水环境保护和水污染控制方面的政策分析

水环境保护和水污染控制方面的政策分析

王世汶

1.综合决策急待解决制度和组织保证

改革开放以来，我国综合决策的制度安排和实际运用水平都有了长足的进步，尤其是进入九十年代以来，国家层面上的重大经济决策中，对于环境污染和生态破坏给予了越来越多的关注，但这种关注相对于对经济发展所投入的热情来说，则显得空洞和乏力，而现实中的实际投入则往往流于了形式。而这种明硬实软，言重于行的现象在地方和行业部门的决策中则表现得尤其突出，甚至有些时候综合决策在具体的执行过程中往往是名存实亡。

综合决策作为均衡发展的一种制度保证，其本身的执行也需要有制度来加以保障，而我国目前在这方面的措施和手段还是相当有限的。综合决策在我国的另一个实际功效还是各地方、各部门之间的一种利益的平衡，为做到这一点，综合决策的机构必须在组织、权利、获取有效信息等方面得到有效的保证和充分的授权，并且其本身的工作也要受到充分的监督与制衡。我国人大、政协在国家大政方针的制定中，已经在综合决策方面发挥了不小的作用，但相对于我国的具体情况而言，还远远不够，尤其在地方的决策过程中更是这样。

2.环境保护明显缺乏应有的动力机制

在我国，环境保护之所以往往呈现举步维艰的特点，在政府和百姓两个层面上都存在明显的动力不足，激励不够的因素。我国各级政府，在以任命为主要形式的干部选拔制度背景下，其最大的利益驱动就是尽可能地满足上级政府下达的各项政绩考核指标。当前，一方面在我国的政绩考核指标体系中，尽管在兼顾发展与环境方面已有一定的进步，但以经济增长为中心，忽视或轻视环境和生态的特征依然相当明显，尤其是在考核指标中缺乏较为刚性的环境治理和生态保护目标。从而使得各级干部尤其是地方主要领导干部追求环境改善的动力明显不足；另一方面，我国的政绩考核程序不是基于独立的调查统计，而是以层层上报为主要形式，这就使得各级地方政府在虚报成绩方面存在较大的可操作空间。与政府保护和改善环境动力不足的原因相对照，中国百

姓的“动力不足”则来源于对自身生存环境了解的知情权和表达愿望的参与权。中国百姓在获取环境和生态方面信息的渠道一般只限于每年一次的环境公报和大中城市的空气质量周报以及新闻媒体的有关新闻报道。国家投入巨大的人力物力所获得的许多基础资料变相地成了某些部门的“资源”，有些甚至使得这些至关老百姓身心健康的信息成了“内部消息”和牟利的工具，发达国家环境保护的进步，其中的一个主要的动力来源是发达的民间团体和个体在维护公民环境权益方面给予政府和企业的压力，这种压力是积极的。

3.环境部门的管理体制急待改善

当前，我国的各级环保机构尽管在业务上受国家环保总局的领导，但作为一个职能部门，其真正的管理领导权属于同级的各级地方政府，尤其是最为重要的人事任免权和财政管理权。这就使得地方的环保部门在行使其正当权利时无法避免当地领导和其他部门的干预和影响，尤其当地方的环保效益与地方经济利益甚至是长官意志发生冲突时，其公正执法的能力就受到了极大的挑战，当然更谈不上“一票否决”权利的行使。环保部门领导职务的升迁变动往往取决于地方领导对其“满意”与否，环保部门的行政事业开支同时又受惠于来自当地污染企业的排污收费，在这样的具体生存环境中，环保部门只有主动积极地配合当地“政治、经济的需要”才能客观地“生存”下来。所以，我们许多地方环境质量的持续走低，既有环保部门客观条件有限，工作不力的原因，但更多的是当地的政府部门尤其是最高行政领导的“注意力偏好”所致。所以如果要想能够真正保证国家和地方环境保护目标的实现，加强各级环保部门在当地独立的监管、处置和管理能力，变横向领导为纵向领导，将环保部门从地方的管辖中“解脱”出来，从根本上改变当前环保系统的行政管理体制和地方环保部门的经济来源是最为有效的措施之一。只有在地方的实际工作中，存在一个可以“挺直了腰杆”监督、限制地方政府不顾环境代价，盲目追求“高产政绩”的独立机构，才能从客观上确保当地环境破坏的“失控”，国家订立的环保目标才有了真正的守护神。

4.环境保护的投入明显不足

我国近几十年来在环保领域的投资无论从数量上还是从实现的实际效果上，都处于相当低的水平。参照国外多年的实践经验，我国目前的环保投资总量，即使百分之百地发挥作用，也只能部分地削减污染所带来的负面影响，如果考虑到投资的实际运行质量，我国环境质量难以改善就不难理解了。当前，中国已经在环保投资方面积累了大量的历史欠帐，同时，以国内目前的经济发展速度和不断提升的对发展质量的要求来看，新增的环保投资需求也是水涨船高日益膨胀，数额

十分巨大。可能的，但十分有限的国家和地方财政投入要想维持和保证这样高额的持续性资金投入,其面临的困难和缺口是非常巨大的。所以中国的环保投资不论从数量上，而且从使用的分配上都存在迫切改革的需要。

5.相关的政策体系和制度建设明显滞后于新情况

就在我们为传统的污染加剧忧心忡忡时，新的污染种类和新的污染途径正以很快的速度在我们的周围积聚着同样巨大的环境压力和威胁。如近年来含磷洗涤用品使用数量的迅速增加，农村养殖废水数大量广的迅速蔓延，化肥、农药在环境中的大量流失等等，这些已经在我们的环境污染负荷中占有了相当大的比重，而且，在部分区域和水域已经上升为主要的污染来源。这些新的污染物由于其进入环境的渠道更加分散，污染源面广，所以对其在实施有效控制时的难度和投入上都使我们面临更加沉重的挑战。由于我国政府实行很强的部门化管理，各自都有其不同的工作目标和价值取向，所以在涉及生产、消费、城市、农村等不同的部门和领域中，很难完成统一的和协调一致的政策设计和协同管理，尤其在涉及改变产品种类和原材料构成等生产性领域中，环保部门的直言权利和干预力度都受到极大的削弱。在经济市场化程度日渐提高，污染物的种类和传输方式都在发生不断变化的今天，如何使用控制成本相对较低，管理成效最为显著的方式实现今后污染状况的根本性好转，就迫切需要不同部门之间的高度配合和实现社会总利益最大化的一体化制度保障，而且，用经济手段控制污染的领域也应不仅仅局限于污染物的排放，更应该对产品在消费中给环境造成的污染给予积极的关注，而这也需要不同部门和相关政策之间的协同创新。

6.水资源和水污染要尽快实现一体化管理

我国在水资源和水环境的管理上一直都存在部门林立，条块分割的现象，水资源和水环境之间更是缺乏协调。我国是一个人均水资源十分短缺的国家，先天性的区域缺水和严重的水污染使得本已十分短缺的水资源雪上加霜，构成了区域可用水资源存量的锐减和使用效率的严重低下。多头管理和各取所需是导致水资源不能发挥正常功效和无法实现可持续使用的主要原因。国外发达国家经过多年的探索实践，已经在流域和水域的综合管理上探索出了成功的模式。我国个别城市已经或正在考虑引进基于同样原理的城市水域综合管理模式，但对于我国水资源保护利用最具决定意义的流域和区域水资源综合管理由于涉及不同的利益主体，在授权和协调方面尚存在艰巨和大量的工作要做。

7.乡镇企业的污染控制要有新的对策

乡镇企业的迅速崛起和蓬勃发展是我国改革开放以来经济迅速增长的主要动力之一，同时，乡镇企业在吸纳农村剩余劳动力、完善市场竞争机制和丰富物质供给方面也发挥了巨大作用。但是乡镇企业的发展几乎无一例外地伴随着对当地资源和环境的超量和无偿“开采”，哪里乡镇企业高速发展，哪里的生态环境就会迅速恶化，这几乎成为了农村经济发展的标志性特征。我国1997年的乡镇企业调查统计表明，1995年，我国乡镇企业工业废水排放量为59．1亿吨，占当年全国工业废水排放总量的21%。废水中化学需氧量排放量为611．3万吨，占全国工业化学需氧量排放总量的44．3%，重金属占63．35％，挥发酚占65．4%。从中可以看出，1995年，我国乡镇企业污染物的排放量几乎已经占到了全国污染物排放量的一半左右，有些危害严重的污染物已经主要来自乡镇企业。但同时，乡镇企业对污染排放的处理和控制能力却十分低下，1995年，其工业污水的处理率就比县及县以上企业的工业废水处理率低36个百分点。而且，对于相当数量的乡镇企业，由于其规模、技术条件等原因的限制，其污染的治理成本已经远高于其可能获得的经济收益，可能的处理结果是要么任其污染环境，要么令其关门。1997年国家联合采取的突击关闭“15小”就是这种无奈选择的结果。今后相当长的一段时间内，在如何发展农村经济，起动农村市场，解决农村剩余劳动力，和有效保护当地环境资源之间寻求一种可能而且可行的平衡是摆在我们面前的一个迫切而又不得不解决的新课题，这一矛盾已经超越了企业和环境管理部门之间的“明争暗斗”，而上升为我们要在广大农村和小城镇选择什么样的发展道路和执行什么样的环境标准的大问题。当前，特别是在开发中西部的浪潮中，这一问题更加具有现实意义，必须提上日程。

8.改革现行的环境影响评价制度

建设项目的环境影响评价制度是我国在环境管理中贯彻预防为主，防止新污染源产生的一项基本制度。1992年~1996年间全国建设项目环境影响评价年均执行率为68．8%，这项制度的执行对于抑制污染的增长速度和蔓延程度都起到了重要的作用，是一项行之有效的环境管理制度，经过多年的实践总结，也逐渐发现存在以下一些问题。

(1)我国目前的环境影响评价制度要求的环评范围仅限于建设项目，而对于那些对环境的未来状况有重大影响的经济决策和地方发展规划以及一些有重大影响的法规政策的出台却未能列入评价范围。而这些重大的社会经济决策往往比一个独立的建设项目对环境的影响来得更加深远广大。环境影响评价范围的局限性也充分说明我国目前并没有把对环境的影响的认识提高到一个应有的高度，或者说对环境的重视并没有在宏观的可操作层面上得到具体的反映，我们希望国家《环境评价法》的出台能够从根本上改变这一现状。

(2)由于环境评价的需求和供给已经形成了比较充分的竞争市场，评价单位和一些评审管理部门为了自身的经济利益，往往违背原则，迎合建设单位的意图，造成了环评行业中腐败、交易之风盛行，严重影响了环境影响评价的客观性和权威性。在实际工作中也会发现，一些污染严重的建设项目其环境影响评价报告却是合格的，符合应有的手续。目前，这种腐败的现象已经相当普遍，迫切需要建立一种独立、公正、公开、没有利益关联的检查质询制度，以确保环境评价不仅仅流于一种形式。

(3) 执行环境影响评价制度是一个严肃的执法过程，但参与环境影响评价的各有关部门和机构却对执法的严肃性、责任和意义等方面不仅缺乏法律意识，而且在项目建设和完成中产生的环境问题不按法律责任追究其各自应承担的责任，这就成为环境影响评价流于形式的根本原因。鉴于环境与生态问题的严重性和迫切性，有必要以法律的形式确立环境影响评价的相关责任和处罚办法。

(4) 现行的环评参与机构往往只限于建设单位、环评单位和评审委员会之间，为了环评结果的顺利通过，建设单位，环评单位都尽量挑选自己熟识的关系组成评审委员会，而那些可能受建设项目环境影响的周围单位和群众却没有参与评价的权利和机会。现有的环评制度迫切需要扩大评审的参与范围，建立公正、有效的听政制度。

9. 完善限期治理制度

限期治理制度是指国家相应的权利部门对严重污染环境的单位下达的在限定的时间内完成限

定的治理任务的命令，逾期未完成的单位要承担相应的法律责任。这项制度是根据我国国情，在特定的经济条件下建立起来的一项具有中国特色的环境管理制度。限期治理制度最初是针对我国环境保护资金有限，但环境污染又很普遍，只能集中有限的资金来解决突出的环境问题的国情而提出的。所以，限期治理的对象一直都是一些对地方带来较为严重环境问题的污染大户。限期治理制度在长期的实施中也逐渐暴露出一些操作上的问题。其中的焦点问题是在限期治理目标对象的选取和限期的合理性、实施的可能性等存在一定的人为因素。由于污染程度的判定缺乏客观的标准，会因地，因人，因时而异，主观色彩比较严重，也引发一些不公平现象。限期治理制度随着时间的推移和企业环境意识的普遍加强，期限的范围不应仅限于污染严重的企业，而是应当把限期治理的标准适用于每一个企业，随着2000年所有企业达标排放要求的实现，我国的限期治理制度应当在范围上和内容上都有所调整，并克服执法不严等问题。

10. 排污收费的改革不能只停留在研究上

排污收费是我国根据“污染者负担原则”于70年代末开始试行的一项环境管理制度，同时也是一项典型的环境经济政策。排污收费制度在近二十年的实施过程中，对于激励企业的环保行为，筹集必要的环保资金起到了非常积极的作用，尽管其作用没有达到设计的理想程度，但它依然不失为国内影响力最大的一项环境管理措施。排污收费尽管其功不可没，但其在实施过程中暴漏出来的问题也为数不少。突出集中在两个方面，一是收费标准，二是排污费的使用管理。

我们当前的排污收费标准是在80年代初制定的，其不合理性主要体现在，一是收费标准太低，远低于最基本的处理费用，也没有考虑物价的上涨因素，收费标准常年保持不便，对排污者的刺激激励作用大大降低，大量的企业宁愿交排污费，也不情愿在污染治理上投入；二是收费标准单一，目前的排污收费只针对企业排放污染物中的浓度最高者，对其他的污染物则没有收费措施，而且，收费只记浓度，不记污染物总量，严重有失公允，无法调动企业的积极性，严重偏离了排污收费的初衷。

自从向企业开征排污费以来，一直有一项规定，就是将所收排污费中的80%定向用于补助企业的污染治理，加之征收过程中的种种难度，使得企业形成了排污收费中的80%应无条件返还企业的错误概念，有的企业甚至在上缴之前就已经将80%自动扣除，使得本已不足的收费更加难以形成对企业的治污压力；1988年以前，80%的排污收费是无偿返还给企业，1988年以后，对返还的收费采用了拨改贷，但对这种有偿使用，不同的地方又采取了种种优惠办法，使得这种有偿使用起不到应有的激励作用。长期以来，由于排污收费由各级环保行政部门会同其他有关部门，以行政手段管理这笔资金，从而使得资金在使用效率和用途上存在较为严重的低效率和使用不当，资金被挪用、挤占、积压的现象在地方上普遍存在。尽管，有些地方的环保部门在排污收费资金的使用上进行了一定程度的尝试，但效果不尽理想，更主要的是缺乏制度的保证，行政干预现象依然十分严重。

近几年内不同科研管理部门针对排污收费的制度改革已经进行了多方位和细致的调查研究，有些结论可以说已经十分清晰完善，但在实际中，排污收费的改革却迟迟不能步入实际操作，大部分的政府部门都在希望改善环境和担心加重企业负担，影响社会稳定之间左右徘徊，难有作为。

(作者单位：中国社会科学院环境与发展研究中心；

摘自《中国环境与发展评论》第一卷)