公共经济学期末论文

公共经济学

期末考查

形式：论文

题目——《民生投入，讲求效率才有公平》

班级：文公105--1

姓名：魏筱萌

学号：201090511114

民生投入，讲求效率才有公平

摘要：近几年，“保民生”成为中央和地方政府财政支出的重点。从各项数据看，

各级政府都交出了较为亮丽的民生投入成绩单。但在民间，仍能听闻，民生需求尚未得到满足的抱怨。这种抱怨的原因何在呢？政府应该怎样调配财政支出的规模和方向呢？满足民生需求，只能靠不断扩大支出规模吗？……一系列疑问成为摆在政府面前的难题。通过研究发现，财政支出只有讲求效率，才能实现公平，才能发挥其应有的作用。

一拆解民生大单

（一）、财政支出的增长

《人民日报》谈中国税负，称财政支出三分之二用于民生。各级政府财政预算报告，多把民生支出的规模、增速和比重，作为一项重要指标单独列出。2008年至2011年，教育支出年均同比增速为22.8%，略高于全国公共财政支出年均增速的21.7%；社会保障和就业支出从5447亿元增长至1.11万亿元，均翻倍；医疗卫生支出更是从1990亿元增至6367亿元。民生投入年年递增，社会“幸福感”是否有明显的提升？

（二）、财政支出凸显的问题

若不考虑财政支出的经济性质，将所有用于教育、医药卫生、社会保障和就业等领域的支出，统统装到所谓“民生支出”的筐里，可能给人以财政民生支出虚增的感觉。

由中国社会科学院编撰的2012年《社会蓝皮书》显示，经济压力和生活安全感不足，仍是城市居民痛苦的重要因素。有73%的城镇居民认为“物价上涨，影响生活水平”是最为困扰的问题，该比例高出农村居民7个百分点；而农村居民中有47.2%的家庭存在“家庭收入低，日常生活困难”的现象，32.2%的农村家庭认为“医疗支出大，难以承受”。低收入家庭对于自己的职业、社保、经济、休闲娱乐状况的满意度都明显偏低，对于未来的信心明显不足。

老百姓对民生投入主观评价不高，让主管部门开始反思投入效率的问题。二民生投入谁做主？

“教育经费年年大幅度增长，而居民的教育费用负担依然很重。卫生经费连续快速增加，而群众看病难、看病贵的问题依然没有解决。水利投资不断攀升，而雨多泽涝的局面没有改观。环境保护经费逐年提高，而生态环境制约依然非

常非常严重。”2011年底，全国人大财经委副主任委员、全国人大常委会预工委主任高强在《2011第六届全面小康论坛》上谈到，公共财政支出方面，资金使用效率不高的问题很突出。“我们只强调增加政府投入，却不关心支出的绩效。”

想要做好民生工程，每一项民生投入之前，都应该进行科学的事前评估和预实验。以中央政府对农村学生营养改善项目的160亿元的投入为例，政府需要有预实验来回答一系列政策效果问题：160亿元的投入，究竟能改善多少指标？每人每天3元钱是否足够，还是2.5元就能达到预期？3元钱具体要吃什么，操作管理上有没有标准化的流程、配比？“政府的工作习惯，是从省、市、县、乡、村一条线，走一遭，也就算是完成了调研。”史耀疆①说。

由于事前评估环节缺失，大量民生工程在立项之初就存在问题。根据相关政策，农机补贴应补贴给大型农机设备。但北京种植作物比较分散，农民多以种植小片经济作物为主，需要农产品深加工的设备，并不需要大型农机。刘铮②认为，将农机补贴变成农业生产补贴或者农村经济补贴将更符合实际，一律采用农机补贴，导致财政投入效率低下。

政策制定过程缺乏民意表达的空间。中国很多的民生投入，是部门启动的部门方案，“部门在博弈中，事实上形成了特权，分利集团不断强化”③。在缺乏充分调研与科学实验的情况下，政府官员的感知，与老百姓的感知往往存有偏差。广州亚运会前后对城市开展大规模的亮化工程，财政投入巨大，城市也肯定更加漂亮。“在政府眼里这也是民生工程，但民众可能就觉得是浪费。”

“公众没有发言权，怎么能保证民生投入能花到位？”李凡④如是说。

三错位的补贴

当前民生投入往往是“锦上添花”式的补贴机制。最弱势的群体对社会服务需求量最大，而在政绩导向下，政府的投入往往瞄向投入需求量小、受益面相对广的项目。在冯兴元看来，政府应建立有层次的补贴机制，并向最困难的弱势群体倾斜。

杨团⑤，曾对养老领域的服务需求提出过“两个三角”的理论。健康的低龄老人人数最多，失能失智的老人数量最少，从人口结构上来看成正三角；而位于

①史耀疆，西北社会经济发展研究中心主任②刘铮，中逸会计师事务所合伙人曾为北京农机补贴项目进行绩效评价③冯兴元，中国社会科学院农村发展研究所研究员，研究生院教授，《中国农村金融发展与制度变迁》，中国财政经济出版社，2005年。

④李凡，世界与中国研究所所长，著有《中国城市社区直接选举制度改革》、《创新与发展――乡镇长选举制度改革》⑤杨团，中国社科院社会学研究所社会政策研究室研究员、硕士生导师，合著《基础整合的社会保障制度改革》（2001）

最顶端的失能失智老人，对养老服务的需求量最大，健康老人的需求最少，需求结构上成倒三角。政府的投入，却往往针对健康老人，用相对较少的资金为其提供社区文化娱乐服务、老年餐桌等，多是锦上添花。

保障房供给也如此。保障房未能坚持“满足基本住房需求”原则，未能集中资源，满足最困难群体的“基本需求”①。现行政策体系设置了多种保障性住房类型，似乎公允地对应了不同收入群体，实际上更多的是迎合形形色色的所谓“夹心层”的诉求，导致保障资源使用分散，丧失了对“保障基本需求”原则的坚持，迷失了保障制度的核心目标。保障“基本住房需求”的主要对象，应该是社会成员中收入最低、住房最困难的家庭，但多年来，用于保障的资金、土地，更多、更大的比例被用于帮助那些已经“衣食住行无忧”的社会成员购置住房资产。

体制性的补贴错位不仅在此。政府多依赖体制内的路径，将资源投放到公立幼儿园、养老院、医院等机构，以实现对民生的投入。但对公立机构的服务对象，却始终没有明晰的界定与甄别机制。广东八家机关幼儿园拟花掉纳税人6863.56万元。机关幼儿园对内优惠，对外高收费。事实上的财政补贴，最终补给了机关子弟②。同样的问题，也体现在公立医院的高干病房、高干养老院上。而公费医疗、公费养老、面向公职人员的定向保障房等“双轨”制度，亦让民间颇有愤声。

四绩效评价缺位

财政支出绩效评价最大的难点，是缺乏完善的评价体系。

“这些年，一直在投入，效果到底怎么样？” 毛寿龙③(微博)发问，保障房修了那么多，真正有需要的人住进去没有？农业投入非常高，农民到底有没有受益？医疗和社保都是非常大的投入，受益的情况究竟怎样？

目前，中央和地方财政部门均未公开发布过预算绩效报告。事实上，国内的预算绩效评价工作起步不久。2005年5月，财政部制定了《中央部门预算支出绩效考评管理办法》。2006年2月新修订的《审计法》，第一条增补了“提高财政资金使用效益”的内容，为审计机关在政府绩效管理中发挥作用提供了法律依据。总体看，无论是中央部门还是地方财政，预算绩效评价仍在试点中，对全部公共财政支出的覆盖率并不高。

①来源REICO工作室发布的《2003年以来房地产市场宏观调控政策研究》②来源于《广东省2011年省级部门预算草案》③毛寿龙,中国人民大学教授,《制度分析与公共政策译丛》主编，《公共管理文库》主编,上海三联书店

根据财政部2009年发布的《关于进一步推进中央部门预算项目支出绩效评价试点工作的通知》，中央部门每年选取部分项目作为绩效评价的试点。因为要考虑评价工作本身的投入产出，绩效评价也需要费用、专家和时间，所以，“先是抓大放小”。赵全厚①说，目前只是局部的试点，一般拿出来做绩效评价的都是相对不错、经得起考验的项目。北京是2011年全国八个政府绩效管理试点之一。北京财政局预算处副处长王瑞超介绍，2011年完成近3000亿元地方预算财政支出，北京财政局组织做绩效评价的项目200多亿元，北京市教委等部门自评价的项目有几十亿元。

在项目单位自评价中，试点单位对绩效评价的态度也不尽相同。浙江有一个县级市的水利项目，财政拨款差不多100万元，建设期已经结束后去评价，只花了两三万元项目就做成了，大部分钱没花，张雷宝②说：“这显然就是没有绩效的典型例子，按理说应该打不及格，但后来觉得太难看，结果还是及格分。”

多位专家坦言，财政支出绩效评价最大的难点是缺乏完善的评价体系。史耀疆说，事后绩效评价需要有参照系、有对比、有科学的测评。但目前的绩效评价并非一种科学的方法，根本说不清楚一项政策和补贴究竟有什么样的产出和影响。

五有效率才有公平

未来几年，民生领域仍将是财政支出的重点。实现有效率的民生，应当推进包括事前、事中、事后的全过程财政预算绩效管理。

从源头看，预算编制和资金分配应吸引更多公众参与。涉及民生的一切投入，一要公开，二要公民参与，交给老百姓来决定。民生财政具体花到哪儿，要老百姓自己讨论。他们真正需要什么，而不是官员认为他们需要什么。

在预算资金分配和项目执行前，进行充分的事前评估，是很有必要。事前评估的重点是论证项目的必要性和可行性，是否属于财政资金支持的范围以及财政资金支持的风险等。事前评估的作用在于，有些项目有好几个子项目组成，评估后发现其中只有两个是有道理的，其他的有包装、挪用或不必要之嫌，就建议直接砍掉或进一步复查，有的项目不符合公共财政原则，就建议不上。

项目执行中的错位和资金“跑冒滴漏”现象，凸显事中监督的必要性。财政部和

①赵全厚,财政部科研所金融研究室主任，研究员，博士研究生导师,1995年独立发表《公债与政府宏观经济调节》②张雷宝,全国财政学教学研究会理事，浙江省财政学会理事，以专家身份参加过浙江省部分项目绩效评价，《地方政府公共投资研究》

北京、深圳等城市今年开始推进全过程财政预算绩效管理试点。通过事中检查可以看偏离目标的程度，并及时采取相应措施。执行过程中的管理也应尽可能细化。冯兴元说，以医疗卫生支出为例，需要的是全覆盖、低水平的法定保险。目前的新农保确实受欢迎，但为简化操作，所有人补贴同样的钱，其实应该分开档次。

事后绩效评价，需要进一步完善指标体系，在评价结果科学、公正的基础上，加强其对项目单位的约束力。绩效评价结果公开有几个层次，对政府和人大公开，对政府各部门之间公开，对社会公众公开。目前试点的绩效评价，基本只公开到前两个层次。

综上研究，财政支出方向应该从民生主权，补贴机制，绩效评价体系等方面考虑。财政支出只有保证支出的效率，才能达到公平，促进民生的发展，使每项财政支出用到实处，最终实现社会和谐。

文献：

①贡森. 国务院发展研究中心课题组分报告——改革开放以来中国卫生投入及其绩效分析[R]. 2005-07

②《中国校外教育·理论》 2011年第八期

③皮格特：《世界经济中的中国中国公共支出面临的挑战---通往更有效和和平之路》清华大学出版社 2006-12-06

④朱燕荣：《浅谈财政支出绩效评价》《经济研究导刊》2011年34期

⑤郑凌凌，张艺中国财政支出有效性的实证分析《金融经济》2008年02期

⑥www.univs.中国大学生在线

⑦张平委员：城乡教育发展不均衡成我国最大不公https://www.360docs.net/doc/605914125.html,新

闻中心-中国网 2011-03-10