中国基本公共服务调查报告

中国基本公共服务调查报告（2012）

2013-06-19 中国社会科学院社会发展战略研究院

（一）背景与概念

基本公共服务是以一定时期经济社会发展水平为基础，在社会共识的基础上，政府为维护经济社会的稳定和发展、保障公民的基本生存和发展权利、实现社会公平与正义而提供的公共产品与服务。建立一个覆盖全体社会成员的基本公共服务体系，并逐步实现基本公共服务均等化，对促进社会和谐、实现经济的可持续发展十分必要。

“十一五”期间，党和政府通过多项措施对公共服务的均等化予以强调，在全面免费义务教育、劳动就业服务体系、社会保险制度、社会救助和社会福利体系、城乡基层医疗卫生服务体系、国家基本药物制度、保障性安居工程等方面取得了较为显著成效。在此基础上，《国家基本公共服务体系“十二五”规划》进一步明确了基本公共服务的内容、标准和保障办法。在这样一个承前启后的阶段，我们有必要对基本公共服务均等化在若干年实践之后取得的成效、存在的问题、有可能改进的方向，进行认真的调研和思考。

基本公共服务的均等化并不是简单的平均化和无差异化，而是对制度性供给不均、财政供给不均和成果享受不均的克服，具体包括机会均等、标准相同和结果相当三个方面。基本公共服务作为面向公众的政策措施，其评价除了考察各地政府的基本公共服务力之外，最重要的就是分析公众对公共服务的感知效果和对未来的信心。本次调查主要从基础设施、公共安全、社会保障、医疗卫生、基本教育和环境保护六个方面对公众关于基本公共服务的满意度和信心指数进行评价。

对基本公共服务的满意度，是指公众接受政府所提供的公共产品和公共服务，并将其与自身的期望进行比较之后所形成的满意或失望的主观感受。

对基本公共服务的信心指数，是指公众基于对当前基本公共服务的主观感受，结合对经济社会形势的判断和对政府相关服务部门的行为预期，对未来可预见的时期内基本公共服务变化趋势的预测。

（二）研究发现

2012年，中国社会科学院社会发展战略研究院主持开展了“2012年中国社会发展与社会态度调查”，这次调查所拟推论的总体是中国城镇地区居住的16岁及以上的人口，具体操作定义为中国大陆直辖市、地级市、县级市中居住在社区（居委会）辖区中的16岁及以上人口。抽样方法采取四阶段（市辖区、县级市—居委会—家庭户—个人）复杂抽样设计，调查在2012年4月到5月间实施，最终回收有效问卷8070份。调查数据显示：

1.公众对基本公共服务的总体满意度和信心较高

总体来看，公众对各类基本公共服务还是比较满意的，尤其是基础设施、基本教育和社会保障的得分较高，均超过3分（满分为5分），环境保护的满意度偏低，平均得分为2.84。基本公共服务的总体满意度达到3.07。

在信心指数方面，总体信心指数为79.4，且各类公共服务的得分均超过50分，即公众对各项服务的前景都持积极预期，认为其未来三年将会变得更好。相比而言，公众也依然是对基础设施的信心最高，信心指数达88.7，对环境保护的信心最低（65.2）。但进一步细化分析后发现，不论哪个地区、哪种身份属性的人群，都对食品安全不太满意，对其未来的改善状况也不乐观。这说明，食品安全也是目前普遍存在的社会问题，公众对食品安全的满意度偏低、信心严重不足。

2.地区间的基本公共服务仍有差距，对西部的扶持方向应有所调整

东、中、西部各地区对基础设施建设方面普遍感到很满意，满意度平均得分排在前三位的分别对基础设施、基本教育和社会保障。但总的来说，东部地区和中部地区居民的满意度要普遍高于西部地区居民，医疗卫生方面地区间存在显著差异。这说明，医疗卫生的不平衡是当前地区间最为严重的基本公共服务不均等问题。同时，各地受访者较低预期的一致性和东部地区的积极预测则说明，这种地区间不平衡的状况在未来三年并不会有多大改善，并且发达地区的优越性将会继续保持。此外，西部地区的受访者对基础设施和基本教育满意度最高，且对其前景预期也是最乐观的。

3.由制度安排造成的不均等问题主要体现在城市区域和居民户籍

主城区居民的对基础设施、社会保障、教育水平和医疗卫生的满意度评分均高于非主城区居民。可见，基本公共服务的城乡分割不仅体现在城市与农村之间，也体现在城市内部的不同区域之间。而将六大类基本公共服务按照是否受到户籍限制进一步细分为普受型和差异型时发现，普受型基本公共服务无论任何户籍类型的人群，都可以平等地享受到，因此居住在城市中的农业人口和非农业人口的满意度差别不大；而差异型基本公共服务由于受到户籍类型（农业、非农业）和户籍属地（本地、外地）的限制，居住在城市中的非农业人口的满意度均高农业人口。此外，在对基本公共服务的满意度和信心指数方面，本地居民的满意度评分和对未来的预期均高于户口在外市县的居民，尤其是本地非农业户口居民，满意度和积极预期都高于其他类别人群。也就是说，地方政府关于公共服务类别的设计和供给存在制度性区隔，主要还是从本地城市户籍居民的需求角度出发，而对外地农业户籍居民，即农民工群体的考虑较少。

4.年龄较大的城市居民对基本公共服务的满意度较高、年轻人对基本公共服务的前景预期较为消极

总的来说，各年龄组对基本公共服务的总体满意度评价基本呈正态分布，并且即年龄越大的城市居民对基本公共服务的满意度水平越高。但年轻人的满意度较低主要是由于不同年龄段人群的不同需求结构和压力感受造成的，在老年人最

为需要的医疗卫生方面，老年群体的满意度并不太高。对六项基本公共服务改善前景方面，不同年龄段的预期在公共安全和环境保护方面有明显差异。并且对这两类公共服务的预期都与年龄呈负相关，即年龄越大的群体，做出的预期越积极。

5.教育程度与对部分基本公共服务的满意度和预期负相关

受访者的教育程度与他们对基础设施、基本教育、环境保护的满意度呈负相关。不过，对于社会保障的满意度却正好与这一趋势相反，随着教育程度的上升，其满意度略微上升，但差异并不显著。而在对基本公共服务前景预期的预期方面，教育程度与对社会保障和医疗卫生的前景预期呈正相关，即教育程度越高，对这两类基本公共服务的前景预期越积极。此外，教育程度可能和就业状况以及工作单位交互作用，而加深了教育程度较低人群在享受基本公共服务时的弱势地位。

6.基本公共服务的体制性差异不显著

就职于不同性质单位的人群关于基本公共服务的满意度评价在基础设施、公共安全、医疗卫生、基本教育方面并没有什么差异，而对社会保障和环境保护的评价则与单位性质具有较强的相关性。属于体制内的党政机关和事业单位对于社会保障的满意度是所有群体中最高的，其次是社会团体，而国有企业职工对于社会保障的满意度是所有群体中最低的，甚至略低于自由职业者。关于对环境保护的满意度，国有企业职工的评价均分最高，而就职于党政机关事业单位的人群最为不满。

7.工作状态与人们对基本公共服务的前景预期密切相关

总的来说，各个群体对于各项基本公共服务的预期大体还是比较相似的，都是对基础设施和基本教育最乐观，对环境保护和医疗卫生最悲观。但具体而言，不需要工作的人群，包括离退休和在家持家的人表现得最为乐观；没有工作或工作部稳定的人群，包括失业下岗和有临时工作的人群表现得最为悲观，尤其对医疗水平、社会保障等于经济能力和就业单位密切相关的服务项目前景感到相对悲观；而有固定工作的群体，对于各类基本公共服务的预期都处于中间水平。

8.经济收入和社会地位较高人群对基本公共服务较满意

人们的收入水平与他们对社会保障和医疗水平的满意度评价均有显著相关。具体而言，收入水平越高的人群，对社会保障和医疗水平的满意度越高，但月收入在3001元以上的群体之间对医疗水平满意度没有什么差别。这说明医疗水平的不均等问题在低收入群体中比较严重。而对各类基本公共服务信心指数最高的人群也主要集中在中层和中上阶层，除环境保护外，底层民众对各类服务的信心指数都是最低的。尤其是对医疗卫生和公共安全的预期。

（三）政策建议

1.环境保护、食品安全需加强

环境保护方面存在的问题较多，持不满意态度的人群明显高于其他类别公共服务，许多公众认为已有的改善措施和未来规划还有欠缺，对其未来的改善程度持保守态度，并且这种不满意和低信心也是跨越地域、户籍和社会阶层存在的普遍现象。这说明，环境保护方面的问题主要不在于地区或群际的差别，而是整体水平的不足。

社会治安、食品药品安全、生活生产安全都是公共安全服务的重要内容，但目前关于公共安全的关注和投入都主要集中在社会治安方面，近年来重大食品安全事件不断出现，公众对食品安全的满意度偏低、信心严重不足。因此，食品安全的管理和服务力度应是全国和各地政府在今后中的公共服务建设中需要着重关注的内容。

2.地区间的基本公共服务仍有差距，对西部的扶持方向应有所调整

一方面，中央财政应当继续通过财政转移支付的方式，扶持西部地区的基本公共服务事业发展，并促进转移支付制度下地方政府信息的公开透明，实现中央政府转移支付项目目标的最大化。另一方面，在重视教育开发的同时，应当将公共安全和医疗卫生领域也纳入重点扶持领域。尤其在医疗卫生方面，西部地区的政府财政投入和居民满意度都与东中部地区有明显差异。此外，还应注意推进与改善基本公共服务相适应的财政配套体制。

3.城乡统筹发展仍然是基本公共服务均等化的主要努力方向

为了从机会均等、标准一致、效果相当三个维度全面实现基本公共服务均等化，需要：第一，打破城乡分割的制度壁垒，统筹规划城乡一体的公共服务供给的项目和标准，有计划、有步骤地将农村居民逐步纳入统一的公共服务体系，促使经济社会发展的成果的全民共享；第二，解除户籍限制，在考虑当地经济社会发展水平和政府负担能力的前提下，分阶段、有重点地对在城务工的农业户口人群逐步开放所在地城市的基本公共服务。第三，在服务项目和内容的设施上，扩大民意征询范围。

4.体制性公共服务差异化改革初见成效，对非正规就业人群保障仍然加强

从人们的主观感受来看，体制内外的基本公共服务均等化改革已经取得了一定成效。但在社会保障方面，党政机关和事业单位的优越感也仍然明显。目前已有的改革都是依托就业单位推进的，而许多农民工与用人单位的劳动关系都比较松散且不稳定，自由职业者又没有雇主为其缴纳社会保险，这些人群大多没有纳入社会保障体系中，缺乏制度性保护。因此，基本公共服务均等化的另一个努力方向是加强对非正规就业人群的劳动权益保护，关注基本社会保障项目的覆盖。通过相关管理规则和监督措施的建设，能够以更加灵活的方式将这些人群纳入基本保障的范围，并落实到具体部门监督实施。

5.加大对底层人群的基本公共服务供给是提升均等化水平的关键

社会底层群体在教育程度、就业行业、经济收入等方面的弱势地位存在一致性且有相互强化的作用，从而使得这部分人群面临自身获取基本公共服务的能力较弱和制度性保障相对欠缺的双重困境。而对基本公共服务，尤其在社会保障和医疗卫生方面的满意度较低、缺乏信心的人群正是主要集中在低教育程度、非正规就业、低收入和低自我认同的底层群体。因此，无论从基本公共服务的宗旨还是目前存在的问题来看，进一步加强和改善针对底层人群的基本公共服务，是提升基本公共服务均等化水平的关键。此外，对基本公共服务供给隐性匮乏的特殊人群，也应予以相应救助获基本社会福利服务。

6.医疗卫生均等化是当前实现基本公共服务均等化的紧迫任务

从调查数据中可以看出，医疗卫生的不均等在地区性差异、制度性差异和群际性差异上都有所体现，问题比较突出。基本医疗卫生虽然已被纳入国家十二五基本公共服务重点建设项目，但对地区性倾斜和对特殊人群的额外补助涉及较少。考虑到基本公共服务的均等化的最终目的是保障人的基本生存和发展权利，因此对特殊地区和人群应当有不一样的扶助政策，才能实现最终的结果相当。

2016城镇社区公共服务调研报告一、我市城镇社区公共服务现状从2016年实施“民生八大工程”以来，我市城镇社区建设力度不断加大，公共服务能力显著提高。一是公共服务设施逐步健全，“十一五”期间，各级财政累计投入资金5861万元，用于解决社区公共设施建设、人员工资和办公经费问题。二是建立社会保障和救助体系基本建立，截止2016年底，全市共保障城市低保对象4.5万人，全市普遍为65岁以上老年人建立了健康档案，并为其进行每年一次的免费体检。三是就业服务成效显著，截止2016年底，共组建了33个社区劳动保障工作站，创建充分就业社区30个，开发公益性岗位4240个，引导社区居民实现就业和再就业2049人。四是卫生计生服务质量大大提升，截止2016年底，共有社区卫生服务中心、卫生室68个，建成社区计生服务室73个，配备专职计生专干87人，社区计生协会433人，城镇社区卫生计生公共服务网络实现全覆盖。五是公共安全服务体系基本形成，构建起重点区域和重点单位的保安服务网、群防群治防控网和技防工程网。六是文化、教育、体育活动卓有成效，全市建成社区文化活动室45个，有21个社区拥有健身场所，42个社区配备体育设施。与此同时，城镇社区商业服务发展势头强劲，各类便利店、餐馆、美容美发、家政等生活服务项目进入社区，形成了以社会福利和商业性互为补充的社区服务体系。

二、我市城镇社区公共服务存在的问题调查表明，近年来，尽管我市社区公共服务能力得到较大提升，但与其他发达地区相比，与人民日益增长的物质文化生活需求相比，仍存在不小差距。如社区“一部三室三站一场”的建设尚未完全达到要求，城镇社区实施的基础设施建设项目尚未真正列入年度建设计划，财政投入的长效机制尚未建立。社区居家养老服务才刚刚起步，信息化建设不尽人意，爱心超市建设未达要求，社区内机关单位的体育、文化设施一般不对社区居民开放，服务热线电话不健全，社区民间组织较少等等。三、加快我市城镇社区公共服务发展的对策建议一、从实践“三个代表”重要思想的高度，充分认识全面推进社区建设的重要性和紧迫性。第一，在社区建设中全面贯彻“三个代表”重要思想。为群众办实事、解难事、做好事。在社区服务、居民环境、文化娱乐、医疗卫生等方面，为社区居民创造一个安全、舒适、整洁、方便的生活环境，不断满足社区群众多层次、多样化的要求。第二，全面推进社区建设是完善城市居民自治，加强社会主义民主政治建设的重要途径。随着对社区认同感的增强，广大社区居民不仅关注社区的事务，而且参与社区的活动，推动社区的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。第三，加强精神文明建设，传播和繁荣先进文化。开展群众性的文化、体育活动，大力弘扬中华民族邻里互助、乐善好施、扶贫济困等传统美德，积极倡导健康、文明、科学的生活方式，努力营造社区安定祥和、文明礼貌、人际关系和谐的生活氛围。第四,目前，城市中的下岗职工再就业、社会弱势群体和部分职工的生活困难、人口老龄化、城市外来人员激增等问题都比较突出。推进城市社区建设，就是要关心和帮助困难群体，化解各种社会矛盾，维护社会治安，保持社会稳定。

二、全面推进社区建设需要着重把握好的几个问题第一，大力发展社区服务，完善服务设施，拓宽服务领域，创新服务形式，提高服务质量。不断提高社区服务质量和管理水平，使社区服务逐步走向社会化、产业化、实体化的轨道。

第二，要解决困难群体生活和社区就业再就业问题。确保符合低保条件的社区居民全部纳入最低生活保障范围。通过采取临时救济、减免学杂费和提供廉租房等多种措施，解决困难家庭的实际问题。要大力组织开展邻里互助、社会帮扶活动。要积极做好社区就业和再就业工作。第三，要把完善居民自治作为社区建设的重要目标。扩大基层民主，完善社区居民自

治，一是城市基层政府要切实转变职能，依法行政。二是社区居委会要完善自治功能，依法自治。三是社区居民要增强自治意识，广泛参与。第四，要提高社区工作者素质，培养和建设一支新型的高素质的社区工作队伍。多渠道、多形式选聘优秀人才，并通过法定程序充实社区居委会领导班子。要加强对社区居委会干部的培训和大力提倡、鼓励有抱负的青年干部到社区去工作。要保证社区组织必要的办公经费和工作条件。第五，要把加强社区党建作为社区建设的组织保证。社区党组织要依照国家法律和政策，支持社区居委会依法履行职责，保障社区居民依法行使民主权利。要根据社区内不同类型党员的实际情况和特点，适时、适宜、适度地组织在职党员参加社区建设。三、加强领导，通力合作，共同推进城市社区建设第一，各级政府要切实加强对社区建设的领导。把推进社区建设作为城市工作的重要内容摆上议事日程，纳入城市建设发展规划和年度计划。大力发展社区服务，加强社区组织建设，完善居民自治，健全社区队伍。要经常研究社区建设工作中的重大问题，及时研究解决推进社区建设中的困难，保证社区建设健康发展。第二，各有关部门要在社区建设中要找到自身工作的结合点、切入点，履行好各自的职责，指导做好社区党建、社区教育、科普、文化、体育、劳动就业、医疗卫生、计划生育、环境保护、社会治安、法律援助等工作。要广泛动员社会力量，调动一切积极因素，共同推动社区建设。第三，民政部门要进一步履行好自身职责，发挥好参谋助手作用。民政部门作为各级政府具体负责社区建设日常工作的职能部门，要进一步提高认识，切实履行职责，把社区建设作为城市民政工作的重点来抓。

安康市城市社区公共服务调研报告

市发展研究中心会同市民政局、双创办、汉滨区政府组成调研组，采用召开座谈会和实地走访等形式，对安康市社区公共服务现状，重点是对中心城市进行了调研，现将有关情况报告如下：一、基本情况全市共有城市社区129个，涵盖人口近50万。其中：汉滨区47个，汉阴县8个，石泉县10个，宁陕县9个，紫阳县15个，岚皋县6个，平利县4个，镇坪县1个，旬阳县26个，白河县3个。社区类型划分为：居改社型（由城区内的老居委会过渡而成）有61个，占总数的47.3%；村改社型（在城中村或乡镇集镇村基础上设立社区居委会）40个，占总数的31%；小区型（由新建居民小区构成）28个，占总数的21.7%。现有社区工作人员515名。其中：党员346人。大专及以上学历65人，占12.6%；高中（含中专）411人，占79.8%；初中39人，占7.6%。30岁以下的51人，占10%；30至50岁之间的407人，占79%；51岁及以上的57人，占11 %。全市城市社区共注册备案各类社会组织79个。其中：家政服务队22个，舞蹈队7支，书画社6个，老年人协会14个，各类便民服务队30个。另有365个新型农村社区服务中心与村委会实行两块牌子一套人马。二、工作特点近年来，市委、市政府认真贯彻中省有关加强社区工作的精神，坚持以人为本的社区工作理念，将社区服务体系建设纳入"民生八大工程"，大力推进社区基层组织建设，有效增加公共服务供给，提高了社区服务水平。（一）社区共建机制逐步完善。一是强化社区党组织和社区居委会建设。按照以"以党建促社建"的工作思路，修订完善了《党员活动制度》、《民主评议党员制度》、《流动党员管理制度》等一系列规章制度，有效规范社区党组织活动。采取"从上面派、从内部找"等途径，选优配强了社区党组织书记。制定完善了《居民自治章程》、《社区成员代表大会制度》、《社区协商议事会议制度》、《社务公开制度》、《居民公约》等一系列民主规章制度，积极推进社区居民自治意识。2008年，通过社区组织换届选举工作，成功选举出社区居委会干部515人，新一届社区居委会干部年龄结构和知识结构得以优化。二是建立各级政府指导社区工作制度。市县区均成立了以政府主要领导为组长，有关部门为成员单位的社区建设工作领导小组，定期深入社区走访调研，帮助社区解决实际困难。2009年，市委办、市政府办下发《关于加强城镇社区建设的实施意见》的通知（安办发[2009]34号），要求各级财政拨付"社区党组织书记和主任每月不低于1200元报酬，社区一般工作人员每月不低于800元报酬"。目前，除汉滨区、紫阳县略低于上述标准执行外，其余县对社区干部的工资报酬及基本医疗保险、基本养老保险均已得到落实。同时，按照一般规模社区每年不低于10000元的标准（规模较大的社区适当增加）拨付了公用经费。市上还对工作表现突出、落实社区资金到位好的县区给予奖励性补助。各级都将社区建设工作纳入政府年终目标责任考核，在综合治理、计划生育、文明创建以及"双创"工作等重大先进评选上，广泛征求社区意见，树立社区工作权威。（二）社区基础设施逐步加强。一是形成了多元投入机制。针对社区基础设施薄弱的状况，建立了市级引导、县区为主、社会补充的多元化资金投入机制。特别是按照"一部三室三站一场"（即党支部办公室、社区居委会办公室、警务室、图书室、低保和劳保工作站、计生卫生服务站、文体活动指导站、室外健身活动场所）的要求，采取向上争取项目资金和自筹建设资金的办法，对部分社区办公用房和服务设施进行新建和改扩建，从2007年开始，这些项目总投资达3450万元（其中：中省市投资920万元，地方投资2530万元）。二是社区办公条件和社区服务设施条件有所改善。全市129个社区居委会中，已得项目支持的有115个，占88%，新建的公益性用房都在200

平方米以上，最多达650平方米，室外健身场都在100平方米以上；共建成社区服务站124个，"一站式"服务大厅5个，社区计生卫生服务站125个，社区警务室129个，社区图书室（阅览室）117个，文体活动站78个，慈善超市1个，残疾人服务设施15处，老年人日间照料服务设施14处；结合"双创"工作，各级加大了对社区环境治理方面的投资力度，仅中心城市就新建和改造公厕33个，购置活动公厕7座，配置健身器材550件，新建室内垃圾站12座。这些建成的社区基础设施正成为实实在在的服务载体和充满人文关怀的"民本"纽带。

（三）社区服务网络逐步形成。一是构建了以服务困难弱势群体为核心的社区公共服务网络。各社区均开展面向老年人、儿童、残疾人、社会贫困户、优抚对象的社会救助和福利服务，建立了社区居民最低生活保障体系，全市近5万城镇低保对象实现了动态管理下的应保尽保。广泛开展"入户摸底，进厂寻岗"的活动，为下岗群众"送政策、送岗位、送技能"，千方百计帮助下岗失业人员实现再就业，有效解决了群众的生活来源问题，建立了以关爱下岗失业人员为核心的社区再就业服务网络。仅2010年全市实现4009人再就业。二是构建了以服务居民生活为核心的便民服务网络。通过整合民政优抚、司法治安、科技教育、卫生体育、计划生育、电信等各种服务资源，按照"一居一亮点"分别建立起社区医疗卫生服务站、科技服务中心、养老服务站、家政服务、律师服务站等多种类型的服务网点，对计划生育、再就业服务、低保手续办理等社会事务实行一站式服务，基本实现了"小事不出社区"的目标。

三、存在问题我市虽然在社区公共服务建设中取得了一些成绩，但由于经济较为滞后，城镇化水平低，围绕社区公共服务的投入难以满足群众的实际需要，加之体制和机制等方面还存在很多问题，已经制约了和谐社区的建设，需要今后进一步加以研究解决。（一）社区职能划分不清，行政化倾向严重。据不完统计，我市社区平均承担10多类近百项工作，既有治安、文体、教育、卫生、救助、再就业、法律咨询等公共服务，也有物业管理、家政、餐饮维修等便利性服务，还有上级布置的禁毒、流动人口管理、商业维权等专项任务以及开会、学习、参观、检查等临时性事务，而且其中很多工作都有考核评比，带来巨大的工作压力。例如，仅社区基本公共卫生服务绩效考核指标就有"居民健康档案管理、疾病预防控制、慢性病管理与精神病防治、妇女儿童保健、计划生育技术咨询指导、社区康复、健康教育"等40多项。在调研中，社区工作人员反映最多是，弄不清自己承担了多少项工作，哪些应该管，哪些不应该管。有的工作不仅占用大量人力，还要挤占社区捉襟见肘的工作经费，不堪负重。例如，在中心城市静宁社区调研时反映，该社区每年要承担背街小巷路灯、下水道维修等费用1万多元，市政部门则认为这些道路的产权不属于国有，谁的路谁维护。在当前普遍要求"工作进社区"的口号下，有的部门实际是"工作交社区"，相应的工作经费和人员保障并没有跟进，将社区居民委员会这一法律上规定的"自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织"视作"准行政性机构"，将政府及派出机关对社区"给予指导、支持和帮助"的关系变成纯粹的"领导"与"被领导"关系。客观上造成了社区居委会组织主动为居民服务和及时向上反映社情民意的职能弱化，社区的自治作用难以发挥。在调研组走访中，不少居民认为居委会干部是"给政府办事"，而不是"为居民议事"，影响了居民对社区的参与感、认同感。（二）社区公共服务设施建设薄弱，公益性用房政策难以落实。近几年，通过各方面的不懈努力，解决了大部分社区居委会的办公用房和活动用房，但全市仍有23个市区办公用房为租用或借用，占到总数的18%。老的居民区大多位于繁华地带，存在土地的限制，即使已经列入改扩建项目的，很难找到合适地块，办公用房、室外健身场地面积普遍达不到300平方米、1000平方米的建设标准要求，一些社区找地比找钱还难。例如，中心城市后张岭社区320平方米办公用房，就是通过水电三局实业公司、张岭派出所协调来的，由于未取得产权，该区域面临拆迁，新的社区办公用房选址重新成为棘手问题。同时，城市规模在不断扩大，但由于管理缺位、监督不力，新社区的公益性用房政策形同空文。国务院要求"房