关于建筑劳务企业、劳务市场情况的调查报告

关于建筑劳务企业、劳务市场情况的调查报告为加强对建筑企业劳动用工行为的管理，规范建设工程劳务作业承发包行为，维护建筑业劳动者的合法权益，促进建筑业劳务市场健康发展，同时根据建设部关于贯彻《国务院关于解决农民工问题的若干意见》的实施意见（建人函[2006]80号）文件，杭州市颁布了《杭州市建设工程劳务管理办法》（杭州市人民政府【第224号】令），以及《办法》的实施细则（杭建市发[2006]488号）。

现将调查情况汇总如下：

一、各地在推进建筑劳务市场管理以来发生的变化

2005年，建设部下发了131号文《关于建立和完善劳务分包制度发展建筑劳务企业的意见》，要求规范建筑市场秩序，提高劳务队伍职业素质和建筑企业的整体素质，确保工程质量和安全管理，建立预防建设领域拖欠农民工工资的长效机制。与此同时，各地区建设行政主管部门也采取了具体措施，加大这方面的工作力度。近几年来，劳务市场管理中都发生了一些积极的变化，主要表现为：

1、各级政府和建设行政主管部门的重视，把建立劳务分包制度、注重劳务队伍建设、维护农民工合法权益放到了行业管理的议事日程上，专门设立日常管理机构来负责劳务分包交易并制定、下发了有关劳务管理的一系列操作性文件。在日常管理的工作机构设置方面明确各管理部门的分工以及劳务市场的职责。在劳务分包交易环节上规定总承包企业或专业承包企业必须与劳务分包企业签订分包合同并到劳务分包交易市场办理合同备案。

2、建筑企业领导对加强劳务队伍建设、完善劳务分包制度的重要性的认识逐步提高，全行业关心和维护农民工合法权益的氛围正在形成。在各级政府的强势推进下，广大建筑施工企业的领导充分认识到，无论从构建社会主义和谐社会的大局出发，还是从提高农民工的技能素质以保证工程质量安全的角度考虑，都必须把劳务这一生产要素的管理放到十分重要的位置。因此，尽管劳务用工制度从总包企业直接使用逐步转变为向劳务企业分包，但总包企业对劳务的管理并没有放松。在劳务工人的物质精神生活方面能够提供满足行业要求的基本条件，创造出以人为本做好劳务管理的经验。

3、围绕维护农民工权益和加强劳务队伍建设所要做的一些具体举措有了启动和推进。目前，各地实施劳务分包合同备案以后，在上海实际效果最明显的就是综合保险的收缴得到了保证和提高，杭州的工伤保险由施工单位按工程造价的1.1‰交纳，绍兴市区可以在工伤保险和意外伤害保险二者选一进行参保。在农民工上岗培训、农民工健康检查、工人技能培训和鉴定等方面在不同程度地实施。在实施了“工资支付保证金制度”后，为解决恶意拖欠工资提供了保障。劳动管理的一些基础性工作，如强制企业与劳动者签订《劳动合同》、设立最低工资标准等有了一定的强化。2007年10月，为进一步规范建筑市场，给广大农民工提供方便，上海市建筑业管理办公室，为在上海市范围内的务工人员统一设置信息卡，建筑业劳务用工管理系统以“劳务交易进市场、劳务队伍成建制、劳动关系有合同、务工人员经培训、工资支付有规定、工伤事故有保障、用工行为有责任、监督管

理有依据”为管理目标，从用工的源头开始对用工行为进行管理。2010年3月1日起，杭州试行建筑业农民工实名制制度，这是加强安全生产的基础工作，是针对目前劳务用工管理上的问题而采取的重大举措，是建筑业企业劳务用工管理的重大改革，更是维护农民工合法权益，提高行业管理水平，构建杭州和谐社会的长效机制。

二、当前劳务市场管理和劳务队伍建设的突出问题

近几年来，各地经过各方面的努力，取得了一定的成果，发生了一定的变化。但是，这些变化反映的只是一些浅层次的表象，而市场行为中的一些深层次问题依然没有实质性的改变。这些问题可以归纳为：

1、劳务分包市场的主体在形式上变了而实质依旧。建设部提出建立完善劳务分包制度的基本思路可以理解为“以发展劳务企业为突破口，规范市场秩序，调整组织结构，提高队伍素质，保障质量安全”。而发展劳务企业的近阶段要求就是培育劳务企业这个合法主体，取消“包工头”这个非法主体，但目前的现实是“非法”主体依旧活跃。

对市场中的实际情况作分析：

（1）劳务企业产权背景。大致可以分为四类：一是国企在主辅分离时建立的劳务企业，它和总包企业母体的劳务管理机构是两块牌子两套班子，双方主要靠业务关系、行政关系而非资产关系连结；二是为了适应劳务分包的管理要求而由总包企业新设立的劳务企业，它和总包企业的劳务管理机构是两块牌子一套班子，设立公司主要是为了便于按行业管理要求提供劳务分包合同，这在一些劳务分包量比较大

的总包企业中较为普遍；三是有明晰投资主体的不依附于总包企业的专业劳务企业，其中既有一定市场经历或有一定规模的企业，也有近年来由“包工头”做“大”后形成的企业，这类企业在用工量比较大的总包企业、总包项目上所占的份额不大，可以说是在夹缝中求生存；四是配置了劳务资质的三级企业，这类企业的主业是总承包或专业承包，劳务只是其“副业”。

（2）劳务企业承接业务的主要渠道。可以分为三种：1、有总包母体背景的企业以母体企业作为业务的唯一来源；2、既面向母体又面向市场自主经营的企业；3、完全靠自己在市场上找任务的企业，这类企业很少且很难生存。

（3）总包企业选择劳务公司的途径。也可以分为三种：1、总包企业的劳务分包业务全部交由下属的劳务企业这种单一模式；2、总包企业的劳务大部分由下属劳务企业做，小部分由其他劳务企业承包；3、没有下属劳务企业的总包企业完全用市场选择的方法进行劳务分包。

总包企业选择劳务的形式多样化和劳务企业承接业务的形式多样化相互交叉，构成了目前建筑劳务分包市场的实际现状。但是，真正变化流动频繁、相对活跃的“细胞”则仍旧是原来的劳务作业队即包工头，只不过现在的包工头合法地用某某劳务公司的名义去和总包企业签订劳务分包合同，或者是总包企业和劳务公司签订劳务合同，然后仍旧自己招用包工头，再和他们签订内部协议或合同。

不难发现，劳务企业之所以还只是一个“壳”，这是因为动机使

然。不少总包企业是因为被分包合同备案制度所“逼”而成立劳务企业的，很多劳务企业也只是为别人“挂靠”而备，收取少量管理费用。而真正“以营利为目的，以劳务为卖点”成立的劳务企业很少。包工头之所以是活跃的“细胞”，这是因为它是形成劳务作业生产力的基本单位。目前，极少有劳务公司是由公司层面来组织生产作业、进行成本核算，统一的模式是公司只是签订合同、收取管理费，所以，劳务企业收取管理费的高低便成了总包企业选择劳务公司的标准。

2、劳务分包市场管理的思路、手段、措施没有与时俱进地改变。从总包直接使用劳务队伍转变到总包向劳务企业分包、劳务企业组织使用民工，不只是增加了一层经济合同关系，同时也是一种劳动法律关系的转移。无论是农民工基本权益的保障，还是劳务队伍素质的提高，其客体指对的是“人”，因此，从《劳动合同法》的原则来看，其责任主体应该是“用人单位”。但是目前的情况是用工单位和用人单位的法律责任严重错位。

建立完善劳务分包市场，让劳务企业这个市场主体浮出水面，其实就是增加了一种经济合同的法律关系，作为建筑业企业的三个层次，都应成为主管部门直接监管的对象，但事实上，现在的总包企业不但承担了工程质量安全的全部责任和“向上总包、向下分包”的经营行为的责任，还要延伸扩大到承担分包单位自身经营管理行为的责任和其他社会责任。

3、劳务队伍的技能素质和劳务企业的可持续发展仍然处于自发状态。由于目前的劳务企业基本上是以收取管理费来维持经营，因此

很少有企业在劳动力的组织管理上投入人力、物力和财力的。作为一个专业提供劳务作业的企业，它应该将技辅工种的搭配、实物工效的提高以及内部薪酬分配制度的研究等方面作为管理内容，但不少劳务企业只有一个经理两个兵，工作内容是订订合同抄抄名单，完全是一种粗放型的没有管理的状况。同样，在劳务工人技能素质的提高方面也在“三不管”的状况下始终在低水平上徘徊，劳务输出地没有管，总包企业不想管，劳务企业不去管，除了岗前培训作为一道门槛而有所保证。因此，我们经常可以看到行业的发展管理思路，可以看到总承包企业的中长期战略规划，但是，很少有劳务企业有像模像样的长远思考打算。在杭州，浙江城建的劳务企业在劳务分包管理的方式上很有特色，其采取了培育自有作业人员模式和建立劳务企业分级管理模式（如建立劳务企业→工种作业分公司→项目部工种作业队的三级管理模式），改变当前总承包项目部将清工作业直接包给个人的不规范行为。劳务企业与劳动力输出基地建立合作机构，把农民工持证放在输出地所在的行业部门。

三、劳务市场管理中存在问题的主要原因及可能带来的后果

1、劳务企业的市场准入门槛低，造成劳务企业不重视自身的品牌和长远的发展。建筑市场上劳务企业的产权所有人基本上都是建筑业的法人或自然人，以前，劳务企业的资质根本就是无足轻重，注册资金10万~~50万元就可以成立一个公司；对劳务企业内部的结构也没有任何要求，区区二、三个人可以算一个企业；甚至有的劳务企业是“送”给他一个资质，因此，市场上已经积累了大量的劳务企业。

而劳务企业的牌子只不过是在签合同、开发票时的一件合法外衣。这件衣服派得上用场时就用，派不上用场时就放一边，可穿的时候就穿，不可穿的时候就换一件再穿。劳务企业在对搭建一个创品牌服务的平台没多大兴趣，因为现在承接劳务分包任务一靠包工头，二靠关系，三靠收费价格，而企业品牌、诚信优势等在公开竞争的市场上通行的规则在劳务市场上是行不通的。结果是，建筑市场上有一大批耳熟能详的总承包企业或专业承包企业，也有很多优质工程，但服务于这些企业和工程的劳务企业却极少有人能呼出其名。

2、对劳务企业没有进行有效的动态管理，劳务企业缺乏优胜劣汰的竞争压力。目前，各地建筑市场上的劳务企业总量已能满足甚至超过需求。在上海某一个区就有百余家劳务企业就可以说明，但是，对这一业已形成的建筑业企业的一个序列，没有实施有效的动态管理。从管理手段来讲，各建管部门实行的经营手册登记制度和企业年检制度多少还有些作用。市场对劳务企业准入清出的尺度还没有一个衡量标准。在各地区备案，政府和建筑行政管理部门只要求有公司的管理机构，配备相关管理人员，对劳务企业是否拥有自己的劳务队伍没有制约条件。在劳务市场管理中的一条“高压线”就是农民工的工资问题，现在发生民工讨薪事件，管理部门也只找总包企业，劳务企业基本上游离于事态之外。劳务企业的心态是“我上了黑名单又有何妨？”管理部门的心态是“把他上了黑名单又有何用？”。

3、对劳务分包市场管理的要害没有抓住，市场中的实际经营实体和利益主体无人监管。建设部提出禁止包工头承揽业务，是为了要

改变包工头违法转嫁经营风险、损害农民工合法权益、造成市场管理混乱无序的状况，但并非是要、也不可能改变包工头在向市场组织、提供建筑劳务工中的地位和作用。企业也想从劳务输出大省的劳务基地中源源不断地引进合格的技术工人，但是这样的基地现在还很少，一度靠行政手段接纳的成建制队伍素质却差强人意，所以只能找包工头来解决工地上劳动力的需求。在既无对口的行政支持又无充分的市场交易的情况下，包工头成了不可缺少的一个环节。包工头存在的基本条件在于它适合建筑劳务队伍“投亲靠友，乡邻街坊”的特点，无论是在一个劳务企业里还是在一支作业队伍中，“四川人管四川人，安徽人管安徽人”是一种很明显的特征，建筑劳务队伍有很强的地域性。因此，劳务企业与劳务工人签订劳动合同，实际上是对包工头考察聘用工人结果的一种认可。从发生的一些群访闹事事件来看，大多是包工头本人或包工头怂恿手下人在搞的结果。

4、现行的有关政策规定对劳务企业限制多扶持少，成为劳务企业发展的瓶颈。建设部把建筑业企业分成宝塔形的三个层次，劳务企业作为基础的一层，实际上是建筑业的一个细分行业。根据逐利性的定律，有利可图才能自发形成市场中的一个行业。而现在的劳务企业是“政策逼迫型”的产物，新的劳务企业是为满足劳务分包制度要求成立而不是为“赚钱”成立，原来一些真正意义上的劳务企业则正呈日趋萎缩的状况。出现这种情况，主要是在政策导向上没有扶持促进劳务企业的良性发展。

劳务企业反映突出的问题来自两个方面：

（1）是在税收政策方面。

在上海，对建筑劳务企业的营业税实行由总包企业代扣代缴的办法，对劳务企业基本没有影响；企业所得税虽然没有实行减免政策，但劳务企业几乎没有利润；而个人所得税实行以营业收入为基数按1%的比率代征的办法。这种代征的办法不合理之处表现在：1、建筑劳务工是高风险低收入的人群，大都达不到1600元的起征点，用代征的方法方便了税务部门而侵害了公民的利益；2、建筑劳务人工单价由于市场恶性竞争明显偏低，向劳务企业代征则使企业雪上加霜；

3、有的企业的避税行为造成同为劳务企业而竞争的起跑线不同。

在杭州，从2009年12月1日起，对建筑劳务企业的营业税实行有原来的总包企业代扣代缴转变为有劳务企业自己缴纳，税率为营业额的3.36%；而个人所得税实行以营业收入为基数按0.2%的比率代征的办法。由于总包企业提供给劳务企业的代扣代缴税收凭证已不能再使用，劳务公司原在此基础上开展的为总包企业配套单位开具劳务发票的业务取消，劳务公司将失去很大一块利润空间。以萧山机场国际航站楼工程为例，2009年度，总包清工费和配套费一项，通过劳务公司在萧山地区开票，所得利润为17.8万元。全年通过这一项业务，共创造利润27.04万元，占全年总利润的35%，而从2010年开始，劳务公司在此项业务上将不再创造经济效益。

（2）在承包方式方面。《建筑业企业资质管理规定》中有“获得劳务分包资质的企业，可以承揽施工总承包企业或者专业承包企业分包的劳务作业”。但在现行的经营行为监督管理中，劳务作业通常被

理解为包清工，那种包工包料的方式被视为转包行为。那些既无总包企业背景又在市场上尚能立足的劳务企业，一般都采用人工加辅料包死、主材包定额消耗的办法来取得经济效益。

“不该交的钱盯着交（指带征个人所得税），可以赚的钱不让赚（指不能包工包料）”，这种情况造成了建筑劳务成不了趋之若鹜的“肥缺”行业，更造成了劳务企业对行业监管“不怕躺地皮”的恶性循环。

总之，在劳务企业这一层次浮出市场水面后，各有关方面对这一层次的自身本质和规律的研究滞后甚至缺乏，相应的政策和措施不配套，是制约劳务分包市场进一步完善的原因所在。劳务企业发育不完全，市场管理的焦点就只能盯在总包企业身上了。

这种局面将会导致以下结果：

（1）、劳务企业只能是总承包企业或专业承包的附属，而不能成为在市场中自由流动合理配置的生产要素。

（2）、总承包企业或专业承包企业摆脱不了对劳务“拖儿带女”的直接管理，由此在行业管理部门→总包企业→劳务企业→劳务工人的管理链中，成为更倾向于劳务企业一边和管理部门“捉迷藏”甚至对抗的对立面，而不是协助管理部门对劳务企业进行监管的一个环节，政府在行业管理中的成本将会增加，而效果则有限。

（3）、建筑劳务队伍素质的长远建设缺乏由内而外、自上而下的内动力和有效的激励制约机制，将长期处于低水平徘徊状态。

结论：2005年，建设部下发了131号文《关于建立和完善劳务

分包制度发展建筑劳务企业的意见》，总体工作目标：从2005年7月1日起，用三年的时间，在全国建立基本规范的建筑劳务分包制度，农民工基本被劳务企业或其他用工企业直接吸纳，“包工头”承揽分包业务基本被禁止。可是市场实际并没有完全达到《意见》的目标，虽然各地建立了建筑劳务分包制度，但是，包工头依旧“活跃”在工地。而劳务企业只是流动于形式，无实质性操作，只能给总承包企业或专业承包提供基本性的服务，而不能成为在市场中自由流动合理配置的生产要素。劳务市场存在着“劳务企业无钱可赚→没人愿干劳务企业→劳务企业门槛只能很低→资质不值钱就不怕制约处罚”的恶性循环状况。