中央直接管理的事业发展支出；而地方政
地方政府财政面临的风险和债务及防范措施
地方政府财政面临的风险和 债务及防范措施 财政风险问题贯穿于财政活动全过程中，是当前地方财政亟待关注和解决的重要课题。提高各级财政风险意识，预先估计财政风险程度，做好防范规避风险准备，是财政工作由被动变主动的基本前提，是建立稳固平衡和强大的地方财政的重要保证。为此，要加强财政风险意识，增强防范规避地方财政风险的紧迫感和责任感，全面分析地方财政风险的判别指标和潜在因素，探讨化解地方财政风险的方法，通过对地方财政风险的防范和控制从而进一步为地方财政领导根据财政风险状况进行决策提供依据。 一、现有融资平台转型和新形势下的融资政策。 （一）现有的融资平台及其特点。现有的融资平台是2008年金融危机以来，中央政府出台的4万亿投资刺激规划，地方政府筹集配套资金而设立的政府融资平台，面上看存在以下特点：1、融资缺乏一个政府独立的投融资机构作为依托。2、投融资平台单一，不具有投资功能。3、融资平台负债率过高，具有很高的风险性。4、融资渠道单一，融资成本高。 （二）上级取消和允许的融资平台类型。今年年初，在国务院第四次全体会议上，国务院总理温家宝把“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”列入今年宏观政策方面重点抓好
的工作之一。2009年底，银监会也下令银行放缓向地方投资工具发放贷款,城投债等其他市场融资工具也被实质性叫停。 最近，由财政部牵头研究的地方政府融资平台监管办法正加快制定当中，内容涉及对平台举债进行新老划断，并分类清理和管理。据了解，重要的一条原则是，地方政府和人大所开具的“担保函”无效。目前文件尚在各部门之间征求意见，但地方政府和人大“担保函”应属无效这一大的原则应该不会变。另外，监督办法的一项重要内容就是要求地方政府对地方融资平台进行分类管理，分为公益性融资平台和经营性平台。公益性融资平台就是只承担公益性项目融资任务不承担建设任务，项目本身不产生收益而主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台。目前地方政府对办法的分歧很大，对于公益性项目的融资平台，未来或将被取消。 根据财政部的有关政策趋势，下一步将首先对融资平台的融资状况进一步清理、核实，对操作不规范和可能引发财政金融风险的问题及时处理；其次是建立风险预警机制，建立地方财政的偿债机制，根据财力状况规范地方政府融资；与此同时还要从金融机构入手，规范信贷管理体制。 二、探索研究新型融资模式，如金融租赁、企业集合债等，确保新形势下融资的资金链不断裂。 探索新型融资平台，确保新形势下融资的资金链不断裂。集中优势资源，组建综合性的地方政府投融资平台，按照现代企业制度和规范的法人治理结构，建立具有独立法人资格的投融资平台，
中国县级土地财政收入问题研究
收稿日期：2010-07-20 修稿日期：2010-08-11 基金项目：国家社会科学基金重点项目“经济发达地区率先构建新型工农、城乡关系战略研究”（X0910065）；国家社会科学基金项目“经济发达地区城乡土地市场一体化政策研究”（08BJL041）；上海市教委创新项目“我国土地财政收支演化规律及政策绩效评价实证研究”（09ZS78）；上海财经大学 “211工程”三期重点学科建设项目、上海师范大学重点学科建设项目阶段性成果。第一作者：刘红梅（1970-），女，山西盂县人，博士，教授。主要研究方向为资源经济与管理。E-mail:hmliu@https://www.360docs.net/doc/5d9038904.html, 通讯作者：王克强（1969-），男，甘肃庄浪人，博士，教授，博士生导师。主要研究方向为土地经济。E-mail:wkqlhm@https://www.360docs.net/doc/5d9038904.html, 中国土地科学China Land Science Ｖｏｌ．２４Ｎｏ．１１Ｎｏｖ．，２０１０ 第２４卷第１１期 ２０１０年１１月Land Finance Issues of County-Level Government in China ＬＩＵＨｏｎｇ－ｍｅｉ１，ＸＩＡＯＰｉｎｇ－ｈｕａ２，ＷＡＮＧＫｅ－ｑｉａｎｇ２ （１．ＢｕｓｉｎｅｓｓＳｃｈｏｏｌｏｆＳｈａｎｇｈａｉＮｏｒｍａｌＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｓｈａｎｇｈａｉ２００２３４，Ｃｈｉｎａ；２．ＳｃｈｏｏｌｏｆＰｕｂｌｉｃＥｃｏｎｏｍｉｃｓａｎｄ Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，ＳｈａｎｇｈａｉＵｎｉｖｅｒｓｉｔｙｏｆＦｉｎａｎｃｅａｎｄＥｃｏｎｏｍｉｃｓ，Ｓｈａｎｇｈａｉ２００４３３，Ｃｈｉｎａ） Abstract:Ｔｈｅｐｕｒｐｏｓｅｏｆｔｈｅｐａｐｅｒｉｓｔｏａｎａｌｙｚｅｔｈｅｅｘｉｓｔｉｎｇｌａｎｄｆｉｎａｎｃｅｐｒｏｂｌｅｍｓｏｆｃｏｕｎｔｙ－ｌｅｖｅｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｉｎＣｈｉｎａ，ａｎｄｔｏｐｒｏｖｉｄｅｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓａｎｄｓｕｇｇｅｓｔｉｏｎｓ．Ｍｅｔｈｏｄｓｅｍｐｌｏｙｅｄａｒｅｄｏｃｕｍｅｎｔａｔｉｏｎ，ｉｎｄｕｃｔｉｖｅａｎａｌｙｓｉｓａｎｄｃｏｍｐａｒｉｓｏｎａｎａｌｙｓｉｓ．Ｔｈｅｒｅｓｕｌｔｓｉｎｄｉｃａｔｅｔｈａｔｔｈｅｒｅａｒｅｓｅｖｅｒａｌｐｒｏｂｌｅｍｓｗｉｔｈｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌｌａｎｄｆｉｎａｎｃｅａｔｃｏｕｎｔｙｌｅｖｅｌ，ｗｈｉｃｈａｒｅ（１）ｒｅａｌｅｓｔａｔｅｂｕｂｂｌｅ；（２）ｉｒｒａｔｉｏｎａｌｌａｎｄｒｅｖｅｎｕｅｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎ；（３）ｉｒｒａｔｉｏｎａｌｌａｎｄｔａｘａｔｉｏｎｓｙｓｔｅｍ；（４）ｔｈｅｆｉｎａｎｃｉａｌｒｅｖｅｎｕｅｓａｒｅｏｖｅｒｌｙｒｅｌｙｉｎｇｏｎｔｈｅｒｅａｌｅｓｔａｔｅｉｎｄｕｓｔｒｙ；（５）ｔｈｅｃｏｕｎｔｙ－ｌｅｖｅｌｆｉｎａｎｃｉａｌｒｉｓｋｓｒａｉｓｅｄｂｙｌａｎｄｆｉｎａｎｃｉａｌｒｅｖｅｎｕｅｓ；（６）ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎａｂｓｅｎｃｅｏｎｌａｎｄｒｅｖｅｎｕｅｓ．Ｔｈｅｆｉｒｓｔｒｅａｓｏｎｆｏｒｔｈｅｅｘｉｓｔｉｎｇｐｒｏｂｌｅｍｓｉｓｏｖｅｒ－ｓｔｉｍｕｌａｔｉｏｎｏｎｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎｌａｎｄｓｐｒｅａｄ，ａｎｄｔｈｅｓｅｃｏｎｄｒｅａｓｏｎｉｓｔｈｅｏｖｅｒ－ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｔｈｅｒｅａｌｅｓｔａｔｅｉｎｄｕｓｔｒｙｄｕｅｔｏｌｏｃａｌｆｉｎａｎｃｅ－ｈｕｎｇｅｒｐｈｅｎｏｍｅｎａ．Ｉｔｉｓｃｏｎｃｌｕｄｅｄｔｈａｔ（１）ｔｈｅｉｎｅｖｉｔａｂｌｅａｎｄｐｅｒｉｏｄｉｃａｌｔｒｅｎｄｏｆｌａｎｄｆｉｎａｎｃｅｓｈｏｕｌｄｂｅｔｒｅａｔｅｄｐｒｏｐｅｒｌｙ；（２）ｔｈｅａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎｐｏｗｅｒｏｎｌａｎｄｆｉｎａｎｃｅａｔｐｒｏｖｉｎｃｉａｌａｎｄｃｏｕｎｔｙｌｅｖｅｌｓｓｈｏｕｌｄｂｅｄｉｓｔｒｉｂｕｔｅｄｒｅａｓｏｎａｂｌｙ；（３）ａｄｊｕｓｔｔｈｅｌａｎｄｌｅａｓｉｎｇｍｏｄｅｓａｎｄｅｎｈａｎｃｅｔｈｅｍａｎａｇｅｍｅｎｔａｎｄｒｉｇｈｔｒｅｓｔｒｉｃｔｉｏｎｏｆｌａｎｄｌｅａｓｉｎｇｒｅｖｅｎｕｅａｔｃｏｕｎｔｙ－ｌｅｖｅｌ；（４）ｉｎｏｒｄｅｒｔｏｐｒｏｍｏｔｅｔｈｅｄｉｖｅｒｓｅｓｏｕｒｃｅｓｏｆｃｏｕｎｔｙ－ｌｅｖｅｌｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔｓｆｉｎａｎｃｉｎｇｔｈｒｅｅｍｅａｓｕｒｅｓｓｈｏｕｌｄｂｅｔａｋｅｎｉｎｔｏａｃｃｏｕｎｔ．Ｏｎｅｉｓｔｈｅｔａｘａｔｉｏｎｏｎｌａｎｄｈｏｌｄｉｎｇ，ｔｈｅｓｅｃｏｎｄｉｓａｌｌｏｗｉｎｇｅｘｔｒａ－ｂｕｄｇｅｔａｒｙ 中国县级土地财政收入问题研究 刘红梅１，肖平华２，王克强２ （１．上海师范大学商学院，上海２００２３４；２．上海财经大学公共经济与管理学院，上海２００４３３） 摘要：研究目的：分析县级土地财政收入存在的问题，并提出对策建议。研究方法：文献资料法、归纳分析法、比较分析 法。 研究结果：中国县级土地财政中存在过度刺激建设用地扩张、土地财政刺激房地产业超常发展从而助长房地产泡沫、土地收入分配不合理、土地税费体系不合理、财政收入过度倚重房地产业、土地财政推高县级财政金融风险、土地收益分 配缺乏监管等问题。 研究结论：应正确看待土地财政收入的必然性和阶段性规律，合理设定省县两级财权，调整土地出让方式并加强对县级土地出让金的收支管理和权利约束，加强持有环节税收建设、预算外收费清理工作、县级政府融资渠 道建设，以增加县级政府多元化融资能力。 关键词：土地财政收入；土地税收；土地出让金；可持续性；县级 中图分类号：F302.6文献标识码：Ａ文章编号：１００１－８１５８（２０１０）１１－００３５－０６
地方政府土地财政困境研究
地方政府土地财政困境研究 当前我国转型时期地方政府存在寻租、侵占公共利益、收入分配不平衡等一系列土地问题。基于制度偏好和行为选择的解释，形成土地财政问题的根本原因在于目前转型时期财政制度的缺陷；因而，了解现有土地财政问题与地方政府财政困境的关键在于制度的变革，而相应的解决方法也应从此入手。 标签：土地财政；土地使用权变革；分税制改革；政府行为模式 中图分类号：F2文献标识码：A文章编号：1672-3198（2012）19-0017-02 1问题的提出 地方政府财权与事权的严重不匹配导致其与中央政府在内的各方利益主体争夺利益分配，如：地方政府不断利用自己的权力参与土地财政的利益分配，使财政收支达到平衡。这加深了政府与原土地所有者的矛盾，加剧了政府与开发商之间的利益博弈，也使得政府与社会组织合作，将一部分公共职能分化与社会，其中甚至产生了政府参与利益分配行为的异化——政府沦为与利益团体的勾结伙伴。 若生产力水平是影响经济发展的根本动因，制度则是影响经济发展的直接动因，这一点可以从中国建国以来各个层面的实践中得到印证。因此，本文认为地方政府在现有法律法规及政策下从土地和城市建设中获取“土地财政”，根本原因是现有财税体制所导致的问题及相关制度存在缺陷。 2地方政府财政事务中政府行为模式与行为偏好的制度基础 2.1土地所有权与使用权相分离 公有制为国家权力的执行者——政府介入土地使用权的变更提供了根本的保证。即使是现在，购房者也只能有房产证和土地使用权证明，且是有一定时限的使用权。土地所有权与土地使用权相分离的土地所有权制度是影响地方政府行为模式最根本的制度动因。 然而，我国城乡土地所有权具有二元结构特征，其中，农村土地虽然理论上属于集体共同所有，但实际上却有着国家土地所有制的特征。 这导致土地征用中出现了一种常见的现象：乡镇非农用地在大部分乡村极不规范。按照法律规定，镇使用土地也应该经过土地征用的程序，将集体所用的土地通过征用，方能转换为城市国有土地，但实际上，因为农村的土地属于集体所有，部分乡镇政府使土地转为非农用地时，并没有进入征地程序。其通过使农民共享开发成果的方式实现向非农业用地的转换，转换后的土地并不由国家所有而是由镇所有。 2.2新时期非集体化的土地财政制度 计划经济时代的中国财政体制具有高度的集中性，中央与地方财政的关系是“统收统支”模式，各级地方政府没有独立的预算，在税收征集和财富支配上也没有自主权。在这种体制的约束之下，各级政府的利益高度一致，地方政府没有独立的利益空间和追逐利益的内在冲动。 1980年开始的“划分收支，分级包干”的财政承包制，打破了“吃大锅饭”的传统财政格局，承认了中央和地方财政各自的利益和地位。这种财政制度下，地方政府只要完成上缴中央的任务，就可以通过各种方式广开财源，积累自有财富。从一个传统财政体制之下的对上级政府高度依赖的一级行政组织，演变为具有独立经济利益目标的公共事务管理主体，带来了地方政府行为模式的转变。