新农村建设中的规划问题及对策建议

新农村建设中的规划问题及对策建议

[摘要]建设社会主义新农村是现代化进程中的重大历史任务，关系到全面建设小康社会目标的如期实现，关系到广大农村的繁荣发展和和谐稳定。规划作为推进新农村建设的总蓝图，是推进城乡统筹发展和城乡一体化的有效途径，是加快社会主义新农村建设的基础工作，对指导和建设新农村起着举足轻重的作用。

建设社会主义新农村是现代化进程中的重大历史任务，关系到全面建设小康社会目标的如期实现，关系到广大农村的繁荣发展和和谐稳定。规划作为推进新农村建设的总蓝图，是推进城乡统筹发展和城乡一体化的有效途径，是加快社会主义新农村建设的基础工作，对指导和建设新农村起着举足轻重的作用。

一、规划是新农村建设的基础和引领

推进城乡统筹，建设新农村，规划是龙头，也是基础。必须进一步提高对新农村规划编制工作重大意义的认识，切实把规划编制和执行工作抓紧抓好。

1、搞好村庄规划是建设新农村的基础。村庄建设如何布点布局、何处着色着力，才能最美丽动人、最科学合理、农民群众最满意，基础就在于规划的编制。规划不仅管当前，更关系长远。只有搞好了规划，才能保障新农村建设有计划、有步骤、有重点循序渐进地开展，避免低效投入、重复建设，节约物力财力，最大限度、最高效率的用好每一笔来之不易的新农村建设资金和资源。

2、搞好村庄规划是推动新农村建设的引领。党的十八大报告提出建设“美丽中国”的全新要求，作为美丽中国的重要构成的美丽乡村建设，必须以规划作为先导和引领。规划是对未来的设计，规划定位决定了新农村建设的发展方向，决定新农村基础设施建设和社会事业布点，决定新农村建设的水平，只有定位准、标准高，才能充分发挥好村庄规划在促进城乡统筹发展、优化村庄空间布局和统筹配置空间资源等方面的引领作用。

3、搞好村庄规划符合广大农民的利益愿望。长期以来，许多地方的农民饱受村庄无序建设、基础设施和公共服务无法合理配置、生产生活环境恶劣之苦。随着农民群众收入水平的逐年提高，要求整齐划一的房屋建设规划，盼望改变农村“脏、乱、差”的落后面貌，提高水、电、路等配套基础设施条件，完善就医入学入托等民生事业，已经成为新时期广大农民的共同诉求和愿望。通过科学合理规划引领的新农村，必将逐步满足这些要求，也必将给广大农民带来实实在在的利益和实惠。

近年来，各地在推进新农村建设过程中，越来越重视规划的引领作用，许多市县已经实现镇村城乡统筹规划全覆盖。在规划的引领下，一批生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的新农村加快建设、亮点纷呈。

二、当前新农村规划中存在的主要问题

当前，农村绝大部分地区已实现镇村规划全覆盖。但据笔者多次深入农村广泛调研与观察，发现由于经验积累不足、重视程度不同、专业人员有限等制约，部分地区的新农村规划还存

在无规可依、规而不高、有规不依、违规难纠等令人担忧现象，成为影响新农村建设质量的重要因素。

一是无规可依。主要表现为部分地区对规划的重要性认识不足，规划意识淡薄，规划基础薄弱，建设跟着感觉走，甚至“没有规划”的现象还存在。受几千年来的自然经济和半个多世纪的城乡二元分割格局影响，行政上人为把城镇和农村严格区分为两类地区，致使早期的规划主要服务城镇地区，村庄规划往往不被关注和重视，新农村规划存在先天不足，不少农村地区的村庄发展就是一种自然外延式拓展。近年来各地纷纷加大加快新农村建设力度进度，但因为规划编制费用高、耗时长，再加上有些乡镇受领导“急于求成”的政绩观驱使，导致重建设、轻规划的现象，走马上任“三把火”，往往匆忙安排镇村项目建设，先建设、再规划或边建设、边规划，建设牵着规划走的不科学现象时有发生。

二是规而不高。主要表现为有的地方虽然有规划但水平不高，水平参差不一，内容深度不同，缺乏前瞻性、科学性、长远性。部分地区已有的新农村规划缺乏深度，有的只是简单的平面规划，缺少控制性详规，普遍达不到城市设计的深度。部分地区对规划的认识不全面、不科学，偏重了村居建设、基础设施规划，忽视了产业发展、生态保护等专项配套规划，已有的专项规划之间也缺少有效衔接。部分地区的新农村规划缺乏差异性、个性化，只是照搬照抄、“重复模仿”，或是跟着主观走，忽视当地实际的功能定位、产业现状、生态环境等因素，导致规划与建设农村不像农村、城市不像城市，有新房无新村、有新村无人口、有人口难就业等现象，规划效果差导致群众满意度低。

三是有规不依。主要表现为虽然编制了规划，但得不到执行或是执行过程中走样变形，规划和建设成了“两张皮”。有的地区规划执行严肃性不够，规划只是“纸上画画、墙上挂挂”，或只是用于应付达标验收及领导调研视察，“只见规划、不见行动”。有的地区以优化招商环境、简化审批程序等名义，无视已有规划要求，先建设，后审批，甚至不走规划审批程序。有的地区规划执行连续性不强，跟着领导意愿、人事变动随意更改、任意变动，变样走型的现象时有发生，“一任领导一套规划”现象较为普遍。还有少部分地区因为规划好高骛远，在规划面积、空间布局、人口规模等方面盲目求大求全求高，超出了新农村建设的现阶段实际承受能力，实施起来战线长、困难大、阻力多，导致规划落实难度过大，可操作性不强，影响了规划的执行效果和权威性。

四是违规难纠。主要表现在对违规项目难以处理，执规不严、违规不纠、缺少执规执法队伍等。有的地区对出现的违规现象不能及时按规纠正、坚决取缔，规划在违规项目面前“弱声”、“失声”，使规划的权威性、严肃性丧失。“以罚代拆”产生连锁负面效应，导致乱搭乱建屡禁不止。有的地区对建设项目监督管理责任落实不到人，对违规的项目监管存在慢一拍、缓一步现象，直到工程竣工才发现违规问题，导致事后查处陷入拆了浪费、不拆违规的两难境地，增加了查处成本。同时，多数乡镇建设管理站人员编制少、工作经费少，执法手段少，面对面广量大、居住分散的农村新房建设，发现、查处违规行为人手不足、力不从心。

五是人才短缺。主要表现为基层规划和管理队伍整体素质不高，缺乏专业的规划人员和编制人员，难以适应新农村建设需求。专业人才在新农村规划中发挥着至关重要的作用，承担着描绘农村蓝图、引领农村发展的重任，关乎城乡规划编制和执行的成败。据调查，目前乡镇普遍未设专门规划机构，多以建管所代行职责，人员以兼职为主，经费多为自筹。据相关研究，每万人口应配备1—2名城乡规划技术人员，但现有的基层乡镇规划人才队伍总量偏少，

难以满足现实需要;队伍年龄结构偏大、结构不优，从事规划人员多数中专或高中毕业，非规划专业出身，专业不对口，有的甚至是转岗的村干部，只能边学边干边探索，技术储备和专业经验不足，人员素质参差不齐，水平亟待提高。

三、主要对策及建议

新农村规划是美丽乡村建设的基础工程，是推动新农村建设的龙头。笔者建议，推进新农村建设，必须着力在增强规划意识、提高规划质量、强化规划执行、打造规划队伍等方面下深功夫、做细文章，切实发挥好引领作用。

一要强化规划意识。首先要强化县乡干部的规划意识，尤其是强化乡村干部的规划意识，通过对他们的经常性的学习培训、参观考察，使他们认识到规划有法、建设依规意识，杜绝凭长官意志、拍脑袋建设。要提高规划的参与度，农民是新农村建设的主人公，要切实增强规划的公众参与，广泛征求和吸纳农民群众的意见和建议，通过建立规划公示制，召开村民议事会和村民大会，甚至组织听证会等形式，请村干部和村民围绕规划谈看法、出主意、提建议，充分保障村民的规划知情权、参与权和决策权。要提高规划的知晓度，持之以恒抓好《城乡规划法》等法律法规的宣传引导工作，利用广播、电视、报刊、网络、手机短信等传媒载体，经常性、大规模的组织专题宣传活动，使规划知识家喻户晓、人人皆知，切实增强基层干部和群众对规划法律地位的认识，形成人人关心规划、自觉遵守规划、维护规划的社会氛围，不违规建设、不违规搭建，并且能够揭发和自觉抵制违规建设，从源头上消除违法违规行为的产生。

二要提高规划质量。规划科学，是最大的节约;规划失误，是最大的浪费。农村要美，首先规划要美、水平要高。要注重城乡统筹发展理念，按照统筹城乡规划要求，编制总体规划，完善相关产业发展规划、专项规划及控制性详细规划等，强化城市设计、景观设计、建筑设计标准。要结合村庄的村情、民情和社会需求，正确处理近期与远期、局部与整体、需要与可能等方面的关系，依法调整和完善新农村规划，优化空间布局和产业布局，使新农村建设有章可循、有法可依。要按照发展中心村、保护特色村、整治空心村的要求，注重保留不同村庄在产业结构、功能形态、空间景观、社会文化等方面的差异，深度挖掘地域风貌、自然村落、民俗文化、建筑传统等独特元素，打造具有个性的特色新农村，防止千篇一律、千村一面。要提高新农村规划的编制深度，在层次上覆盖到村、社区，在内容上涵盖镇村布局、产业发展、基础设施、环境保护和公共服务配置，在深度上镇区达到控制性详规，新社区达到城市设计的水平。要进一步加强乡村规划编制中的基础研究工作，确保各项规划编制与农村经济社会发展相协调，与城乡建设需求相配套，与乡村资源能源利用、历史文化传承与生态环境保护相一致，把规划的高起点要求和可操作性统一起来，全面提高规划的科学性、前瞻性和权威性。要保障规划编制经费，将新农村规划编制经费列入县乡财政预算。

三要强调规划执行严肃性。要牢固树立规划即法的理念，规划一经制定通过就必须不折不扣地执行，任何单位和个人不得随意更改，切实维护规划的权威性、严肃性和连续性，坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实，不能搞“一任书记一个规划”。要强化规划管理监督，建立和完善建设规划审批制度、责任追究制度，对规划项目实施监督责任落实到人，从源头上杜绝管理混乱问题，坚决做到“无规划不批准、无审批不建设”。要加大对违法违规案件的惩处力度，对擅自改变规划用途的行为，除勒令其整改外，再按照有关法律法规要求加大

处罚，让违规者接受处罚大于受益;对擅自改变规划设计的，按照法律法规严肃查处，做到执法如山、令行禁止。要逐步建立规划诚信档案，不允许有违法违规行为的开发主体、居民个人再参与当地项目建设，从源头预防违规现象的出现。

四要加强规划机构队伍建设。高素质人才队伍是规划编制的保障。要强化乡镇规划管理机构建设，各地应专项拿出一部分编制，逐步实现基层新农村规划有专门机构、有人员编制、有专业人员、有工作经费、有办公场所的目标。应坚持“柔性引才”，立足“不为所有、但为所用”的原则，内引外联一批高等级规划编制专家，或返聘一批离退休规划建设人才，以缓解规划建设人才缺乏的问题。应加大现有的县乡两级规划编制人员培训力度，适度提高规划编制人员待遇，用待遇留住人，用事业凝聚人。要注重培养“土专家”，在规划建设管理人才短期内难以大幅增加的情况下，要把提高村“两委”负责人的综合素质和规划管理能力作为重要手段，统筹安排住建、环保、卫生、水利等部门，分批分期组织中心村(社区)“两委”负责人开展教育培训和学习考察，提升村庄建设管理和引领发展的水平和能力。