开发区建设的几点思考

关于开发区工作的几点思考

地区气候处肖江龙

2011年9月

今年六月，到地区气候处参与开发区工作以来，深知这项工作的重要性，也感觉到一些问题亟待解决、值得思考。

一、开发区发展现状

目前，我省有国家审核保留的各类开发区78家，在全国排第10位。其中国家级开发区9家，包括4个高新技术开发区、5个经济技术开发区和1个出口加工区，省级开发区68家（见图1）。2010年，省级及以上开发区实现规模工业增加值亿元，同比增长30%，增加值占全部规模工业的%，实际利用外资和省外境内资金同比增长%和%，分别高出全省、个百分点，成为推动我省区域经济发展的重要力量和招商引资的主要载体。

与此同时，我省仍然有39个，即超过1/3的县市区尚未获批设立省级开发区，其中湘西地区占到26个。按照“布局集中、土地集约、产业集聚、环境友好”的产业发展要求，这些县市区大部分自办了一批工业集中区，通过完善基础设

施建设，开展招商引资，引导产业向工业集中区集中，工业集中区逐步成为带动当地区域经济发展的增长点，有的甚至超过了现有省级开发区的发展水平。但由于这些工业集中区的设立和建设缺乏统一管理和有序引导，不仅因为无法享受省级开发区的优惠政策，自身发展受到限制，还造成了内部产业布局上的重复建设和招商引资过程中的恶性竞争。

图1：湖南省省级及以上开发区分布图

从总体上看，产业向园区集中既是趋势，也是要求。省有关文件规定，“对新建工业项目和企业搬迁原则上要求全部进区入园，凡不在规定开发区选址的，一律不提供建设用地”，当前，正是将工业集中区纳入开发区统一管理，统筹推进产业园区体系建设的最佳时机。

二、主要问题及工作措施

今年以来，在地区气候处答复省人大代表、政协委员的60多件意见、提案中，一半以上涉及开发区，大都要求解决三个问题：一是解决“省级开发区”的身份；二是帮助解决开发区基础设施建设资金；三是协调争取更大的发展空间。

（一）关于身份问题

具有“省级开发区”的身份，是享受相关优惠政策、扩大招商引资的必备条件。

1、政策现状。按规定，国家级开发区由国务院审批，省级开发区由省级人民政府审批。自2003年国务院部署在全国范围内开展各类开发区清理整顿以来，新设和扩建各类开发区的工作被叫停。目前，依据国发[2010]9号文件关于“支持符合条件的省级开发区升级，支持具备条件的国家级、省级开发区扩区和调整区位”的规定，已启动了国家级开发区的申报和省级及以上开发区的调扩区工作。在2006年国家审核保留4个国家级开发区基础上，我省陆续争取湘潭、益阳高新区和岳阳、常德、宁乡及湘潭九华经开区升级为国家级

开发区，《湖南省开发区调区和扩区暂行办法》也以湘政办发[2011]15号文件的形式下发，但新设立省级开发区的审批工作一直未予解禁。

2、形势研判。完成清理至今，我国经济经历了一波快速增长，当前，随着产业的布局调整和大规模转移，多数已设开发区需要通过调扩区以拓展发展空间，新兴县域经济更需要新设开发区搭建发展平台。实际上，很多省区市以不同形式破冰试水，如甘肃省“通过规划审批的形式将工业集中区纳入全省开发区统一管理，规定每年考核前两名的工业集中区作为‘示范工业集中区’享受省级开发区的优惠政策”，但考虑国家土地政策趋紧，房地产调控力度加大，综合判断，短期内不会解禁新设省级开发区，对地方因发展需要采取的一些灵活性措施，国家主管部门一直站在改革和实事求是的立场客观审视。

3、工作措施。近年来，我省经济年均增长13%以上，承接产业转移势头强劲，据统计，等待解决身份的县市区自办工业集中区已有56家。为了积极稳妥地解决这一问题，我委在充分调查研究、反复征求意见的基础上，起草并积极争取省人民政府以湘政发[2011]25号文件的形式出台了《湖南省人民政府关于加快产业园区体系建设的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确，“对符合条件的工业集中区，经审核设为省级工业集中区，享受省级开发区的相关财税扶

持、土地资源配置、投资、融资、招商引资等政策”，这对解决工业集中区的身份是一个实质性利好。同时，为了体现稳妥的原则，在条件设置上主要突出了三点：一是坚持标准是前提，依据省级开发区的标准，从土地开发率、工业用地率、土地投资强度、产业基础、企业规模、环保设施等方面设立了量化指标体系，做到高标准、严要求；二是科学实施是关键，以审批发展规划的方式批准设立省级工业集中区，成熟一个批准一个；三是服务发展是根本，省级工业集中区享受与省级开发区同等的优惠政策，《意见》同时从土地资源配置、投融资等方面给予了省级及以上开发区（含省级工业集中区）新的更大的支持。

（二）关于资金瓶颈

尽管开发区可以通过土地出让、信贷、企业税收提留、开发公司经营收益等多种渠道筹措资金，但对于处在起步发展阶段的开发区及开发区的基础设施建设，政府投入仍然发挥着不可替代的作用。

1、实际情况。我省开发区以约占全省3‰的土地，吸纳了全省1/3左右的外资，创造了全省约1/2的外贸出口额、1/3的工业增加值、1/12的城镇就业岗位，却至今没有用于开发区基础设施建设的专项资金。从其他省区市看，甘肃省今年拿出亿元（省预算内资金2000万元、省财政1亿元），与国家开发银行签订战略合作协议，通过贷款贴息撬动约18

亿元资金用于开发区基础设施建设，河北、湖北省今年用于开发区基础设施建设专项投入不少于1亿元。从我省实际情况看，开发区基础设施建设政府投入主要有省经信委新型工业化引导资金、省商务厅标准厂房建设资金、省湘西地区产业发展专项资金等渠道，其中省新型工业化引导资金规模最大，今年增加至近10亿元，但70%以上用于支持企业自主创新和技术改造。总体上，我省对于开发区基础设施建设的政府投入相对不足，且渠道分散、难以统筹。

2、主要困难。今年3月29日，克保副书记听取我委“关于加快推进新型工业化，做好审批省级工业集中区规划工作”汇报时，赞成“省里划出一块专项资金支持开发区基础设施建设，今年在新型工业化资金安排不少于8000万元”；4月8日，来山常务副省长在省发改委“关于做好湘西地区开发第二轮产业园区建设贷款贴息工作有关问题请示”中批示，“从明年始应加大对工业园基础设施的支持，逐步减少对产业的投入，这样可以防止资金流失，财政资金主要只为产业发展创造条件”。领导的重视增加了我们争取开发区基础设施建设资金工作的信心，但在《意见》起草、与省直相关部门衔接过程中，就是否设立专项资金、是否从新型工业化引导资金和湘西地区产业发展专项资金中明确具体金额和递增比例等关键问题上很难协调。

3、工作措施。尽管难度较大，为了抓住机会，为破解

开发区资金瓶颈创造有利条件，主要采取了以下措施：一是坚持原则性表述，明确“2011年，在省新型工业化引导资金、湘西地区产业发展专项资金中安排一定比例，省财政今后按适当比例逐年增加，用于支持开发区基础设施建设补助或贴息。开发区所在市州政府也要按不低于省级的额度相应配套。优先安排通达园区道路、配套设施建设项目”；二是引导资金投向园区建设，明确“‘退城进郊、退乡进城’企业和其他新建项目选址不在开发区内的，原则上不予审批（核准、备案），不提供土地、资金、电力等要素供应，引导分散设立企业向开发区集中”；三是综合考核提升投资效益，明确“制定《湖南省产业园区发展情况考核实施办法》, 对开发区进行年度考核，对排名居前的开发区在项目安排、资金引导、土地供应等方面给予政策倾斜”，《甘肃省国家级及省级开发区考核办法（试行）》明确70%以上的开发区专项建设资金投向综合考核排名前十的开发区。以上措施具有妥协性，但为进一步解决开发区基础设施建设资金投入不足的问题预留了操作空间。

（三）关于发展空间

突出表现为土地供给不足，发展空间受限。

1、总体情况。2006年，经过清理整顿，全国开发区规划面积由万平方公里压缩到9949平方公里，减少74%，当时核定的规划面积普遍较小。近几年，随着东部沿海地区产

业加速向中西部转移，每年新建项目用地倍增，导致一些开发区已面临无地可用或因政策限制有地不能用的窘境（见图2）。随着国家土地政策的紧缩，开发区可用地不足的矛盾更为突出，成为制约开发区进一步发展的最大瓶颈。例如，祁阳工业园区目前尚有12个签约项目因土地未批而不能开工建设；衡阳高新区经国家核准的原规划面积仅（）平方千米（省2010年数据），目前原规划范围内已无地开发，难以满足新形势下开发区产业发展的需要，无法实施新的功能布局和扩容升级。

图2：我省部分开发区规划面积与已开发面积（2010年）情况图

2、主要瓶颈。一是新增难。国家土地政策从紧，严控年度新增用地计划，除去重点工程、重大基础设施、保障性民生工程用地外，可用于开发区新增用地的总量不足，与开发区快速发展的扩规需求不相适应，越是经济发达地区，入园企业越多，投资强度越大，土地供需矛盾越突出。二是报批难。用地预审、用地报批审查、土地供应等耗时太多，许多承接产业转移项目因为土地报批手续不能及时办理最终无法落定。三是修编难。有些地方因为城市总体规划前瞻性不够，或是重大基础设施建设引起城市区域功能改变等原因，致使开发区新的调扩区范围与原规划范围不相符，如衡阳城市总规修编需报请国务院批复，至少耗时1年以上，高新区拟扩区范围超过原城市总规红线，富士康新上项目又急需通过扩区解决用地，省政府为此多次出面协调。

3、工作措施。一是加强总量调剂，保障用地需求。《意见》明确“占用耕地不能在所在县市区实现占补平衡的，可在本市州或全省范围内实行异地占补平衡，耕地开垦费由省里统筹安排。城乡建设用地增减挂钩周转指标优先用于开发区项目建设”。二是集约节约用地，提高利用效益。积极引导开发区对现有土地情况进行排查清理，加大低效用地调整力度，通过租赁、转让、收购、收回等方式盘活存量闲置用地；优先安排工业项目用地，严格控制非生产用地规模；引导和鼓励新建项目利用地上和地下空间，建立多层厂房和地

下生活生产设施，提高土地利用率、容积率和集聚度。三是简化手续环节，预留报批空间。明确“开发区用地可采取批次、项目打捆的方式报批，批次用地可按不超过当地年度用地计划的30%申报”。

三、下步工作的几点思考

《意见》的出台为解决我省开发区建设面临的主要困难提供了政策依据，要把《意见》明确的各项任务落到实处，仍然有许多工作需要认真地思考和创造性地推进。

（一）发挥协会作用，为开发区发展建言献策。去年11月，湖南省开发区协会正式成立，一年来，通过组织业务培训为开发区之间开展互动交流搭建了平台。作为连接开发区（企业）与省委省政府及省直职能部门的桥梁和纽带，开发区协会在反应开发区（企业）诉求、为省委省政府决策建言献策、推动开发区发展、提升开发区管理水平等方面可以发挥更大的作用。截止目前，进驻湖南的世界500强企业已达60家，这些企业的管理者拥有全球化的视野和对经济形势敏锐的洞察力，如新进驻的富士康、欧姆龙，包括正在积极接洽的华为等，都是省重点招商引资项目，与高层有良好的互动，如何依托开发区协会，通过论坛、联席会议等形式，定期不定期地务实推动重点企业负责人与省委省政府主要领导面对面的对话交流，帮助呼吁推动解决一些职能部门不便提出，或者难以协调的问题，如从财政新增资金中设立开发

区基础设施建设专项资金等，可以起到很好的效果。

（二）加强动态管理，建立优晋劣退竞争机制。短时期内大批量解决工业集中区升格的问题不现实，在启动省级工业集中区规划审批的同时，通过实施综合考评制度，加强开发区及工业集中区的动态管理，建立优者晋升、末位淘汰的竞争机制，更有利于湖南省级工业集中区模式的试点示范，推动开发区及工业集中区整体良性发展。对此，湘发[2009]4号、湘政发[2011]25号文件都有原则性的陈述，湘发[2009]4号明确，“由省发改委等相关部门制定《湖南省产业园区发展情况考核实施办法》，建立动态管理制度，对开发进度慢、入园企业少、土地利用率低、生产经营粗放、环境污染严重的产业园区，给予通报批评直至撤销省级产业园区资格”。

（三）强化工作手段，有序推进《意见》实施。一是抓组织。抓紧成立产业园区建设领导小组，在领导小组框架内协调成员单位立场职能，充分发挥办公室作用，尽快制定出台《湖南省省级工业集中区发展规划审批实施意见（试行）》，启动省级工业集中区规划审批。二是抓考核。抓紧协调省统计局将工业集中区纳入原有开发区统计体系，根据开发区统计体系指标制定《湖南省产业园区发展情况考核实施办法》，对开发区及工业集中区实行综合考核、动态管理，强化考评结果的运用。三是抓服务。多渠道及时掌握开发区、工业集中区入园企业的诉求，加强筹建开发区基础设施建设专项资

金工作的汇报与衔接，积极申报衡阳高新区、郴州有色金属产业园区、浏阳生物医药产业园区等为国家级开发区，切实解决开发区（企业）建设发展过程中遇到的问题和困难。