学习《食品安全法》的几点体会

学习《食品安全法》的几点体会烟台市工商局张晓东

二〇〇九年七月

《食品安全法》讲座提要

题目：学习《食品安全法》的几点体会

导语部分：近年来食品安全事件回顾，以阜阳奶粉事件、苏丹红事件和三聚氰胺奶粉事件为例。

第一部分：五年磨剑惠及民生—从“基层民声”到“国家大法”的诞生历程

一、制定食品安全法的历程

二、制定食品安全法把握的原则

三、制定食品安全法的总体思路

四、食品安全法的现实意义

（一）倾听并回应了社会民众的呼声

（二）诠释了科学立法、民主立法的真谛

（三）针对“三鹿事件”食品安全法做出顺应民心的规定

（四）制度创新凸显了民生为本的立法情怀

第二部分：浓墨重彩众望所归—《食品安全法》亮点解读

一、亮点之一：立本克顽疾

（一）从“卫生”到“安全”，体现了监管理念的提升

（二）从农田到餐桌，全程划定政府监管职责

（三）安全评价由“事后”提至“事前”

二、亮点之二：规矩定方圆

（一）食品安全有了统一标准

（二）食品添加剂“必要”方可用

（三）问题食品必须被召回和下架

（四）食品检验实行负责制

三、亮点之三：重典治乱相

（一）十倍损害赔偿可圈可点

（二）明星代言问题食品，要承担连带责任

（三）保健食品，法律规定“硬杠杠”

（四）罚款翻倍严惩失职渎职

（五）食品进出口必须符合国际惯例和我国国家标准

第三部分：职责所系任重道远—《食品安全法》与我们日常食品安全监管的有效结合

一、《食品安全法》明确工商部门的权限

1.对从事食品流通经营者的监管权

2.对食品经营者经营资格的确认权

3.对食品经营者的监督管理权和查处权

4.对进入流通环节的食品检验权

5.对违法行为的采取行政强制措施的权限

6.对流通环节食品日常监管信息发布权

二、《食品安全法》规定工商部门的责任

1.依法监管管理的责任

2.食品安全事故的及时报告责任。

3.食品安全事故的及时调查处理责任

4.受理、处理、答复和移交食品违法问题咨询、投诉、举报的责任

5.食品安全信息互通的责任

6.滥用职权、玩忽职守、循私舞弊等渎职和不作为的责任

7.以广告或其他形式向消费者推荐食品的责任

三、关于流通领域食品卫生许可的问题

四、《食品安全法》与“四项制度”的关系

第四部分：健康生活源于科学—帮您揭开日常生活中食品安全的模糊认识

一、食品包装上常见的质量标志

二、食品安全的5大误区

三、“垃圾食品”真面目

四、对食品添加剂的认识

五、防腐剂

六、水

七、酸碱体质

八、牛奶

结束语

学习《食品安全法》的几点体会

烟台市工商局张晓东

尊敬的各位领导：

下午好！我是来自工商系统基层队伍的普通一兵，论学识、论经验、论能力还都差得很远，能有这样的机会和领导们一起学习和交流，是我一生莫大的荣幸！我的心情非常激动，也非常紧张，压力很大，还希望领导们多多鼓励和支持！

《食品安全法》今年2月28日经全国人大常委会表决，以158票赞成、3票反对、4票弃权获得高票通过，并于6月1日开始施行，《食品卫生法》将同时废止。四个月多来，《食品安全法》及其相关的配套法规和规章引起了社会各界的关注和评论，广大民众拍手称快，各级领导都极为重视，省局李华理局长批示：“《食品安全法》对我们工商部门的执法又提出了一些新要求，总的感到任务更重了，责任更大了，社会更加关注了。”我们工商行政管理机关不仅是食品安全监管的主要行政管理部门，承担着流通领域食品质量监管的重要职责，学习和贯彻《食品安全法》是我们当前的主要任务，同时，我们每个人也都是社会的成员，也离不开衣食住行，关注食品安全，科学健康生活是我们在座每一位都需要的。贯彻《食品安全法》从我做起。今天我把个人的理解和学习体会向各位领导汇报一下，请领导们批评指正。我想分四个部分向领导们汇报：

一是回顾一下《食品安全法》的立法历程，更好的理解《食品安全法》的意义和特点；

二是和领导们一起学习一下《食品安全法》的部分亮点条款和规定，比较一下《食品安全法》和《食品卫生法》有什么进步；

三是看一下《食品安全法》赋予我们工商行政管理部门哪些新的职责以及我们在具体工作中的体会和做法；

四是和领导们一起交流一下我们在日常生活中如何更加科学健康的食用食品。

【引子】不得不说的几件事

--近年来食品安全事件回顾

提及食品安全事件，大家可能马上会想到阜阳奶粉事件、苏丹红事件、龙口粉丝事件以及三鹿三聚氰胺奶粉事件等等，这些事件的发生给我们带来了深刻的教训，也在逐渐地改变我们的生活和饮食习惯。

追溯较早的食品安全事故，大家应该还记得1988年上海毛蚶风暴。1988年1月至3月，上海市发生了一次世界历史上罕见的甲型肝炎暴发流行事件，每天发病人数均超过10000例。在卫生防疫部门的跟踪检疫下，确定这是由毛蚶携带的甲型肝炎病毒所致，至当年5月13日，共有310,746人发病，31人直接死于本病。这次甲肝暴发流行的教训是很深刻的，其主要原因是市民食用了来自江苏省启东县被污染的带有甲肝病毒的不洁毛蚶和某些市民没有良好的饮

食卫生习惯。长期来，由于人们对毛蚶是否可能会被肝炎病毒污染认识不足，因此对毛蚶的经销和安全食用未引起足够重视。同时，有关部门对毛蚶等生食水产品是否被病毒污染，缺乏快速有效的检测手段。就当时情况而言，食品卫生工作管理不严，法规不健全、不完善，监督人员法制观念淡薄，业务素质不高，规章执行不坚决，把关不严格是这一事件发生的主要根源。

此后，食品安全事件频发，涉及到因假酒、农药残留、食品或饲料中添加违禁物质造成的食物中毒，导致人员死亡和大批人员集体住院的事件时有发生。特别是2004年以来，随着网络媒体的发展，食品安全事件在第一时间被曝光，甚至引起了民众的恐慌。据专家估计，我国每年食物中毒报告涉及的总人数为2～4万人，但这一数字尚不到实际发生数的十分之一，也就是说我国每年食物中毒人数大约为20～40万人。从各种案例和数字来看，足以让我们触目惊心，这个定时炸弹就在我们身边，随时爆发。因此对食品安全的整治，提高食品安全系数，让我们食得安全，食得放心，这些工作刻不容缓。

在这里，我们不再一一回顾每一起事件的发生过程，只简单的看一看这几件事；

一是阜阳奶粉事件。2004年4月前，大量营养素含量低下的劣质婴儿奶粉从郑州、合肥、蚌埠和阜阳批发市场流入阜阳农村销售

点。安徽阜阳市发生189例婴儿患轻中度营养不良、12例婴儿死亡的恶性事件。依据有关法律法规和程序对有关地方政府和监管部门的97名责任人员作出了处理。其中阜阳市工商局局长周毅生党内严重警告、行政记大过处分，并责令辞职；副局长杨伟撤销党内职务、行政撤职处分；公平交易局局长杨树新开除党籍、行政开除处分，并移送检察机关，获刑6年；周棚工商所副所长李亭君涉嫌犯有徇私舞弊、不移送刑事案件罪被刑拘，获刑2年；周棚工商所副所长白启祥涉嫌犯有徇私舞弊、不移送刑事案件罪被刑拘，获刑2年6个月。阜阳奶粉事件第一次真正让我们认识到了执法不作为，监管不严要受到司法的制裁。

二是“苏丹红”事件。2005年3月2日与3月3日，北京出入境检验检疫局食品化妆品检测中心对亨氏美味源(广州)食品有限公司生产、批次为“2003年7月7日”的“美味源”牌金唛桂林辣椒酱进行检测时，首次发现“苏丹红一号”。从3月5日开始，“苏丹红”用于食品的情况不断被广东、云南、上海、浙江、福建、四川等地的工商、质检部门检出。在对苏丹红源头的追溯中，食品安全监管难题凸显。追回程序、下架退市等监管细节迫使各级工商机关深入研究流通领域食品质量监管的具体措施。（以省局查处苏丹红辣酱为例）

三是三聚氰胺奶粉事件。2008年９月，一场突袭的问题奶粉风暴席卷全国，三鹿等奶制品企业的婴幼儿奶粉中被查出含有三聚氰

胺。截至11月底全国诊疗问题奶粉导致泌尿系统出现异常的患儿达29万余人，并有多名患儿死亡。国务院迅速启动国家重大食品安全事故I级响应机制，成立应急处置领导小组，彻查各类奶制品，问题奶粉下架、封存并销毁、筛查和诊疗患儿……国务院常务会议审议并原则通过《乳品质量安全监督管理条例（草案）》。城门失火，殃及池鱼。影响颇巨的三聚氰胺事件对整个食品行业产业链产生严重冲击，国产奶粉爆发全行业危机。这次事件使我们深刻认识到食品安全事件频发与我国对食品的生产标准制订不完善，对生产企业的监管不到位，对产品监测不力等一系列体制问题有关。鉴于我国国情，食品安全监管之路任重而道远。

在每一次食品安全事件之后，我们都可以总结出很多的第一次，这些年来我们在食品监管过程中付出了巨大的努力，但是我们总还是感到诚惶诚恐，惴惴不安，为什么我们努力构建的食品安全监管制度在突发事件面前还是漏洞百出，不堪一击？为什么我们在实施监管前信誓旦旦的承诺和决心在食品安全事件面前总是苍白无力，无言以对，我们期待《食品安全法》能够给我们的食品安全监管注入信心和力量。

【第一部分】五年磨剑惠及民生

——从“基层民声”到“国家大法”的诞生历程

唐代诗人贾岛有一首《剑客》诗：“十年磨一剑，霜刃未曾试。今日把示君，谁有不平事？”用来比喻《食品安全法》的诞生似乎较为恰当。《食品安全法》草案2009年2月28日上午经全国人大常委会表决通过，这部汇集了民智、堪称“精雕细琢”的法律终于正式出台。从2007年12月进入立法程序到今年2月顺利出台，15个月的立法过程中，《食品安全法》草案几易其稿，最大范围吸纳了社会各界的意见和建议，以高度负责的态度调整过法律名称、范围和立法节奏。内容方面的食品安全风险检测评估制度、不安全食品召回制度、食品添加剂许可制度等一系列制度建设满足甚至超出了民众的期待，为这部与所有人都息息相关的重要法律打上了审慎、民主、务实、负责的注脚。在该法通过后，全国人大常委会法制工作委员会副主任信春鹰女士第一时间向中外媒体解读说：“这部法律应该说是五年磨一剑，磨了很久，因为它太重大，它涉及的问题关系到每一个公民，也体现了党和国家对食品安全工作的高度重视。”

一、制定食品安全法的历程

2004年7月21日召开的国务院第59次常务会议和2004年9月1日国务院发布的《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（国发〔2004〕23号），要求国务院法制办抓紧组织修改食品卫生法。国务院法制办于2004年7月成立了由中央编办和国务院有关部门负责同志为成员的食品卫生法修改领导小组，组织起草食品卫生法修

订草案。此后，国务院法制办赴上海、浙江、福建、江西、四川等地调研；收集研究了许多国家的食品卫生安全制度；多次召开论证会，邀请有关专家对制度设计进行研究、论证；先后6次将征求意见稿送全国人大和国务院有关部门、各省级政府、有关行业协会以及部分食品生产经营企业征求意见。在反复研究各方面意见的基础上，国务院法制办会同国务院有关部门对食品卫生法修订草案作了进一步修改，并根据修订的内容将食品卫生法修订草案更名为食品安全法草案。2007年11月，国务院常务会议通过该草案提请全国人大常委会审议。

全国人大一直高度重视食品安全立法，常委会领导多次就食品安全问题听取有关部门汇报，并作出重要指示。2006年初，全国人大常委会根据全国人大代表的议案和建议，将修改食品卫生法列入全国人大常委会立法计划。根据全国人大常委会立法工作要求，全国人大教科文卫委员会积极介入该法草案的起草工作，先后六次召开修订食品卫生法座谈会，听取有关议案领衔代表、国务院有关部门及专家的意见和建议；先后赴山东、广东、浙江等地进行调研，了解食品安全现状，听取各方面意见。2008年5月，全国人大法律委员会、教科文卫委员会和全国人大常委会法工委联合在京召开座谈会，分别听取国务院有关部门、专家和食品生产经营企业的意见。根据立法工作要求，全国人大教科文卫委员会经认真研究，分别于

2007年11月和2008年8月向全国人大常委会提交了审议报告和审议意见。

2007年12月，十届全国人大常委会对食品安全法草案进行了初次审议。2008年4月，十一届全国人大常委会将食品安全法草案向社会全文公布征求意见，自4月20日至5月20日共收到意见11327件。此后，十一届全国人大常委会分别于2008年8月和10月对该草案进行了二审和三审。2009年2月28日，全国人大常委会第四次审议并通过了食品安全法。

二、制定食品安全法把握的原则

深入学习实践科学发展观，要求进一步完善我国食品安全法律制度，提高立法的质量。在食品安全立法过程中，我们必须充分认识我国现有生产力发展水平，科学分析我国食品安全问题，掌握食品安全的客观规律，以预防和控制食源性疾病为出发点，对食品生产经营等活动进行科学管理。同时，通过大力发展生产力，重视解决市场经济发展过程中出现的秩序混乱问题。

食品安全法起草工作坚持遵循了三项原则：

一是以宪法为依据，注重法律的严肃性、稳定性和连续性。法律一经制定和实施，就必须严格执行，并应在一定时期内保持相对不变，在修改法律时，还应保持与原有法律法规在内容和效力等方

面的衔接。只有保证立法质量，做到科学立法，才能实现、维护好这一点；

二是立足国情，坚持民主立法。法的创制过程，实际上也是发扬社会主义民主的过程。食品安全法与公众利益息息相关，实践性要求很高。事实证明，在立法过程中广泛听取各方面意见，比较、反复、交换，能够有力地提高立法质量，也便于执法、司法、守法和法制宣传。

三是总结现行食品卫生法实施以来的实践，针对存在的问题，借鉴国内外的有益做法。

三、制定食品安全法的总体思路

根据现代法学和行政管理学原理，制定食品安全法在总体思路上重点把握了以下几点：

一是建立以食品安全风险评估为基础的科学管理制度。明确食品安全风险评估结果应当成为制定、修订食品安全标准和对食品安全实施监督管理的科学依据。

二是坚持预防为主。遵循食品安全监管规律，对食品的生产、加工、包装、运输、储藏和销售等各个环节，对食品生产经营过程中涉及的食品添加剂、食品相关产品、运输工具等各有关事项，有针对性地确定有关制度，并建立良好生产规范、危害分析和关键控

制点体系认证等机制，做到防患于未然。同时，建立食品安全事故预防和处置机制，提高应急处理能力。

三是强化生产经营者作为保证食品安全第一责任人的责任。通过确立制度，引导生产经营者在食品生产经营活动中重质量、重服务、重信誉、重自律，以形成确保食品安全的长效机制。

四是建立各有关主管部门按照各自职责分工依法行使职权，对食品安全分段实施监管的食品安全监督管理体制，决策与执行适度分开、相互协调，同时进一步明确地方人民政府对本行政区域的食品安全监管责任。

五是既要加强行政管理，又重视行政责任，既加强行政处罚又重视民事赔偿，建立畅通、便利的消费者权益救济赔偿渠道。任何组织或个人有权检举、控告违反食品安全法的行为，有权向有关部门了解食品安全信息，对监管工作提出意见。因食品、食品添加剂或者食品相关产品遭受人身、财产损害的，有依法获得赔偿的权利。

四、食品安全法的现实意义

食品安全立法不是监管理念的提升，是适应社会新形势、顺应群众新要求的切实之举。食品安全法的制定，为我国进一步加强食品安全监管奠定了坚实的法律制度基础。

（一）倾听并回应了社会民众的呼声

“红心咸鸭蛋”“致病的福寿螺”“三鹿牌婴幼儿奶粉事件”……近年来，几乎每年都会发生影响较大的食品安全事件，几乎每次事件都是在媒体闹得沸沸扬扬后相关部门才开始轰轰烈烈的查处。

“谁能保障我们餐桌的安全？”公众的疑问直指我国食品安全监管的三大“软肋”：

――监管体制不合理，监管不到位，执法不严格，部门之间存在职责交叉、权责不明，导致存在监管的空白和漏洞；

――食品的标准不统一、不科学，有关食品安全性的评价科学性有待进一步提高；食品安全信息公布不规范、不统一，导致消费者无所适从；

――缺乏有效的机制规范引导食品生产经营者重质量、重安全，食品生产经营者的责任不明确、不严格，对违法企业和行为处罚力度不够。

“食品安全是人命关天的大事，须切实监管，严法惩治。”随着人们健康需求的日益增长，加快食品安全立法的呼声也日益高涨。

群众反映的社会难点，也是全国人大代表们关注的焦点。连续多年来，关于“食品安全”的议案数量一直高居前列，“尽快制定出台食品安全法”成为全体代表的共识。

2005年的全国人代会期间，陶仪声等30名全国人代表提出：借鉴发达国家的经验，制定一部符合我国国情的食品安全法，以确保人民身体健康。

2007年的全国人代会上，江苏、安徽、河南等10多个代表团的445位代表分别联名提出14件议案，要求加快制定食品安全法或修改食品卫生法。全国人大代表徐景龙曾指出，没有食品安全的核心法――“食品安全法”，是我国食品安全法律制度的重大缺失。

据统计，仅十届全国人大期间，就有3000多人次的全国人大代表提出食品安全方面的议案、意见和建议。

民之所需，我之所为。党和政府高度重视食品安全问题，采取了包括立法在内的各种措施。全国人大常委会加强相关立法工作，督促有关方面抓紧起草，及时提请审议。

2006年修订食品卫生法被列入年度立法计划。此后，国务院着手修订食品卫生部法案，在研究、吸纳了全国人大代表等提出

的建议基础上，将修订食品卫生法改为制定食品安全法。2007年食品安全法草案首次提请全国人大常委会审议。

“食品安全事关公众健康、政府威望与国际形象。”全国人大常委会法制工作委员会行政法室主任李援说，为了从制度上解决现实问题，更好地保证食品安全，对现行食品卫生制度加以补充、完善，制定食品安全法十分必要。

（二）诠释了科学立法、民主立法的真谛

讨论、审议、调研、公开征求全民意见……食品安全法的制定过程，就是我国科学立法、民主立法的一个缩影。

在草案起草过程中，全国人大教科文卫委和常委会法工委广泛地征求了各方意见。2007年12月，食品安全法草案经全国人大常委会首次审议后，常委会法工委将草案印发各地人大常委会以及中央各有关部门、社会团体、高等院校和研究机构征求意见，并在吸收各方意见基础上，形成了草案的二次审议稿。

根据全国人大常委会委员长会议的决定，2008年4月20日，全国人大常委会办公厅向社会全文公布食品安全法草案，广泛征求各方面意见和建议，以更好地修改、完善这部法律草案。食品安全法草案由此成为新一届全国人大常委会向全民公开征求意见的第一部法律草案，成为不断扩大公民有序参与立法的一项重要举措。

一个月内，广大群众通过网络、报刊、来信等不同方式，提出了１万多件意见和建议。大家普遍认为，法律草案广泛征求群众意见，是立法走向科学化、民主化过程中迈出的一大步，是科学发展观的具体体现。

针对食品安全法草案的具体内容，大家各抒己见：如关于法律名称问题，有人建议沿用“食品卫生法”，有的建议改为“食品安全卫生法”，还有的认为应叫“食品质量安全法”；针对“生产者生产在本乡行政区域内销售的食品，不需要获得食品生产许可”的内容，有人提出，这样会给监管部门推卸责任、放弃监管留下借口，但另一部分人则认为这一规定考虑到我国广大农民的实际情况，是立法的亮点……

在万余条建议中，“食品监管体制”是出现频率最高的内容，大家指出了现行监管体制的弊端，也提出了调整的建议，不一而足。关于这一问题的讨论，在4次常委会审议以及７次全国人大法律委逐条审议中一直延续。

草案二审稿中，对卫生、质监、工商、食品药品监管等部门的具体监管职责给予了明确。但是一些全国人大常委会组成人员提出，虽然明确由卫生部牵头监管，但各部门的责任交叉依然比较突出，且行政级别相同，协调难度大。

全国人大常委会委员倪岳峰直言：“现行监管体制不改，食品的安全状况很难有大的改观。”

一些全国人大常委会组成人员提出，食品安全必须实行或者明确由一个主管部门负责；另有一些常委会组成人员则建议，成立一个跨部门的机构如专门委员会来进行综合协调和管理食品安全。

国务院根据常委会组成人员的审议意见，建议推迟原定的审议计划，对食品安全监管体制等问题作了进一步研究论证。最终食品安全法明确，国务院设立食品安全委员会，以协调、指导监管工作。一直关注食品安全监管体制的全国人大常委会委员温孚江说：“这一调整使监管体制更为系统和完整。”

一个标点、一个字词、一条规定、一项制度……法律的制定汇集了广大民众的智慧，凝结了立法工作者的艰辛劳动，凝聚了各方共识，普及了法律知识，充分体现了科学立法、民主立法的精神。

（三）针对“三鹿事件”食品安全法做出顺应民心的规定

近30万名婴幼儿受到损害，5万余名婴幼儿需住院治疗。三鹿牌婴幼儿奶粉事件震惊海内外，伤透了数十万家长的心，人们强烈要求杜绝、严惩这类违法行为。