政策工具最终版

第三节新治理与政府工具

一、新治理范式的内涵

20世纪90年代末以后，公共管理出现了所谓的“新治理”(New Governance)范式，它将大家的关注点引入到通过政府工具的广泛运用来解决这个新世界中的公共问题上来。它将焦点转向不同政府工具的特征及不同工具之间相互作用的复杂网络结构。

“新治理”是一个新假设、新范式,它更好地引入了对普遍现实问题的关注以便最终能在问题解决中提供更多的推动力。其核心思想有二：首先，公共问题的解决需要广泛依靠协作关系，而不能只依靠政府本身，因此要用“政府治理”（governance）代替政府管理(government)；其次，与私有化或“新公共管理”理论的观点不同，这些协作关系导致严

峻的管理与设计上的挑战，需要公共部门持续且远较以前复杂得多的参与。因此，当代公共管理的核心任务是如何设计上述的参与过程，为公共部门的参与做好准备。①具体而言，“新政府治理”在以下五个方面使政策领域的关注焦点发生了转移，如下表所示：

“新治理”的五大转变

1.从机构与项目转移到工具

首先，“新政府治理”提倡在政策研究和公共管理的分析单元应从公共机构或公共项目转移到解决公共问题、追求公共目标的工具上。每种工具都有自身的操作程序、特有的任务、特别的运作法则、以及自身的实施机构。因此，工具的选择也是对项目实施过程中各个阶段行为主体的选择，这些主体将扮演的角色也会有规定。因此，工具的选择在决定行为主体的同时也会对结果产生重要影响。然而，正因为如此，工具的选择就不单纯是技术性的，从根本上讲是政治性的。选择了某些主体，就是选择了某个角度、某种价值，也就选择了政策将如何被执行。

2.从科层转移到网络

“新政府治理”共问在将解决公题的关注点从机构和项目转移到工具时，也把焦点从科层制的机构转移到了组织网络上。新政府治理认为管理网络与管理科层机构完全不同，其中涉及的特别任务包括：使网络关系结构化、保证各方对政策目标达成共识、协调价值观/促进互信关系、设定绩效目标、整合激励机制、分享信息/分担风险、评估绩效和管理转变（managing change）。②

政策工具塑造了网络：它限定了核心的行为主体以及他们的正式角色。“新治理”的“工具途径”通过将焦点从科层转移到网络、并且更加明确政策项目所需要的网络类型，为

①参见 [美] 萨拉蒙著:《新政府治理与公共行为的工具:对中国的启示》，载《中国行政管理》，2009(11)。②

解决具体网络结构将面临的管理挑战提供了明确的线索。

3.从公私对立到公私合作

“新治理”在将公共管理和政策分析的关注点从机构和项目转移到工具和网络时，也为政府及其他部门的关系提供了新的视角。传统公共管理认为政府与私营部门（私营部门和非盈利组织）之间存在着冲突。而新治理工具从根本上否定了这些论断。新治理的工具途径认为公共部门与私人部门不能被清楚地区分，它们谁也离不开谁。因此，协作代替竞争成为部门间关系的基本特征。“新治理”将协作视为部门间有利的优势互补。

4.从命令与控制转移到谈判与磋商

传统的行政管理强调“命令与控制”是实施公共项目的金科玉律，新公共管理则完全忽视行政控制的重要性，“新治理”则提供了实现公共目标的第三条道路——谈判与磋商。

当今的公共管理者必须学会如何设计合理的激励机制以实现预期目标，而不是只会颁布行政命令。对于各方来说，他们通常因为相互依赖而只掌握一部分的控制权。因此，为实现公共行为的目标，磋商更有必要。

5.从政府管理技能到授权技术

最后，新治理的关注焦点从命令与控制转移到了谈判与磋商，也要求公共部门的管理者及他们的协作方具有不同于科层之下命令与控制式的技能。

传统行政管理从根本上强调的是管理技能，即对科层制官僚机构的内部控制。“新治理”将重点从管理技能以及对官僚机构的控制转移到了“授权”技巧上：它需要在横向上合理安排网络中的各方参与者，整合利益相关者使其在互相依赖中实现共同目标。这需要关注三种不同的技能：

（1）激发技能。这是激发网络中行为主体的能力。政策工具维持不同主体的合作，就要能给它们提供足够的激励。

（2）指挥能力。协调指挥并不意味着命令和控制。这种能力不仅体现在网络的创建，还体现在网络的运作和维持过程中。例如，在一些主要的综合性项目中，政府常把指挥协调者的角色外包给一位总承包人，由他动员次级承包人分别负责提供不同的项目内容。①（3）调控能力。该能力要求管理者能合理使用奖惩手段，以促进复杂的政策工具网络中互相依赖的行为主体之间的合作。项目管理者既有激励权力也有惩罚权力，为防止行为主

①

体利用项目谋取私人的超额利益。

二、新治理范式下治理者的内涵

为了有效推行“新治理”，我们需要重新界定指导公共服务实践的队伍——治理者的内涵。新治理的治理者不同于传统意义上的公务员。“新治理”承认其他机构在解决公共问题中扮演的角色，理解公务员时将重点从特定机构的角度转移到一种职业类型的角度。

1.职业公民

萨拉蒙认为，“职业公民”的概念比传统的公务员范围要广，涵盖了解决公共问题涉及的所有主要职位，包括政府部门的职位，非营利组织、基金会、社区事务项目中的职位，甚至还包括志愿的公民行为。

“职业公民”是指这样的公共服务人员：他们接受专业的培训，以有薪或志愿的形式为解决公共问题而工作，其中包括对公共问题的辩识、分析，设计解决方案、以及实施方案，而不管是受聘于政府部门、非营利组织、甚至营利性公司中关注解决公共问题的部门。①

2.拓宽知识面

这些“职业公民”要在“新治理”的体系下有效工作，还需要对政府行为中广泛使用的各种政策工具有深刻和广泛的理解。他们特别需要了解以下三种类型的知识：首先，是关于工具特性的知识；其次，是关于工具设计的知识，如：哪种政策工具在哪种情况下最有效、每种工具相应的设计可能产生的结果是什么，对政策工具的选择应该尊重公共行为所追求的不同价值并予以权衡；第三，是关于工具操作的知识，涉及如何使用不同的政策工具等等。

三、新治理范式下的政府工具

我们认为新治理工具的来源有两个方面：一个是新公共管理范式下的政策工具，以民营化为代表。第二个来源是公民社会发展趋势下公民参与公共政策的多种方式。据此我们把新治理工具分为契约治理工具和合作治理工具。

新治理工具

①

1.契约治理工具

所谓的契约治理工具是指公共事务治理过程中，各行为主体以自由、平等、合作、互惠的理念，在相互达成的契约的规范下参与公共物品的供给。它很大程度上意味着政府治理的协调机制由公法向私法转变。

政府治理中契约的产生源于公共安排者（提供者）角色与生产者角色的分离。如下表所示：

契约就是整合生产者与安排者关系的有效机制。在新治理的契约制理论中，存在着两种基本的契约形式，即政府内部契约与外部契约。

外部契约，又称契约外包，它是指政府通过与私营企业或非营利组织签订承包合同的形式来实现某一活动的行为。外部契约包括合同外包、特许经营、凭单制这三种形式，最典型的是合同外包制。

（1）合同外包。政府确定某种公共服务的数量和质量标准,对外承包给私营企业或第三部门，私营企业或第三部门按照与政府签订的合同提供公共物品或服务,政府用财政收入购买承包商的公共产品和劳务。

（2）特许经营。政府提供某项公共事业的运营权利,准许其通过向用户收费来清偿贷款,回收投资并赚取利润。政府通过特许协议明确双方的权利与义务,承担相应风险。

（3）凭单制。政府部门给予有资格消费某种物品或服务的个体发放的优惠券，个体在特定的公共服务供给组织中“消费”他们手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接受的凭单。

内部契约，指政府部门之间或部门与工作人员之间的契约形式。它包括某一政府与同级

或非同级的其他政府的契约（政府协议），某一政府部门内部决策机构与执行机构的契约形式、政府用人的短期契约取代终身雇佣形式（分散化）

（1）政府间协议。我们把政府间协议定义为地方政府间横向的合作关系。地方政府为解决共同公共问题、提供共同需要的公共物品，满足共同的公共利益，通过订立正式或非正式的契约或协议形成合作关系。

（2）分散化。分散化又称分散决策，它实质就是分权与权力下放的过程。通过公共组织政治决策角色与行政执行角色的分离来赋予执行者更大的自主权，同时通过建立内部代理机制和短期雇佣合同来保证工作绩效。

2.合作治理工具

这里的合作治理特指分散化的公民个体和组织化的公民团体参与公共决策、与政府部门分享公共决策权力的行为及方式。合作治理的现实形式主要是公民决策，它实质是指公共管理者与公众共同探讨问题，而且试图和公众在解决方案上达成共识。

（1）公民会议。公民会议的主要程序有：首先，公民会议应该安排在合适的时间和地点，以便吸引有兴趣的公民参加会议；其次，预先告知和宣传，保证公开化和大众化，尽量让所有可能有兴趣的大众都来参与；再次，可将参与者分为较小的“目标团体”，每个目标团体分别对问题进行讨论，然后在汇报给大会进行汇总；最后，管理者可安排一个训练有素的会议“敦促人”来主持会议。

（2）咨询委员会。咨询委员会由政策相关的利益集团代表组成，其中包括商业组织、劳工组织、公共管理者以及公民组织。与公民会议不同，咨询委员会中公民参与被限于那些较大的公众群体利益的少数人或团体。而不是向所有人开放。

（3）斡旋调解。它是争议解决中有效的公民参与方案。当争议各方势均力敌、争议陷入僵局、并且对应各方都有和解意愿时这种参与方式比较适用。斡旋调解借助于不为任何利益团体效劳的第三方（职业斡旋调解人员）通过调解各方利益的方式寻求争议解决。