公共危机管理

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二○一五年六月

随着人类社会的发展，尤其是伴随着全球化、信息化的到来，各类突发性事件频繁发生，有些已经严重威胁到了人类的生存、国家的稳定、民族的兴衰。我国作为一个世界上最大的发展中国家，目前，也正处于经济转轨、体制转型期，各种自然、生态及社会问题的频繁发生，会给我国及世界的稳定带来了巨大的威胁。无疑，这些问题若不能得到相关政府部门的有效

应对和妥善处理，将会给民众的安定、国家的稳定、社会的良序等方面带来巨大的威胁。与此同时，随着人类社会进入21世纪，民众的需求、民族的发展、国家间的竞争等，均对相关管理部门及政府应具有的职能和作用提出了更高的要求，伴随这一趋势，国家的治理模式也已经由过去统治型治理模式和管理型治理模式向公共管理治理模式转变，当前，公共管理治理模式正处于不断建设和持续完善之中。结合上述分析，研究危机管理过程中的政府责任，将具有极其重要的理论意义和现实意义。

当前，对于公共危机概念还未形成统一的界定。一是从管理的视角看，有学者将其定义为“对一个社会系统的基本价值、行为准则、社会秩序等产生严重威胁，并且在时间压力和不确定性极高的情景下，需要由以政府为核心的公共管理系统做出决策来加以解决的事情”，并认为“公共性是公共危机的首要特征”。也有认为公共危机是指人们在面临突发公共事件时所出现的共同重要生活目标受阻的状态，这里的阻碍是指一定时间内，无法使用常规的解决方法解决当前的问题。此外，也有学者直接将公共危机等同于危机，并认为，公共危机是指在政府管理国家事务中，突然发生的如自然灾害、流行病、经济波动、恐怖活动等对社会公共生活与社会秩序造成重大损失的事件。学者基于不同的视角对公共危机进行了深入分析，但就总体而言，公共危机呈现出以下特征：一是突发性，公共危机在发生前，一般都没有明显的症状，其具有明显的突发性特征；二是不确定，即公共危机发生的时间、发生的地点、发展的过程等都无法明确，具有显著的不确定性；三是紧急性，危机的出现，需要相关部门及人员在短时间内做出决策，明确应对策略和措施；四是破坏性，危机的产生将会造成巨大的人员伤亡、财产损失，给社会的稳定和谐也将带来严重的威胁；五是社会性，当前，任何一个国家、地区、民族、组织都处于普遍联系的网络中，都会直接或间接地受到危机发生的影响，如9.11 恐怖袭击、5.12 汶川大地震等。总之，公共危机就是指，突然发生的、严重危及社会秩序、给社会造成重大损失的危机事件，需要政府和非政府组织在短时间内采取应对措施，以控制事态的蔓延和发展。

而公共绝技管理则是指组织对所有危机发生因素的预测、分析、化解、防范等而采取的行动，包括组织面临的政治的、经济的、法律的、技术的、自然的、人为的、管理的、文化的、环境的和不可确定的等所有相关的因素的管理。

频繁发生的各种公共危机事件，给我国的社会安定、经济发展、人民生命财产安全等都带来了巨大威胁，促进我国政府改善和提高应对公共危机管理的能力和水平，是历史发展的必然要求。深入探究我国政府在公共危机管理中的责任要求，对于加强我国政府危机管理研究，构建和谐社会，维护我国政治经济发展、社会稳定，人民安居乐业，建设生态文明，实现可持续发展等，都具有积极的现实意义。

本文以2008年汶川大地震为例说明，本文的研究目的在于探讨危机管理理论和政府处理公共危机事件之间的契合，提升公共危机管理理论的实践水平，以此次汶川地震为例，提出了公共危机管理与政府责任经济学理论依据，从此次地震中分析我国政府公共危机管理的进步以及地震中暴露的政府危机管理机制中政府责任的缺失和政府责任承担不足的深层原因。通过构建政府公共危机管理责任机制，将危机处理与灾后重建并举，强化危机管理过程中的政府责任。通过各层面，不同范围和领域,对救灾过程和灾后重建进行全方位的责任监督，克服权责不清晰、不公开，公众不理解的被动管理方式，克服“重补救、轻防范”，“重应急、轻跟踪”的被动管理趋势，对进一步完善政府公共危机管理体制、制定切实有效地政府责任机制,提供依据。

2008年5月12日14:28，我国四川省汉川县发生强烈地震。14:46，新华网发布了第一条灾情消息，包括地震的地点、震级。大概半个小时后，有关地震的详细信息在中央及地方电视台、广播台陆续发布，同时中断了平时的节目,地震灾区的最新情况被实况滚动报道，让公众在第一时间了解到了地震灾情和救援情况，抚平了公众的躁动和不安。此后每天政府通过

电视、网络、报纸等各种媒体及时发布中央抗震救灾的部署和行动、地震的伤亡人数、救援情况、捐赠款物、灾民的安置、堰塞湖的安危状况等信息。公开地震灾情既保障了公众的知情权，又增强了公众对政府应对危机的信心，同时，唤起了公众强烈的关爱之心和社会责任感，极大地维护了社会秩序，让谣言、虚假信息没有存在之地。

领导应急处置及时。在汉川地震中政府反应迅速.2008年5月12日14时28分发生的强烈地震，14时40分，温家宝总理乘专机飞往地震灾区"在飞机上，温家宝主持召开紧急会议部署救灾工作。晚上7时10分，温家宝一行抵达成都后随即乘车前往震中地区。晚上11时40分，在不断的余震中，温家宝回到帐篷又主持召开了国务院抗震救灾指挥部会议，分析灾情，部署下一步的抗震救灾工作。

物资保障和精神慰藉及时到位。从汉川大地震发生的当天开始，向灾区运送的各种各样的救灾物资就没间断过，中央政府以及地方政府投入地震灾区的款物高达400多亿元，民间各界的捐款也突破590亿元，还有爱心人士给予的心理帮助以及抚养。救助孩子等等，使灾区人民不仅物资方面得到了充分保障，而且精神上也得到了慰籍。由于政府在汉川地震危机管理及时得力，众多受灾群众得以脱险。

成功之处：

1.是成立应急小组，建立统一机制。在危机爆发的第一时间，我国国家领导人做出批示，并成立危机管理小组—国务院抗震救灾总指挥部，这为协调各方资源，节省时间，积极处理和解决汉川地震灾难救援和灾后重建工作奠定了成功的基础。

2.是协调各方资源，有效组织配合。在地震爆发后的72小时内，解放军、武警部队及消防队员、各级政府管理人员、医护人员、社会志愿者和非政府组织等各种救援力量，积极开展救援和灾后重建工作，有条不紊地协作和配合，成为坟川地震应急救援成功的关键。

3.是坚持开放透明，引导新闻舆论。政府在抗震救灾过程中，及时、有效地通过包括国际媒体在内的各类新闻媒体进行报道抗震救灾的最新消息，不隐瞒、不阻挡，以公开透明的原则和对全社会负责任的心态来定期公布地震灾的最新进展以及灾后恢复重建的相关措施，包括人员伤亡和救援情况，救灾资金和物资的来源、数量、发放和使用情况等等，避免了社会公众的恐慌和焦虑心态，成为抗震救灾成功的沟通桥梁。

4.是接受社会监督，提升道德意识。审计机关在灾后救援和重建工作中，对救灾重建资金和物资的筹集、分配、拨付、使用进行全过程跟踪审计，并定期公布地震灾后救援和恢复重建资金和物资使用情况，接受社会公众的监督。公众灾后积极捐款捐物，检验了公众的道德水平，提高了政府的向心力，提升了民族的凝聚力。

5.是做好安置工作，强化心理援助。灾后积极重建工作能够取得快速进展，取决于政府有效地处理好灾民的过渡性安置工作，起到了稳定人心、维护社会秩序的重要作用，为灾后重建打下良好基础。精神的抚慰比物质的救援更需要得到关注，心理援助成为这次汉川地震抗震救灾的亮点。

总结：

在此次坟川地震这个全国性公共危机面前，政府以最快的救援速度、最广的动员范围、最大的投入力量进入到抗震救灾斗争中，最大限度地挽救了受灾群众生命，最大限度地减低了灾害造成的损失，受到世界人民和全国人民的赞赏和认同。同时在抗震救灾前后，政府也存在一些问题，在分析过程中，以理性经济人为假设，公共危机中政府责任缺位归结于三点原因：一是政府官员追求个人效用的最大化；二是集团内部存在“搭便车”现象，公共产品无人提供;三是政府于公众之间信息不对称，损害委托人利益。

政府在公共危机管理中，应急处理机制也越来越成熟，管理方式、方法越来越娴

熟，危机后对政府责任的追究、问责也越来越制度化、日常化，这是我国公共危机管

理的进步。在当前国际政治、经济条件下，各种公共危机都威胁着我国政府和广大人

民，如何避免公共危机带来的各种灾难，是摆在我国政府面前的一道难题，尤其是直接或间接由政府作为或是不作为的选择性责任缺失造成的公共危机，政府如何把政府问责常态化、制度化、透明化是当前需解决的问题。

参考文献：

1.张成福.公共危机管理:全面整合的模式与中国的战略选择.闭中国行政管理，2003.7.

2.肖鹏军.公共危机管理导论.[M]北京:中国人民大学出版社，2006.7: 3

3.罗伯特.希思，王成等译.2000.危机管理[M].北京:中信出版社．

4.任轶群,魏玖长.2010. 公共危机事件公众关注度的影响因素分析[J].统计与决策,(01).